張煒達(dá)，王世苗

(西北大學(xué) 法學(xué)院， 陜西 西安　710127)

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食品大規(guī)模侵權(quán)損害多元化救濟(jì)制度論析

張煒達(dá)，王世苗

(西北大學(xué) 法學(xué)院， 陜西 西安710127)

當(dāng)前,食品大規(guī)模侵權(quán)事件時有發(fā)生,究其原因主要在于食品大規(guī)模侵權(quán)損害的民事救濟(jì)制度不足、社會救濟(jì)制度薄弱、行政救濟(jì)制度不合理。各救濟(jì)制度在實踐中的局限性嚴(yán)重阻礙其功能的充分發(fā)揮。因此應(yīng)完善代表人訴訟制度和懲罰性賠償制度,建立責(zé)任保險制度和補(bǔ)償基金制度,落實行政救濟(jì)制度。通過多元化救濟(jì)制度,減輕法院訴訟負(fù)擔(dān),保障受害者權(quán)利,維護(hù)社會穩(wěn)定。

食品;大規(guī)模侵權(quán);多元化救濟(jì)

2014年7月,有媒體報道稱,一家給某快餐店供應(yīng)原料的食品公司將冷凍臭肉重新變身“小牛排”。三鹿奶粉 、染色饅頭等事件造成的恐慌“記憶猶新”,過期肉事件“接踵而至”,我國的食品侵權(quán)問題仍然突出。筆者通過查詢相關(guān)網(wǎng)站,將近六年來食品中毒事件的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(見表1)。

表1　2009—2014年食物中毒事件報告情況

資料來源:根據(jù)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會辦公廳關(guān)于2009-2014年全國食物中毒事件情況通報的內(nèi)容整理而得。

表1反映了2009年至2014年這六年期間食物中毒事件的基本情況,2010年比2009年食物中毒事件減少18.82%,中毒人數(shù)減少32.92%,死亡人數(shù)增加1.66%;2011年比2010年食物中毒事件減少14.09%,中毒人數(shù)增加12.75%,死亡人數(shù)減少25.54%;2012年比2011年食物中毒事件減少7.9%,中毒人數(shù)減少19.7%,死亡人數(shù)增加6.6%;2013年比2012年食物中毒事件減少12.6%,中毒人數(shù)減少16.8%,死亡人數(shù)減少25.3%;2014年比2013年食物中毒事件增加5.3%,中毒人數(shù)增加1.8%,死亡人數(shù)增加0.9%。食品中毒相關(guān)數(shù)據(jù)基本呈遞減趨勢,但食品安全事故及中毒死亡人數(shù)仍然居高不下,我國食品安全問題仍然嚴(yán)峻,勢必危及社會大眾生命安全和身體健康,解決食品安全問題,探究侵權(quán)損害的救濟(jì)途徑具有現(xiàn)實緊迫性。

一、食品大規(guī)模侵權(quán)損害多元化救濟(jì)的理論基礎(chǔ)

(一)食品大規(guī)模侵權(quán)的法律性質(zhì)

食品大規(guī)模侵權(quán)意指發(fā)生在食品領(lǐng)域的大規(guī)模侵權(quán)行為,即食品生產(chǎn)者或者銷售者因一個不法行為或者多個具有相同性質(zhì)的行為,給較多的消費(fèi)者造成人身、精神、財產(chǎn)損害及法律所保護(hù)的其他權(quán)利損害，或者同時造成上述多種損害的一種侵權(quán)行為。食品大規(guī)模侵權(quán)的法律性質(zhì)主要體現(xiàn)為多數(shù)性、未知性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性四方面,即受害主體眾多、損害事實不清、因果關(guān)系復(fù)雜、損害后果嚴(yán)重。

1.多數(shù)性：受害主體眾多食品大規(guī)模侵權(quán)的受害人數(shù)較多,分布范圍廣泛,受害人往往分布在全國各地。2008年的“三鹿奶粉”案件就導(dǎo)致了包括江蘇、陜西、湖北、山西等省份出現(xiàn)多例嬰兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石患者。隨著交通運(yùn)輸業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展,食品在各省份、各地區(qū)的流通更加快捷,某一食品能在很短的時間內(nèi)迅速流向全國各地,一旦出現(xiàn)食品安全問題,所造成的受害主體也將遍布全國各地。張新寶教授認(rèn)為:“大規(guī)模侵權(quán)的被侵權(quán)人分布于兩個或者兩個以上省域的,為全國性大規(guī)模侵權(quán)事件,大規(guī)模侵權(quán)的被侵權(quán)人范圍限于一個省域內(nèi)的,為省域性大規(guī)模侵權(quán)事件?！盵1](P4)一旦發(fā)生食品侵權(quán)事件,因食品為生活必需品,消費(fèi)的人群較之其他商品更多,因此其受害人必然具有多數(shù)性及分散性的特點。

