□　冉　昊

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福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化變遷的經(jīng)驗分析

——基于一個三維框架

□冉昊

福利國家改革的市場化行為主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域，而不是過去所認(rèn)為的全方位的市場化。這一點在理論推演上已經(jīng)獲得了證實——因為生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場性和商品性特征，天然從內(nèi)在驅(qū)動其市場化。從經(jīng)驗上來驗證生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化，可通過建立一個新的三維框架，嘗試進(jìn)行這項工作：一維是福利國家的三種類型即斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜；二維是以企業(yè)所有權(quán)變化、企業(yè)和福利供給變化為研究方法；三維是借用自由市場經(jīng)濟(jì)體和協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體的劃分。由此框架通過經(jīng)驗性事實來分析福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的變遷。研究結(jié)果表明，福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化持續(xù)存在。其重要意義在于，確證了福利國家改革本身的復(fù)雜性——市場化主要集中發(fā)生于生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域；這意味著在別的領(lǐng)域，非市場化因素如政府角色擴(kuò)張、二次分配力度擴(kuò)大也構(gòu)成了福利國家改革進(jìn)程中的重要特征。

福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)自由市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)市場化

福利國家的生產(chǎn)系統(tǒng)，是指在國家和社會關(guān)系基礎(chǔ)上形成的生產(chǎn)。馬克思所說的生產(chǎn)、分配、交換和消費這一生產(chǎn)過程，在筆者看來，實際上反映了生產(chǎn)的社會化過程，以及生產(chǎn)的社會協(xié)作方式。它涉及到資本主義國家和社會組織、勞動力等要素，本質(zhì)上是國家和社會之間的關(guān)系問題。而國家和社會關(guān)系的具體體現(xiàn)正是政府和市場關(guān)系。因此，福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的核心問題就是政府和市場之間關(guān)系變遷的問題。

學(xué)界傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，上世紀(jì)八十年代以來的福利國家改革是市場化或私有化性質(zhì)的改革。但是近來的研究表明，這場改革本身伴有大量的非市場化特征，而其市場化或私有化只是改革的一個方面，并且主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。為什么市場化主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)而不是別的領(lǐng)域呢？因為福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場性和商品性，這種特性天然驅(qū)動了生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化。

如果我們進(jìn)一步追問，為什么福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場性和商品性？一方面，商品之所以成為商品，是因為它的價格包含剩余價值。商品性體現(xiàn)了人們對剩余價值的追逐。另一方面，包含著剩余價值的商品，在市場上交易、分配和消費，這一過程正是生產(chǎn)系統(tǒng)的發(fā)生過程。這意味著剩余價值正是在這個過程中產(chǎn)生的。所以，生產(chǎn)系統(tǒng)具有商品性，從根本上體現(xiàn)了資本家在社會化協(xié)作生產(chǎn)過程中追逐剩余價值的特點——并且由于這種追逐是無止境的，所以它又為驅(qū)動生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化和商品化提供了源源不竭的動力*關(guān)于福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)具有商品性的理論推導(dǎo)，詳見拙文“福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)”的衍生及其內(nèi)部差異分析——以國家和社會關(guān)系為視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2015(5).。

但是，僅僅從理論上推導(dǎo)出福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化特征，仍然有所欠缺，我們還需要進(jìn)一步從經(jīng)驗上加以分析和驗證，這就是本文的任務(wù)。為了使龐雜的經(jīng)驗更有邏輯性，本文構(gòu)建了一個三維框架。

具體而言，這個框架有三個維度。第一個維度是福利國家的分類——根據(jù)地緣性和文化性，從福利國家的三種類型即斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜來分析；第二個維度是驗證福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的方法——它包括企業(yè)所有權(quán)變化、企業(yè)和福利供給變化兩個方面；第三個維度是衡量福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化程度的坐標(biāo)——這里借用“資本主義多樣性”理論對資本主義世界的兩個劃分：自由市場經(jīng)濟(jì)體(Liberal Market Economy or LME)和協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體(Coordinated Market Economy)。由此三個維度所搭建的分析框架，通過經(jīng)驗分析福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的變遷，從而對福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化的既存結(jié)論，進(jìn)行經(jīng)驗上的分析和驗證。