2.隱蔽性：損害潛伏期長所謂隱蔽性,是指食品大規(guī)模侵權(quán)的損害事實一般具有較長時間的潛伏期,消費(fèi)者食用或者飲用某種不合格食品后,損害后果一般不會立即顯現(xiàn)出來,因個人身體素質(zhì)及消化系統(tǒng)的不同,潛伏期也是不完全相同的,食品侵權(quán)所造成的損害事實難以在較短的時間內(nèi)得以確認(rèn)。正如王利明教授所言:“因受害人個體身體等情況的不同,侵權(quán)損害事實呈現(xiàn)出來的時間也會存在差異,具體的受害人人數(shù)及損失難以估計?！盵2](P33)筆者認(rèn)為,不能因食品侵權(quán)的一些受害人暫時無法察覺到自己人身或者財產(chǎn)受損害的情況,就將其排除在受害人的范圍之外,食品侵權(quán)的受害人應(yīng)包括顯性食品侵權(quán)受害人和隱性食品侵權(quán)受害人,前者是指其所受的損害是可以察覺到或者可以衡量的；后者是指因食品侵權(quán)所受的損害暫時無法察覺或者衡量的,但確實是因食品侵權(quán)所受損害的。

3.復(fù)雜性：因果關(guān)系復(fù)雜因果關(guān)系是侵權(quán)行為的一個重要構(gòu)成要件。食品大規(guī)模侵權(quán)因果關(guān)系的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在三個方面:一是食品大規(guī)模侵權(quán)的受害人數(shù)眾多,損害結(jié)果因人而異,彼此之間的因果關(guān)系也有所不同;二是食品大規(guī)模侵權(quán)損害后果一般具有較長時間的潛伏期,部分損害后果不會即刻顯現(xiàn)出來,但是食品侵權(quán)訴訟又必須嚴(yán)格受訴訟時效的限制,一旦超過這個時效,受害人的權(quán)利將很難得到維護(hù);三是舉證難、認(rèn)定難,食品大規(guī)模侵權(quán)的侵權(quán)主體一般是食品生產(chǎn)者或者銷售者,消費(fèi)者在權(quán)利被侵犯之后,要舉證證明自己的損失究竟是因生產(chǎn)者抑或是銷售者所致,并且有些食品侵權(quán)的損害后果會隨著時間的推移而越來越不明顯,不利于因果關(guān)系的認(rèn)定。

4.嚴(yán)重性：損害后果嚴(yán)重食品大規(guī)模侵權(quán)的損害后果涉及三方主體,即食品侵權(quán)受害者、食品企業(yè)以及社會。對侵權(quán)受害者而言,食品大規(guī)模侵權(quán)給他們?nèi)松?、財產(chǎn)及精神等各方面都造成了很大的損害,嚴(yán)重影響公民的身心健康;食品大規(guī)模侵權(quán)的損害賠償數(shù)額較大,食品企業(yè)面對巨額的賠償壓力,有可能引發(fā)財務(wù)危機(jī),使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難,嚴(yán)重的會導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn);食品大規(guī)模侵權(quán)涉及受害者人數(shù)較多,分布眾多省份區(qū)域,一旦處理不及時,將會造成大規(guī)模的群體性事件,將嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

(二)食品大規(guī)模侵權(quán)損害多元化救濟(jì)的理論依據(jù)