一、斯堪的納維亞國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化

斯堪的納維亞國家政府的高財政、高開支，人盡皆知。對于這些國家，其生產(chǎn)系統(tǒng)是否就具有非市場化特點呢？美國耶魯大學(xué)政治學(xué)教授皮特·斯文森(Peter Swenson)對丹麥和瑞典進(jìn)行研究，對兩國的社會民主黨和階級聯(lián)盟關(guān)系進(jìn)行分析，認(rèn)為集權(quán)化的工會和左派并沒有和資本家作對，階級的對立并非新馬克思主義者所說的那樣。反倒是“跨階級聯(lián)盟”理論(cross-class alliance)對分析北歐福利國家的現(xiàn)實更有助益。然而，“跨階級聯(lián)盟”理論對社會民主黨在這兩個國家持續(xù)執(zhí)政的重要性，是十分復(fù)雜的。要全面地分析，就要摒棄傳統(tǒng)忽視資本力量的路徑——恰恰相反呢，應(yīng)該“找回資本”(bring the capital back in)。[1]也就是說，即便對于福利程度最高的北歐國家來說，其生產(chǎn)系統(tǒng)也遵循著市場化的邏輯。

可以說，西方略具遠(yuǎn)見的學(xué)者，早在上世紀(jì)九十年代初就洞見了資本對于福利國家發(fā)展內(nèi)在動源具有重要意義。這正是由資本主義政治經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定的，它體現(xiàn)了福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)資本化、市場化的內(nèi)在要求。

皮特·斯文森就認(rèn)為，埃斯平-安德森所強(qiáng)調(diào)的“去商品化”(de-commodification)路徑，其適用范圍是有限的，它不適用于福利國家的生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。通俗地解釋就是，非市場化特征不主要發(fā)生在福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)。

相關(guān)研究也證實了這個結(jié)論。例如，梅爾斯的研究發(fā)現(xiàn)了北歐社會民主資本主義國家中哪種類型的企業(yè)和資本有激勵去提供社會保障(即出口依賴型企業(yè))。[2]

這意味著生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場化特征。原因在于，由企業(yè)提供社會保證和福利，比起由國家來提供，具有本質(zhì)區(qū)別。前者屬于生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的初次分配，后者屬于分配系統(tǒng)領(lǐng)域中的二次分配。換言之，具有高程度二次分配的國家對初次分配也具有激勵性——典型代表就是斯堪的納維亞諸國——其原因就在于福利國家無論其是否具有“資本主義多樣性”的差異，本質(zhì)上都具有相似的資本主義政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及由此形成的具有天然商品性和市場性的福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)。

二、歐洲大陸國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化

確切地說，“歐洲大陸”在這里具體指西歐大陸諸國。這些國家構(gòu)成了協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體的主體。其中尤以德國為代表。然而，德國的協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度維持得非常穩(wěn)定么？我們可以從兩個維度來分析。

第一，企業(yè)所有權(quán)維度。德國的國企私有化主要分為三個階段。第一階段，自上世紀(jì)八十年代以來，西德的國有企業(yè)私有化進(jìn)程開始規(guī)模性展開*這里并不包括原東德的國有企業(yè)私有化，因為東德地區(qū)屬于國家轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的私有化。本文只分析資本主義制度下的國有企業(yè)私有化，因為這才會涉及福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化屬性及其帶來的影響。。德國率先對出現(xiàn)虧損的大型國有控股工業(yè)企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步整頓后，全部私有化。

第二階段，二十世紀(jì)九十年代后，煤炭，造船和郵電等行業(yè)開始了越來越多的私有化。[3]具體而言，鐵路方面，“德國1994年1月根據(jù)鐵路改革法，開始聯(lián)邦鐵路私有化改革。首先將原來的德國聯(lián)邦鐵路(DB)和德意志帝國鐵路(DR)(原東德的國家鐵路)合并成新的股份公司-德國聯(lián)邦鐵路公司(后改為德意志鐵路公司)，組建線路、客運(yùn)和貨運(yùn)部三個獨立核算的部門。規(guī)定這些部在5年之內(nèi)必須分別改組為股份公司。隨后，由線路管理機(jī)構(gòu)將線路以收取費用的方式租給交通公司，其建設(shè)和維護(hù)由政府負(fù)責(zé)。公司管理機(jī)構(gòu)要交納相當(dāng)于折舊費的金額給政府。聯(lián)邦政府擁有線路管理機(jī)構(gòu)50%以上的股份?！盵4]德國鐵路的私有化，核心是處理鐵路所有權(quán)和使用權(quán)問題。其做法類似于保證所有權(quán)國有控制(但并非全部國有)的前提下，將使用權(quán)外包給私營企業(yè)。正是因為在這些關(guān)涉民生的領(lǐng)域，政府實際上采用了十分穩(wěn)健的方式，即所有權(quán)和使用權(quán)的分離，并外包使用權(quán)，故而它不是純粹的私有化改革，畢竟國家仍擁有相當(dāng)?shù)墓蓹?quán)，所以只能稱為市場化改革。