1.風(fēng)險社會理論風(fēng)險一詞古已有之,是指某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合。人類社會的發(fā)展,使傳統(tǒng)以土地和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)社會逐漸向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變,人們所需要的物品等供給脫離土地,而逐漸依賴于社會化的生產(chǎn)與交換,工業(yè)化所帶來的各種問題不斷涌現(xiàn),因產(chǎn)品瑕疵帶來的公害事件就是其中的一種,現(xiàn)代工業(yè)社會淪為風(fēng)險社會。在復(fù)雜的風(fēng)險社會時代,社會矛盾激增、大規(guī)模侵權(quán)事件頻發(fā),傳統(tǒng)以過錯責(zé)任為核心的侵權(quán)損害賠償機(jī)制已不能完全解決侵權(quán)損害賠償?shù)膯栴}。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)在其著作《風(fēng)險社會》中指出：“當(dāng)今社會是風(fēng)險社會,社會的核心議題是風(fēng)險的分擔(dān),而不是財富的分配,社會主體制造的財富分配于內(nèi)部,制造的風(fēng)險卻讓整個社會承擔(dān)?！盵3](P17)這種風(fēng)險不僅威脅著風(fēng)險的制造者,也威脅著社會的無辜者。與貝克所論述的風(fēng)險范圍相比,侵權(quán)損害賠償范圍內(nèi)所說的風(fēng)險則局限于工業(yè)災(zāi)害、汽車事故、公害、產(chǎn)品瑕疵等具有社會性的意外災(zāi)害。“20世紀(jì)以來社會風(fēng)險的加劇,使得越來越多的學(xué)者主張用賠償基金制度來取代傳統(tǒng)的侵權(quán)損害賠償機(jī)制?！盵4](P70)風(fēng)險社會的普遍存在要求我國必須尋求侵權(quán)損害的多元化救濟(jì)制度,以更好地維護(hù)受害者的合法權(quán)益,保障社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.成本收益理論法經(jīng)濟(jì)學(xué)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來闡述法律領(lǐng)域中的各種爭議和問題的一門學(xué)科。從傳統(tǒng)的法學(xué)理論來看,侵權(quán)法的主要目的是補(bǔ)償,即通過侵權(quán)法提供的救濟(jì)方式(主要是金錢賠償)使受害人恢復(fù)到損害前的狀態(tài)。然而,在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,“補(bǔ)償并不是侵權(quán)法的首要目標(biāo)。法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為激勵當(dāng)事人的事故預(yù)防意識,以達(dá)到社會最優(yōu)水平為侵權(quán)法的核心目標(biāo)”[5](P216)。侵權(quán)法在面對各種事故和危險行為時,其事后補(bǔ)救性質(zhì)難以實現(xiàn)對眾多受害者的充分補(bǔ)償,甚至企業(yè)在面臨巨大賠償壓力的情況下,有可能資不抵債導(dǎo)致破產(chǎn),嚴(yán)重的有可能引發(fā)社會矛盾激化,造成社會群體性事件的發(fā)生。這樣需要付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益,有悖于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本收益理論,也是社會所不希望的。因此,需要建立多元化的損害賠償機(jī)制,各種制度相互配合、共同作用、取長補(bǔ)短,發(fā)揮各個制度的優(yōu)勢,以最小的投入成本實現(xiàn)最大的社會利益。此外,從節(jié)約司法資源角度考慮,食品大規(guī)模侵權(quán)案件中,受害者數(shù)量眾多,因果關(guān)系復(fù)雜,顯性受害人及潛在受害人的認(rèn)定難等問題，都使食品大規(guī)模侵權(quán)損害賠償案件的處理和訴訟程序的進(jìn)行變得異常困難,以我國現(xiàn)有的司法資源,很難向大量的受害者提供公平公正的法律救濟(jì)。建立多元化的損害賠償救濟(jì)制度,能緩解我國法院在處理該類案件時遇到的尷尬局面,節(jié)約訴訟成本,同時也可以保障案件的公平公正審理,使每個受害者都得到充分的救濟(jì)。實踐中,食品大規(guī)模侵權(quán)案件中的受害人想要在民事訴訟中獲得足額的賠償也是相當(dāng)困難的。此類案件舉證困難,受害者面臨的敗訴風(fēng)險很大,且法院的判決具有強(qiáng)制性,一旦敗訴,受害人不僅得不到任何的損害賠償,之前因訴訟所支付的成本也將石沉大海,受害者只能自擔(dān)風(fēng)險；即使法院判決受害人勝訴,受害人的損失也有可能因為法院執(zhí)行難或者侵權(quán)人的破產(chǎn)等原因得不到應(yīng)有的賠償。因此,建立包括法律救濟(jì)、社會救濟(jì)、行政救濟(jì)于一體的多元化救濟(jì)機(jī)制具有強(qiáng)大的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3.公平正義理論公平正義理論要求盡可能地讓每個食品侵權(quán)受害者得到救助。目前,我國社會發(fā)展最主要的目標(biāo)為“建立社會主義和諧社會”,食品大規(guī)模侵權(quán)案件不僅僅是一般的民事糾紛,其關(guān)系到當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力及業(yè)績,這類案件處理不當(dāng),造成的損害后果將是非常嚴(yán)重的,會直接威脅社會穩(wěn)定,威脅公眾對政府的信任。在處理這類大規(guī)模侵權(quán)案件中,行政力量往往高于司法力量,政府機(jī)關(guān)愿意,也有必要介入此類大規(guī)模侵權(quán)案件,但是僅僅依靠政府的力量來解決這類大規(guī)模侵權(quán)案件,是不可能從根本上解決問題的。再者,我國公共政策的理念開始逐漸從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以人為本,和諧發(fā)展”轉(zhuǎn)變。關(guān)注民生,保護(hù)弱勢群體的理念越來越被重視,多元化救濟(jì)制度的建立,對受害人進(jìn)行及時有效的救濟(jì),是實現(xiàn)社會公平正義以及發(fā)展和諧社會的要求。