第三階段，從1998年開始，德國的郵政、電訊進(jìn)行了市場化改革?！案母锏木唧w做法是在聯(lián)邦郵政和通訊部領(lǐng)導(dǎo)下成立了聯(lián)邦郵政總局。以聯(lián)邦郵政總局參股的方式成立了三個股份公司：郵政股份公司、電訊股份公司和郵政銀行股份公司。原有的所有分支機(jī)構(gòu)按行業(yè)劃分歸屬這三個股份公司，并由這三個公司對它們進(jìn)行進(jìn)一步的改制?！盵4]其改制方法類似于聯(lián)邦鐵路，“私人公司采用付費的方式取得國家公共電話線路的使用權(quán)，國家通過拍賣的方式發(fā)放建立無線電話區(qū)域網(wǎng)的許可證”，[4]即分離所有權(quán)和使用權(quán)，并將后者外包給私營部門。而對于那些中小型國有企業(yè)，德國聯(lián)邦政府主要采取拍賣和出賣的方式直接完成私有化。

可見，在企業(yè)所有權(quán)方面，德國對競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)和一般中小型企業(yè)，直接采取私有化措施；對壟斷性行業(yè)采取分割、外包的市場化手段。無論何種方式，都體現(xiàn)了福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)中政府和市場關(guān)系的經(jīng)典特征，即政府的退出和市場的進(jìn)入，企業(yè)的私有化或市場化就是福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化的最典型表征。故而，德國的協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度，在企業(yè)所有權(quán)層面，在向自由市場經(jīng)濟(jì)制度靠近。

然而，原有的國營企業(yè)市場化后，勞動力的福利如何保障？如果說國有性質(zhì)企業(yè)的社會保障供給，具有國家計劃的二次分配的成分；而私有化或市場化后企業(yè)的社會福利供給，屬于生產(chǎn)系統(tǒng)的初次分配。換言之，福利供給的屬性由于企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)的變化而變化。這就需要我們從企業(yè)和福利供給維度進(jìn)一步分析。

第二，企業(yè)和福利供給維度。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，在德國這樣的協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體中，由于其制造業(yè)相對發(fā)達(dá)，具有公司所需的專業(yè)技術(shù)類型(firm-specific skill)和行業(yè)所需的專業(yè)技術(shù)類型(industry-specific skill)的勞動力較多，其在勞動力市場上的流動性相對于通用技術(shù)類型(general skill)勞動力較低，因而企業(yè)和資本家更有動力為具有專業(yè)技術(shù)的勞動力提供社會保障，[5]也更有激勵因素在協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度中為其雇員提供社會保障。[2]按照這個結(jié)論，當(dāng)國有企業(yè)私有化或市場化后，企業(yè)擁有的真正意義上的所有權(quán)或決策權(quán)，因而似乎應(yīng)當(dāng)更愿意為其勞動力提供福利保障。然而事實果真如此么？

德國生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化實際上有兩個特征。

第一，德國的社會政策在經(jīng)歷一個雙重化(dualisation)過程，即它的社會保障供給的公私混合特征愈加明顯。[6]具體而言，德國越來越多的企業(yè)通過雇主提供或職業(yè)養(yǎng)老金供給，來解決勞動力的福利問題。其社會保障如果由私營機(jī)構(gòu)或企業(yè)本身供給，那么就意味著這個國家在政治經(jīng)濟(jì)調(diào)整中試圖通過生產(chǎn)系統(tǒng)即初次分配來解決勞動力保障以及社會公平諸問題。在德國，社會保障領(lǐng)域中這種公私混合的雙重化特性表現(xiàn)為內(nèi)部人和外部人(insider and outsider)的區(qū)分。內(nèi)部人即是通過各種社會保險項目的福利受保者，而外部人是需要通過資格審查(means-tested)才有可能獲得基本社會保障的弱勢群體。資格審查原本是自由市場經(jīng)濟(jì)體普遍使用的社保供給方式，它對收益人的身份限定和審核異常苛刻，因為它基于選擇性(selective)而非普遍性(universalistic)的社會保障原則。然而，近年來在德國，針對外部人的資格審查的社保供給方式被越來越多地使用，取代了體現(xiàn)協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度的相對普遍式的社會保障供給方式。尤其是二十世紀(jì)九十年代末期之后，德國由社會民主黨派執(zhí)政，在此期間的福利國家改革，德國對弱勢群體加大了資格審查這種典型的自由福利國家的保障模式力度，體現(xiàn)其自由福利國家改革的趨勢，雖然在家庭政策方面它仍遵循社會民主福利軌道。[6]

第二，德國的協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體制在悄然發(fā)生變化。德國已不再是“資本主義多樣性”理論所描述的典型的協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)體。二十世紀(jì)七十年代以后，德國在養(yǎng)老金和失業(yè)保障方面經(jīng)歷了顯著的雙重化過程，即私營機(jī)構(gòu)和企業(yè)社會保障供給的擴(kuò)張的同時，社會保障供給本身的節(jié)制。但是，由于雇主提供社會保障的激勵下降，雇主對社會保障的支持度也隨之下降。原因是德國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，制造業(yè)開始向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移(見表1)——雖然這種轉(zhuǎn)向不如英美等自由市場經(jīng)濟(jì)體明顯，但它的確在發(fā)生——這導(dǎo)致制造業(yè)所需的專業(yè)技術(shù)(specific skill)工人數(shù)量減少(見表2)，而服務(wù)業(yè)所需的通用技術(shù)(general skill)數(shù)量增加，于是原本制造業(yè)的雇主開始變得沒有動力為具有通用技術(shù)的勞動力提供社會保障；同時，雇主也認(rèn)為現(xiàn)行的福利制度太過昂貴，希望有效控制成本，這又進(jìn)一步使得他們選擇就業(yè)保障制度(employment protection)而非失業(yè)保障制度(unemployment protection)，這樣可以用較低成本留住那些具有專業(yè)技術(shù)的勞動力。

圖1　1970-2007年英法美德制造業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動力百分比變化比較

注：上升四組數(shù)據(jù)表示服務(wù)業(yè)變化：菱形(法國)；粗線(美國)；三角(英國)；叉(德國)。下降四組數(shù)據(jù)表示制造業(yè)變化：圓(法國)；細(xì)線(美國)；豎線(英國)；叉(德國)。

圖2　1992-2007年英法美德所需專業(yè)技術(shù)勞動力占比變化比較

注：菱形(美國)；正方形(英國)；三角(法國)；叉(德國)。

因此，對于以德國為代表的歐洲大陸福利國家來說，在企業(yè)所有權(quán)方面，他們進(jìn)行了大幅的市場化或私有化，并以此變更了企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。而在企業(yè)和福利供給方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致勞動力技術(shù)變遷，從而導(dǎo)致雇主激勵條件變化，再引起社會保障制度變化，最終帶來生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)制度的變化。有學(xué)者將之歸因于去工業(yè)化進(jìn)程(de-industrialization)，雇主偏好的變化以及政府治理結(jié)構(gòu)的改變。[6]但是，其本質(zhì)原因還是福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化，要求用市場的手段通過初次分配來調(diào)適社會不平等。

三、盎格魯-撒克遜國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化

自由市場經(jīng)濟(jì)體國家基本以盎格魯-撒克遜文化為宗，代表性國家為英國和美國。那么，以英美為代表的自由市場經(jīng)濟(jì)體在福利國家改革過程中的情況是怎么樣的？其生產(chǎn)系統(tǒng)的商品性和市場性特征又是如何表現(xiàn)的？