二、我國食品大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)制度存在的缺陷

(一)食品大規(guī)模侵權(quán)損害民事救濟(jì)制度不足

1.代表人訴訟制度被虛置代表人訴訟制度在實踐中沒有發(fā)揮很好的作用,有學(xué)者將此現(xiàn)象形象地比喻為該制度的“睡眠”狀態(tài)。南京大學(xué)法學(xué)院吳英姿對上海、廣州、陜西等地親歷過群體訴訟案件的三百余名法官和律師進(jìn)行了問卷調(diào)查,“調(diào)查中共收集到34個群體性糾紛,其中只有不到1/4的案件成功地采用了代表人訴訟模式,78.1%的法官對該制度予以肯定,但同時也提出了現(xiàn)實中的問題”[6]。代表人訴訟通常涉及范圍廣、受害人多、案件情節(jié)復(fù)雜甚至影響社會穩(wěn)定,給法官辦案帶來無形的壓力,而法院由于人力、物力有限,對代表人訴訟可能出現(xiàn)的公告程序、權(quán)利登記程序復(fù)雜等問題顯得“心有余而力不足”。就食品大規(guī)模侵權(quán)而言,首先,其受害人數(shù)眾多,損害后果具有一定的潛伏期,受害人未必都知道自己的權(quán)利正在或者已經(jīng)遭受損害,無法在法院規(guī)定的公告期內(nèi)進(jìn)行登記,我國現(xiàn)有的制度采取“聲明加入”的原則,受害人只有通過明示的方式才能加入到訴訟之中,這顯然對食品大規(guī)模侵權(quán)中的潛在受害人保護(hù)是不全面的;其次,訴訟代表人由受害人推舉產(chǎn)生,在受害人人數(shù)眾多且人數(shù)難以統(tǒng)計的食品大規(guī)模侵權(quán)中,即便所有的受害人都進(jìn)行了登記,要形成統(tǒng)一意見推舉出代表人也是一項浩大的工程;最后,就訴訟權(quán)限的問題,我國現(xiàn)有的代表人訴訟制度要求代表人參加訴訟中涉及的實體權(quán)利必須經(jīng)過被代表人全體的特別授權(quán),在食品大規(guī)模侵權(quán)案件中這顯然是不現(xiàn)實的。

2.懲罰性賠償制度操作性差我國關(guān)于食品侵權(quán)懲罰性賠償主要適用依據(jù)規(guī)定在《食品安全法》第148條第二款、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條第二款以及《侵權(quán)責(zé)任法》第47條中,但這些規(guī)定過于籠統(tǒng),在法律適用上,法條也沒有明確界定具體適用的情形。消費(fèi)者在購買食品時,與食品銷售者之間建立了買賣合同的關(guān)系,一旦食品因不合格或者其他原因?qū)е孪M(fèi)者受到損害,此時又產(chǎn)生了侵權(quán)法律關(guān)系,而在懲罰性賠償制度規(guī)定不明確的情況下,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《侵權(quán)責(zé)任法》都可以作為賠償?shù)囊罁?jù),此時容易導(dǎo)致法條競合情形,但依據(jù)兩部法律所規(guī)定的內(nèi)容,消費(fèi)者獲得的賠償是不等額的。在實踐中該制度的實施效果并不盡如人意*有記者采訪了某省消協(xié)、法院等單位,相關(guān)人士介紹說,從《食品安全法》實施到現(xiàn)在,因買了不合格食品經(jīng)消協(xié)調(diào)解給予消費(fèi)者10倍賠償?shù)陌咐浅Ｉ佟Ｄ硡^(qū)人民法院某庭長介紹說,迄今法院還沒有受理過食品消費(fèi)者要求10倍賠償?shù)陌讣?。參見吳允?《食品安全法“重典”實施遭遇尷尬鮮見10倍賠償》,來源于中國新聞網(wǎng),http://www.chinanews.com/cj/2011/04-22/2990908.shtml,瀏覽日期:2015年3月10日。。

(二)食品大規(guī)模侵權(quán)損害社會救濟(jì)制度薄弱

1. 責(zé)任保險制度發(fā)展不成熟“我國食品領(lǐng)域的責(zé)任保險起源于1986年前后,上海市保險分公司開辦了‘飲食業(yè)食物中毒責(zé)任保險’,針對食品企業(yè)的衛(wèi)生事件和食物中毒事件進(jìn)行有限額的承保,之后,其他保險公司也紛紛開辦了食品責(zé)任保險?！盵7](P136)奧運(yùn)會期間,奧委會與“人?！焙炗喠司C合責(zé)任保險單,食品安全責(zé)任保險就是其中的一種。中國人民財產(chǎn)保險有限公司和平安保險公司也曾推出食品責(zé)任保險的險種,國內(nèi)多家保險公司也相繼推出了責(zé)任保險。食品安全責(zé)任保險能夠分散侵權(quán)企業(yè)的賠償責(zé)任,更好地保護(hù)受害消費(fèi)者的合法權(quán)益,但目前我國食品領(lǐng)域責(zé)任保險的投保率很低,責(zé)任保險服務(wù)企業(yè)分散風(fēng)險的功能沒有得到有效的發(fā)揮*據(jù)不完全統(tǒng)計,我國食品安全責(zé)任保險的投保率仍然偏低,尚不足10%。參見張?zhí)m:《食品安全責(zé)任保險任重道遠(yuǎn)》,來源于搜狐網(wǎng),http://roll.sohu.com/20120418/n340869856.shtml,瀏覽日期:2015年3月15日。。此外,我國沒有專門關(guān)于食品責(zé)任保險的立法,《產(chǎn)品責(zé)任法》和《保險法》中雖有所涉及,但這些規(guī)定比較凌亂,不成體系?！肚謾?quán)責(zé)任法》明確了生產(chǎn)者無過錯責(zé)任原則和銷售者的過錯責(zé)任原則,而在財產(chǎn)責(zé)任保險中,保險公司只有在被保險人過失造成保險標(biāo)的損毀時才承擔(dān)保險責(zé)任,但在食品責(zé)任保險領(lǐng)域,對食品生產(chǎn)者的主觀故意或過失并沒有作出明確區(qū)分,導(dǎo)致在食品生產(chǎn)企業(yè)故意造成食品侵權(quán)事件發(fā)生的情況下,保險公司是否仍要承擔(dān)保險責(zé)任不得而知。我國《保險法》第65條第二款對第三人在責(zé)任保險中請求權(quán)作出了規(guī)定,認(rèn)為在被保險的賠償責(zé)任確定的前提下,由被保險人向保險公司提出申請,保險公司才能賠償?shù)谌?受害人)的損失,只有被保險人怠于申請的,第三人才能直接向保險公司提出申請。這項規(guī)定很難應(yīng)用于食品侵權(quán)領(lǐng)域,食品大規(guī)模侵權(quán)造成的損害往往危及受害人的生命及健康,必須盡快予以賠償解決,上述程序規(guī)定過于嚴(yán)苛,況且在食品侵權(quán)領(lǐng)域,因果關(guān)系難以確定,食品生產(chǎn)者的賠償責(zé)任很難在短時間內(nèi)得以確定,上述法條還規(guī)定只有在被保險人怠于請求時,第三人才能直接向保險人提出賠償申請,但是并沒有明確界定何種情形為被保險人怠于申請,在實踐中很難予以執(zhí)行與操作。

2.補(bǔ)償基金制度未被確立食品大規(guī)模侵權(quán)中,雖然受害人有權(quán)向加害食品企業(yè)提出賠償請求,但食品大規(guī)模侵權(quán)的因果關(guān)系復(fù)雜,受害人很難舉證證明自己的損失是由哪一家或幾家食品企業(yè)造成的。受害者還要承擔(dān)敗訴風(fēng)險和訴訟時效的壓力,即便受害人勝訴,也有可能因為企業(yè)無能力支付賠償款項以及執(zhí)行難等原因而得不到完全的賠償。食品領(lǐng)域的責(zé)任保險制度雖然在分散食品企業(yè)風(fēng)險、彌補(bǔ)民事侵權(quán)訴訟制度方面具有一定的作用,但也有自身的不足之處,比如我國并沒有強(qiáng)制性地要求所有的食品企業(yè)都為第三者購買食品責(zé)任保險,在經(jīng)濟(jì)利潤的驅(qū)使下,很多中小食品企業(yè)會想方設(shè)法的不交或者少交責(zé)任保險費(fèi)等。補(bǔ)償基金具有補(bǔ)償受害者所受損失的功能,能及時彌補(bǔ)受害者的損失,在解決食品大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)上具有絕對的優(yōu)勢。但目前,我國在食品侵權(quán)領(lǐng)域并沒有明確的適用的補(bǔ)償基金制度。部分主張設(shè)立補(bǔ)償基金制度的學(xué)者對該制度提出設(shè)想,但具體到基金申請、基金支付以及管理方面也沒有形成統(tǒng)一的意見。

(三)食品大規(guī)模侵權(quán)損害行政救濟(jì)制度不合理

縱觀近幾年食品侵權(quán)事件的賠償結(jié)果,政府其實在食品大規(guī)模侵權(quán)中承擔(dān)了主要賠償者的責(zé)任。雖然短時期內(nèi)對保護(hù)受害者的合法權(quán)利、平息糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面具有明顯的效果，但從長遠(yuǎn)看,政府過多地介入民事侵權(quán)領(lǐng)域是不科學(xué)的。一方面,政府以行政權(quán)力過多地介入食品大規(guī)模侵權(quán)領(lǐng)域,有擾亂司法秩序之虞。民事訴訟程序在解決大規(guī)模侵權(quán)糾紛時,有成套的訴訟程序,法院居于中立的地位,能對糾紛作出公正的處理,而政府在處理糾紛上并沒有成套的解決機(jī)制,通常是在雙方或者多方當(dāng)事人同意的前提下進(jìn)行行政調(diào)解,加之政府一直以來的親民思想,很難作出公正的處理,并且政府的處理結(jié)果與法院的裁判結(jié)果也不盡相同,不利于維護(hù)司法的權(quán)威。另一方面,政府在食品大規(guī)模侵權(quán)中代替侵權(quán)食品企業(yè)承擔(dān)了責(zé)任,很可能使侵權(quán)企業(yè)逃避責(zé)任的承擔(dān),這與侵權(quán)責(zé)任法懲罰功能是相違背的。再者,政府的資金一般來源于社會捐助或者稅收收入,食品大規(guī)模侵權(quán)的損害人數(shù)眾多,賠償金額也較大,政府過多地用這部分資金補(bǔ)償受害者,可能造成納稅人的不滿,不利于社會的穩(wěn)定和諧。

三、我國食品大規(guī)模侵權(quán)損害多元化救濟(jì)制度的構(gòu)建

(一)完善食品大規(guī)模侵權(quán)的民事救濟(jì)制度

1.代表人訴訟制度為了更好地維護(hù)食品大規(guī)模侵權(quán)案件中受害人的合法權(quán)益,需要進(jìn)一步完善我國的代表人訴訟制度。

第一,訴訟代表人的確定。因食品大規(guī)模侵權(quán)案件中受害人人數(shù)眾多,受害人群的層次差別大,代表人的推選不應(yīng)僅僅局限于有直接利害關(guān)系的小群體范圍內(nèi),要充分維護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益,不妨賦予公益訴訟律師或者公益團(tuán)體以訴訟代表人的資格,以他們較高的專業(yè)技能和保護(hù)社會弱勢群體的心理,可以減少訴訟過程中不必要的沖突,提高訴訟效率,增加勝訴的可能性;同時,改“聲明加入”為“聲明退出”,保護(hù)食品大規(guī)模侵權(quán)中潛在受害人的合法權(quán)益。