1.英國的生產(chǎn)系統(tǒng)市場化

英國自上世紀(jì)八十年代以來的福利國家改革進(jìn)程是最為人所熟知的。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，撒切爾主導(dǎo)的福利國家改革，被普遍認(rèn)為是新自由主義或保守主義思潮影響下的私有化改革。然而實際上，撒切爾以來英國的福利改革，其私有化或市場化措施，只是集中于生產(chǎn)系統(tǒng)或初次分配層面。具體表現(xiàn)如下。

英國的福利國家改革的私有化或市場化主要是針對上世紀(jì)五六十年代以來國有化的企業(yè)。大致分為三個階段*關(guān)于英國企業(yè)私有化的階段問題，不同研究者有不同看法，差異主要體現(xiàn)在不同階段的時間截點上，但就改革內(nèi)容而言基本一致。相關(guān)文獻(xiàn)，參見于維霈.英國私有化剖析[J].世界經(jīng)濟(jì)，1990(12).余斌.英國國有企業(yè)私有化的回顧與思考[J].管理世界，1997(2).郭硯莉、湯吉軍.英國私有化的經(jīng)驗及對我國國有企業(yè)改革的啟示[J].長白學(xué)刊，2011(1).孫兵.二戰(zhàn)后英國私有化政策研究綜述[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報，2009(1).趙西蒙.英國國企私有化改革[J].企業(yè)導(dǎo)報，2009(2).趙雪梅.英國國有企業(yè)私有化探析[J].經(jīng)濟(jì)評論，1999(4).：

第一階段，從上世紀(jì)七十年代末到八十年代中期，私有化改革集中在競爭性行業(yè)的企業(yè)，如英國石油公司(BP)、英國電信公司(BT)、宇航公司、電報電話公司、旅館、天然氣、海岸設(shè)施、汽油公司、全國卡車公司等。具體來說，“英國石油公司，由于虧損較大，又急需資金，于是首當(dāng)其沖，1979—1980年，出售了一部分國有股，收益2.76億英鎊，解決了燃眉之急。隨后，出售宇航公司51.6%的股份、英國聯(lián)合港口公司51.5%的股份，國際航空無線電公司，被整體出售”。[7]其中，英國電信公司的股權(quán)出售，讓英國政府三年共籌資36.85億英鎊。[7]

第二階段，上世紀(jì)八十年代中后期，私有化改革擴(kuò)展到公用事業(yè)即自然壟斷性行業(yè)。例如，天然氣公司、航空公司、羅伊斯-羅爾斯公司、機(jī)場、鋼鐵、供水、造船、電力、全國公共汽車公司等。[8]

第三階段，上世紀(jì)九十年代起，私有化改革陸續(xù)擴(kuò)展到那些需要政府補(bǔ)貼才能維持經(jīng)營的、同時又關(guān)系民生的企業(yè)。其中包括最難進(jìn)行私有化的大型企業(yè)或行業(yè)如英國鐵路公司、煤炭公司和郵政公司。對于這類企業(yè)，英國政府事實上采取了類似德國和法國的所有權(quán)和使用權(quán)分離，并外包使用權(quán)或發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)的市場化方式。其中，鐵路方面，“英國鐵路公司現(xiàn)有的全部客運(yùn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給私人部門，向其發(fā)放特許營業(yè)執(zhí)照，將英國鐵路公司的貨運(yùn)和包裹運(yùn)輸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給私人部門……至1995年5月，三家首批領(lǐng)取特許營業(yè)執(zhí)照的鐵路車輛租賃公司已接管了英國鐵路公司的全部鐵路客運(yùn)車輛，并通過向社會公開招標(biāo)將其出租給私人經(jīng)營者”。[9]煤炭方面，1994年英國議會通過了煤炭工業(yè)私有化法案亦逐步實現(xiàn)私有化。[10]只有英國郵政的私有化由于皇家郵政(Royal Mail)因龐大的養(yǎng)老金赤字而停滯，但私有化的呼聲不絕至今。[11]

此外，在金融方面，上世紀(jì)八十年代中期，英國金融市場開始撤銷管制。其結(jié)果是“大批小型投資銀行(或當(dāng)時英國所稱的商業(yè)銀行)紛紛關(guān)門歇業(yè)”。[12]

有學(xué)者因此認(rèn)為，市場化和私有化在使英國逐漸變成一個空心國家(Hollow state)。[13]但他們并未意識到生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的市場化是不可避免的——因為生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)在的商品性和市場性，為其市場化提供了源源不竭的動力。

由此可見，英國自上世紀(jì)八十年代以來的私有化或市場化改革，除了住房改革因是否具有公共品屬性而使其改革性質(zhì)存疑外，基本是圍繞企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題的改革。當(dāng)代資本主義國家中關(guān)涉企業(yè)生產(chǎn)、分配和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的問題，顯然屬于福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)或初次分配的問題。然而，企業(yè)產(chǎn)權(quán)的再度私有化或市場化，只是歐洲福利國家改革中涉及生產(chǎn)系統(tǒng)的那一部分，而關(guān)于分配系統(tǒng)的那一部分改革，并未包含其中。因此，把上世紀(jì)八十年代以來以英國為代表的福利國家改革等同于保守主義思潮影響下的私有化或市場化改革，以及把福利國家改革理解為市場擴(kuò)大和政府縮小，顯然欠妥。簡言之，英國福利改革中私有化或市場化的改革，基本屬于福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)中的市場化改革，它是由福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的內(nèi)在屬性即商品性和市場性決定的。

2.美國的生產(chǎn)系統(tǒng)市場化

有人會說，作為資本主義世界中市場化程度最高的國家之一，美國還有可能和必要進(jìn)一步市場化么？我們還是通過兩個維度來分析。

一是企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度。美國的私有化改造從來沒有停止過。有研究顯示，“美國政府曾相繼制定了出售全國鐵路客運(yùn)系統(tǒng)、聯(lián)邦鐵路貨運(yùn)公司、電力公司等私有人計劃，僅在1988—1992年間，美國聯(lián)邦政府已出售國有資產(chǎn)和削減各項補(bǔ)助金就達(dá)250億美元。如美國濃縮鈾公司，就是一個在1990年為重建鈾濃縮工業(yè)而建立起來的政府公司，但是在1998年通過美國證券交易市場(NYSE)進(jìn)行了私有化改造”。[14]另外，就私有化方式而言，類似于德國和英國上世紀(jì)九十年代以后的私有化改革，外包成為主要方式。

二是企業(yè)和福利供給維度。美國的社會福利供給，相比于其他OECD國家，尤其是協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度國家，長期處于較低水平。故此，哈佛大學(xué)政治學(xué)教授李普賽特(Lipset)稱美國為“美式例外主義”(American exceptionalism)——即美國是福利國家里面制度和福利供給上的例外——例如，沒有明顯的左派政黨、很弱的工會、分權(quán)的政治制度、廣泛的危險審查制度的使用、較為市場化的福利供給等等。正是這些屬性使美國成為“例外”。[15]這種不同于其他福利國家的例外性，有如一把雙刃劍，雖然一定程度降低了財政支出和政府赤字，但同時也埋下了許多隱患。[15]

為什么美國會是“例外”？究其原因，源于四個因素：聯(lián)邦的政治體制，私營企業(yè)的工具和結(jié)構(gòu)性權(quán)力，大蕭條誘發(fā)的國家市場關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以及在新政期間建立的社會政策的政策回饋影響。[16]在這一過程中，資本家控制著投資渠道，甚至決定著資源分配，他們往往不需要通過游說就可以對政策制定施加影響，[16]這使得福利供給似乎成為資本家理應(yīng)盡到的責(zé)任。這就為福利供給的私人化奠定了基礎(chǔ)。另外，從制度上說， “路徑依賴”(path dependence)決定了例外主義對美國福利發(fā)展的影響的持續(xù)性。[17]制度變遷的發(fā)生不依靠正式制度和結(jié)構(gòu)的變化，這在美國體現(xiàn)為一種政策流動型(policy drift)制度變遷，即制度變遷的內(nèi)部阻礙度和外部對現(xiàn)有環(huán)境的依賴度都比較高，從而使得制度變遷只能通過非正式的變化來完成。[18]

由于美國福利例外性具有較高的私有化和市場化特征，有學(xué)者認(rèn)為這恰恰是美國福利體制的優(yōu)越性所在，也是未來福利國家發(fā)展的趨勢所在。[19]