第二,代表人的權(quán)限。代表人訴訟制度只賦予了代表人參加訴訟的一般權(quán)限,涉及訴訟中的實體權(quán)利,代表人必須取得所有被代表人的特殊授權(quán)。在食品大規(guī)模侵權(quán)案件中,潛在受害人難以確定,如果代表人在訴訟中的每一項實體權(quán)利都要經(jīng)過授權(quán)的話，會使訴訟程序變得復(fù)雜冗長,不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益,也是對訴訟資源的一種浪費(fèi)?？梢钥紤]賦予被選定的當(dāng)事人充分享有完全的訴訟權(quán)利,包括和解、撤訴等實體權(quán)利。為了防止代表人濫用職權(quán)損害被代表人的權(quán)益,應(yīng)該同時規(guī)定經(jīng)被代表人半數(shù)或者三分之二多數(shù)同意,被代表人可以撤換代表人。

第三,裁判文書的效力?，F(xiàn)行的代表人訴訟制度采用“聲明加入”的慣例,受害人只要沒有明確表示自己要加入訴訟,則不能加入代表人訴訟中,該案件最終的裁判文書對其也沒有法律效力。在食品大規(guī)模侵權(quán)這一特殊類型的侵權(quán)中,潛在受害人因客觀原因不能參加訴訟,其權(quán)利也將不被保護(hù)。代表人訴訟制度設(shè)立的目的是為了保護(hù)更多的受害人,為了使其得以更充分的保護(hù),所以當(dāng)食品大規(guī)模侵權(quán)潛在的受害人“現(xiàn)身”后,其權(quán)利也應(yīng)該得到保護(hù),法院對其身份及被侵權(quán)事實進(jìn)行核實后,之前的法律文書也應(yīng)該對其發(fā)生法律效力。這樣在保護(hù)受害人權(quán)利的同時,也防止了基于同一的事實再次訴訟的問題,節(jié)約了司法成本。

2.懲罰性賠償制度懲罰性賠償制度在實際操作中易發(fā)生法條競合的情形,在適用方面也存在爭議,為此，應(yīng)主要從以下三方面進(jìn)行完善。

第一,現(xiàn)行立法雖然規(guī)定了懲罰性賠償制度,但對制度的具體適用范圍并沒有作出明確的規(guī)定。懲罰性賠償在食品侵權(quán)領(lǐng)域的適用主要是基于侵權(quán)行為而產(chǎn)生的,主觀上要求侵權(quán)人的故意或重大過失。有學(xué)者認(rèn)為,“懲罰性賠償應(yīng)對行為人的主觀惡性作出明確的限制”[8](P232)。侵權(quán)人主觀上必須是故意或者重大過失的,并且可以根據(jù)侵權(quán)人主觀上的過錯大小而確定懲罰性賠償?shù)木唧w數(shù)額,這樣更加有利于維護(hù)社會的公平。

第二,懲罰性賠償因其自身的原因,在食品侵權(quán)領(lǐng)域的適用必須受到嚴(yán)格的限制,否則會因該制度本身的懲罰性而嚴(yán)重挫傷生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性,不利于社會的發(fā)展進(jìn)步。食品侵權(quán)領(lǐng)域的懲罰性賠償有可能發(fā)生合同領(lǐng)域的違約責(zé)任與侵權(quán)領(lǐng)域的損害賠償責(zé)任的競合,此種情況下,受害者選擇侵權(quán)領(lǐng)域的懲罰性賠償顯然對自己有利,該制度主要用于侵權(quán)領(lǐng)域;在食品侵權(quán)領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度,還要考慮該制度適用的必要性,如果補(bǔ)償性賠償制度能夠充分地賠償受害人的損失,那么懲罰性賠償制度就沒有適用的必要性。

第三,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了所受損失兩倍以下的懲罰性賠償,《食品安全法》規(guī)定了價款十倍比例的賠償金,《侵權(quán)責(zé)任法》籠統(tǒng)地規(guī)定了相應(yīng)的懲罰性賠償。由于侵權(quán)人無法預(yù)測具體案件的賠償標(biāo)準(zhǔn),不能充分發(fā)揮懲罰性的功能,容易造成同類案件懲罰數(shù)額的不一致,不利于社會公平。英國在確定懲罰數(shù)額時,規(guī)定了一些考量因素*包括被告的財力、原告在懲罰性賠償中的獲益、是否存在多數(shù)原告或多數(shù)被告、是否原告引起了被告的行為、是否被告的行為是出于善意以及規(guī)范懲罰性賠償適用的需要等。,賦予法官較大的自由裁量權(quán)。我國可以借鑒英國的規(guī)定,在適用懲罰性賠償制度時,在確保懲罰侵權(quán)人的前提下,賦予法官在一定的比例范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)。此外有學(xué)者還提出可以借鑒刑法上的加重或者減輕情節(jié)的模式處理,該模式賦予法官有限制的自由裁量權(quán),在保護(hù)受害者權(quán)益、懲罰加害人的同時，也防止了司法權(quán)力的濫用，此觀點值得肯定。

(二)建立食品大規(guī)模侵權(quán)的社會救濟(jì)制度

1.責(zé)任保險制度新修訂的《中華人民共和國食品安全法》提到,國家對食品安全責(zé)任保險持鼓勵的態(tài)度,并沒有明確規(guī)定食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險。我國應(yīng)建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度,以保證食品侵權(quán)受害人及時得到賠償。

第一,完善相關(guān)立法?？梢越梃b已實行的機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險制度的成熟經(jīng)驗,制定專門的《食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險條例》,與《食品安全法》《保險法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《侵權(quán)行為法》等法律配套適用。可以借鑒我國臺灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第21條“經(jīng)主管機(jī)關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者,應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險;其保險金額及契約內(nèi)容,由主管機(jī)關(guān)會商有關(guān)機(jī)關(guān)后定之”的規(guī)定,在《食品安全法》中增加強(qiáng)制保險條款作為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險適用的基本依據(jù)。

第二,確立商業(yè)化的運(yùn)作模式。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險應(yīng)采用商業(yè)化運(yùn)作模式,由保險公司經(jīng)營。在此種模式下,食品從業(yè)者雖然必須投保,但是選擇在哪家保險公司投保、保險公司是否愿意承保等方面均有自主決定的權(quán)利,而監(jiān)管部門則主要監(jiān)管保險公司的償付能力和最基本的保險責(zé)任規(guī)范。最基本的保險責(zé)任規(guī)范必須包含在合同中,且不可用其他條款來限制或者擴(kuò)大責(zé)任和權(quán)力。具體的費(fèi)率由保險公司與保險行業(yè)協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會共同調(diào)研,結(jié)合調(diào)研結(jié)果通過保險精算由保險公司自行決定。

第三,監(jiān)管部門要各司其職、各盡其責(zé)。保監(jiān)會作為保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),應(yīng)該履行其對保險公司的監(jiān)管職責(zé)。具體包括制定有關(guān)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的規(guī)范性文件,對保險公司賠付能力進(jìn)行監(jiān)督,審查備案所有保險公司關(guān)于食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的保險條款和費(fèi)率,對于未通過審查和經(jīng)過備案即上市的產(chǎn)品按照相關(guān)法律進(jìn)行處理等。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)對食品從業(yè)者的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督。對于保險公司的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的保險條款和費(fèi)率,應(yīng)該要求保險公司在其部門備案,未備案即上市的產(chǎn)品,可以提請保監(jiān)會對保險公司進(jìn)行處罰。同時,建立黑名單制度,提醒保險公司和消費(fèi)者注意高風(fēng)險或者多次違規(guī)的食品從業(yè)者;保險行業(yè)協(xié)會和食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)定期進(jìn)行市場調(diào)研,對于食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的費(fèi)率、保額、產(chǎn)品條款等給出指導(dǎo)性意見,保險公司可以依據(jù)該意見開發(fā)自己的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險產(chǎn)品[9]。

2.補(bǔ)償基金制度食品大規(guī)模侵權(quán)的損害后果嚴(yán)重,受害人數(shù)多,企業(yè)要承擔(dān)的賠償壓力大,有的企業(yè)甚至?xí)驗槌袚?dān)不起巨額的賠償而導(dǎo)致破產(chǎn)。補(bǔ)償基金制度帶有補(bǔ)償?shù)墓δ?能有效地解決受害人無法得到充分及時賠償?shù)膯栴}。關(guān)于補(bǔ)償基金制度的具體構(gòu)想,主要考慮以下三方面:

第一,補(bǔ)償基金的申請。首先,受害人只有在通過民事侵權(quán)賠償、責(zé)任保險等救濟(jì)措施之后才能申請補(bǔ)償基金;其次,補(bǔ)償基金的支付不以受害人提供明確的侵權(quán)人為前提條件,也就是說,即使受害人不知道侵權(quán)人是誰,只要自己因侵權(quán)企業(yè)的食品不合格,或者有毒有害而致使自己受到損害的,就可以申請補(bǔ)償基金;再次,關(guān)于補(bǔ)償基金采取一次支付還是分期支付的方式,學(xué)界有不同意見,有學(xué)者認(rèn)為,食品大規(guī)模侵權(quán)的受害人較多,支付的賠償數(shù)額較大,如果一次性支付可能導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)不良的局面，此種觀點值得懷疑。食品大規(guī)模侵權(quán)的損害后果嚴(yán)重,受害人急需資金支援，補(bǔ)償基金應(yīng)該一次性支付,若分期支付補(bǔ)償基金,會使支付周期延長,大大降低糾紛解決的效率。