按照“資本主義多樣性”理論的說法，美國這樣的自由市場經(jīng)濟(jì)體，之所以福利供給較低，是因為美國的勞動力技術(shù)類型主要集中于通用技術(shù)(general skill)，具有較高的流動性，以致無法對雇主形成有效的福利供給激勵。那么，這種較高市場化程度的自由市場經(jīng)濟(jì)制度能否由此持續(xù)呢？根據(jù)表1和表2顯示，美國的服務(wù)業(yè)所需勞動力占比近年來始終在上升，而制造業(yè)所需勞動力占比仍然在下降——雖然美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)所占比重已經(jīng)很高——勞動力技術(shù)類型狀況也類似，專業(yè)技術(shù)類型勞動力仍在下降，這意味著通用技術(shù)類型勞動力需求將更加旺盛——因此，按“資本主義多樣性”理論邏輯推演，雇主提供福利的有效激勵還會繼續(xù)下降。換言之，美國的自由市場經(jīng)濟(jì)制度所體現(xiàn)出的生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化程度將會繼續(xù)提高。

總之，在企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度，雖然美國已經(jīng)具有較高的市場化和私有化程度，但這種市場化趨勢還在持續(xù)進(jìn)行中；在企業(yè)和福利供給維度，雖然美國已經(jīng)擁有較高比例的通用類型技術(shù)工人，但其勞動力占比依然在上升，這就決定了雇主的社會保障供給動力不會提高，從而會繼續(xù)強(qiáng)化其自由市場經(jīng)濟(jì)(LME)的制度。

四、小　　結(jié)

以上分析表明，基于福利國家的斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜三種類型，以企業(yè)所有權(quán)、企業(yè)和福利供給的分析方法，我們發(fā)現(xiàn)福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)在從協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度(CME)向自由市場經(jīng)濟(jì)制度(LME)靠近，或者是自由市場經(jīng)濟(jì)制度本身進(jìn)一步鞏固(見表1)。它驗證了福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化的趨勢的確存在。其最主要意義在于如下三點。

表1　部分福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)市場化狀況

資料來源：筆者自制。

一是從經(jīng)驗上驗證了福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化。學(xué)界在本文之前，從理論上推導(dǎo)出福利國家具有市場性和商品性特征。但理論的推導(dǎo)是否經(jīng)得起實踐的檢驗？這個問號一直留存到本文研究結(jié)果出來之時。研究結(jié)果表明，無論是從企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度，還是從企業(yè)福利供給的維度，福利國家的市場化特征始終伴隨其改革的進(jìn)程，如具體表現(xiàn)為企業(yè)的私有化改革，以及企業(yè)對福利供給比重的不斷提高，以及在此過程中出現(xiàn)的通用技術(shù)勞動力類型不斷取代專業(yè)技術(shù)勞動力的類型(參見表1)——這些都表明了福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)具有內(nèi)在的市場化趨向。

二是通過事實證明了福利國家改革——不論是何種市場經(jīng)濟(jì)制度的福利國家——的市場化主要集中在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。雖然從內(nèi)部來看，資本主義世界存在差異——正如本文所列舉的三種類型。但是通過經(jīng)驗分析，我們發(fā)現(xiàn)無論何種市場經(jīng)濟(jì)制度——無論是福利均等程度更高一點，如北歐；還是國家社會協(xié)作性更強(qiáng)一點，如歐陸；或是市場自由度更強(qiáng)些，如英美——它們的一個共同之處是：生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化趨勢始終是持續(xù)的，并且這種市場化趨勢集中發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。

三是反證了福利國家改革的復(fù)雜性——改革本身并不是一個單純的市場化或私有化改革。研究結(jié)果不僅證實了生產(chǎn)系統(tǒng)市場化的基本趨勢，同時也證實了改革的市場化主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域；但這并不意味著改革過程只有市場化——在別的領(lǐng)域如分配系統(tǒng)領(lǐng)域，政府所扮演的角色就在不斷加強(qiáng)，二次分配的力度也在不斷加強(qiáng)。這說明，改革具有“雙重化”特征：一方面是生產(chǎn)系統(tǒng)的市場化；與此同時，分配系統(tǒng)卻是反市場化的。這為我們重新審視和更為全面地評價福利國家改革，打開了一扇新的窗口。

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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1243(2016)02-0043-007

作者：冉昊，中共中央黨校科社部講師，政治學(xué)博士，兼北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員，主要研究方向：福利國家改革、社會政策比較和社會治理等。郵編：100091