圖1　補(bǔ)償基金支付程序示意圖資料來源:作者根據(jù)資料整理而得

第二,補(bǔ)償基金的支付流程。由受害人提出補(bǔ)償申請，補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)對受害人的申請進(jìn)行審查核實，符合補(bǔ)償條件的，確定并公布受害人名單及補(bǔ)償數(shù)額。不符合補(bǔ)償條件的不予受理，并書面說明理由。受害人對補(bǔ)償數(shù)額不服或者對不予受理決定不服的，可以提起行政救濟(jì)。具體的支付程序如圖1所示。

第三,補(bǔ)償基金的管理。有學(xué)者建議按照行政區(qū)域的劃分進(jìn)行管理,由地方政府暫時管理,成熟后再交由國家設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及地方保護(hù)主義等原因的影響,造成基金管理的混亂局面;也有學(xué)者建議直接在社會保障部門下建立食品安全事故補(bǔ)償基金管理委員會進(jìn)行基金的管理,這種管理方式雖然可以最大限度地集中人力資源,精簡政府機(jī)構(gòu),但也同時造成政府工作部門的壓力加大,況且補(bǔ)償基金作為一種專門的基金,這種管理模式有可能會使基金與其他財政資金混亂。筆者認(rèn)為應(yīng)以食品行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)成立專門的補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)，由該管理機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)基金的管理和使用。這樣既可以保障補(bǔ)償基金的專款專用，提高受害人申請與辦理補(bǔ)償?shù)男剩瑫r也可以在專門的機(jī)構(gòu)職能之下統(tǒng)一工作，具體運(yùn)行基金的籌募、申請的受理與補(bǔ)償款的支付[10](P112)。

(三)落實食品大規(guī)模侵權(quán)的行政救濟(jì)制度

食品領(lǐng)域一旦發(fā)生侵權(quán)事件,往往以“迅雷不及掩耳之勢”迅速擴(kuò)展,損害后果嚴(yán)重,波及范圍廣,單純依靠侵權(quán)損害賠償、責(zé)任保險和補(bǔ)償基金不能達(dá)到充分保護(hù)受害人利益的目的,處理不當(dāng)會造成一系列不良社會后果。政府作為社會管理的主導(dǎo)者,應(yīng)充分發(fā)揮其作用,幫助受害人減少食品大規(guī)模侵權(quán)帶來的傷害,維護(hù)社會公平穩(wěn)定。在食品大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生之后,政府可以通過行政調(diào)解、行政仲裁的方式解決受害消費(fèi)者與侵權(quán)生產(chǎn)者或者銷售者的糾紛。當(dāng)然,必須明確,在此情形下,并不意味著政府是食品大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的共同責(zé)任人,雖然政府會支付損害賠償中的部分費(fèi)用,但這實際上是屬于司法范疇的侵權(quán)損害賠償之債,政府不應(yīng)該成為食品大規(guī)模侵權(quán)的共同承擔(dān)者,不應(yīng)為該侵權(quán)行為買單,特別是有明確的食品侵權(quán)主體的情形下。此外,如果確是因為行政行為引起的食品大規(guī)模侵權(quán)事件,致使受害人遭受損失,或者導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的,國家應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

上文所述各項制度在解決食品大規(guī)模侵權(quán)事件上都有其自身的優(yōu)勢,同時也存在一定局限性,只有將各項制度進(jìn)行科學(xué)有效地銜接,才能最大限度地發(fā)揮各項制度的功能及作用。因此，應(yīng)構(gòu)建以責(zé)任保險救濟(jì)制度為先導(dǎo)的四維救濟(jì)機(jī)制,即首先運(yùn)用責(zé)任保險來解決糾紛,對受害者進(jìn)行賠償。如果受害者的損失在責(zé)任保險的賠償之下仍然沒有得到充分的彌補(bǔ),依次考慮民事救濟(jì)制度、補(bǔ)償基金制度、行政救濟(jì)制度的適用,通過多元救濟(jì)制度的無縫銜接,更好地維護(hù)受害者的合法權(quán)利,維護(hù)社會的穩(wěn)定。

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[責(zé)任編輯霍麗]

Analysis on the Diversified Relief Mechanism of Food Large-scale Tort in Our Country

ZHANG Wei-da, WANG Shi-miao

(SchoolofLaw,NorthwestUniversity,Xi′an710127,China)

At present, food mass tort events have occurred, and the unreasonable main reason is that the weak food mass tort civil remedy system lack, social relief system, administrative relief system. Giving full play to the relief of limitations in practice has seriously hindered its function. Therefore, we should perfect the system of representative litigation and the punitive compensation system, the establishment of liability insurance system and the compensation fund system and the implementation of the administrative relief system. Therefore, to actively explore diversified remedy mechanism can lighten the burden of litigation court, safeguard the rights of the victims and maintain social stability.

food;large-scale tort;diversified relief

2015-04-21

陜西省社會科學(xué)基金項目(2014F15);司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項目(12SFB5016);陜西高校人文社會科學(xué)青年英才支持計劃項目(HSSTP)

張煒達(dá),男,河南汝州人,西北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,從事食品安全規(guī)制、經(jīng)濟(jì)行政法研究。

【法學(xué)研究】

D923.3

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-01-013