劉東斌

責(zé)任是“行政權(quán)力的核心內(nèi)容和應(yīng)有之義，‘有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償?shù)臋?quán)責(zé)對(duì)等原則是對(duì)行政行為的基本要求。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程，實(shí)際上也是履行職責(zé)的過程”。[1]因此，我們建立的檔案行政權(quán)力清單，實(shí)質(zhì)上是檔案行政權(quán)責(zé)清單，有權(quán)必有責(zé)。所以，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)檔案行政權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上，把檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)，建設(shè)與之配套的檔案行政責(zé)任清單制度。

1 檔案行政責(zé)任清單的概念

關(guān)于責(zé)任清單的概念，目前，政府文件未有明確的解釋，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界至今也沒有形成一致的權(quán)威定義。

陳國(guó)權(quán)、李院林認(rèn)為：“責(zé)任清單是指這樣一個(gè)事實(shí)，即政府承擔(dān)的行政責(zé)任的具體內(nèi)容必須有確定的任務(wù)清單并事先予以嚴(yán)格的規(guī)定，而不得以政府及其公職人員的好惡而隨意變動(dòng)?！盵2]

陳向芳認(rèn)為：“責(zé)任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔(dān)的責(zé)任事項(xiàng)，公布責(zé)任事項(xiàng)的承擔(dān)主體和追責(zé)情形，明確部門間的責(zé)任邊界?！盵3]

黃宇宸認(rèn)為：“責(zé)任清單的含義是‘法定職責(zé)必須為，明確了行政機(jī)關(guān)職權(quán)之下相對(duì)應(yīng)的責(zé)任?！盵4]

根據(jù)這些認(rèn)識(shí)，我們可以這樣認(rèn)為：檔案行政責(zé)任清單是檔案行政管理部門依據(jù)法律授予的行政權(quán)力與職責(zé)，而列出與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，并以清單的方式予以確定，以便于履責(zé)與追責(zé)。

檔案行政責(zé)任清單有以下含義：其一，體現(xiàn)法定的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。檔案行政權(quán)力與職責(zé)必須是法定的，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的行政權(quán)力行使原則，也必須有與之相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任，而檔案行政責(zé)任清單所列的這些行政責(zé)任也有法定之意。因?yàn)?，履行行政?zé)任是行使行政權(quán)力的基礎(chǔ)，一定的行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，不然行政權(quán)力就很難落實(shí)。同時(shí)，行政權(quán)力的授予必須以行政責(zé)任為約束，否則，有權(quán)無(wú)責(zé)必然會(huì)使行政權(quán)力濫用；其二，明確“法定職責(zé)必須為”。檔案行政責(zé)任清單就是為履行法定的檔案行政權(quán)力與職責(zé)而生，檔案行政責(zé)任清單體現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必須為。雖然，法定的檔案行政權(quán)力不能濫用，但也不能不用，不行使檔案行政權(quán)力就是不作為。檔案行政責(zé)任清單規(guī)定了行使檔案行政權(quán)力與職責(zé)必須履行的檔案行政責(zé)任，它要求必須有所作為。同時(shí)，也為杜絕懶政怠政不作為現(xiàn)象提供了保障。其三，不履責(zé)要依法追責(zé)?！皬母旧现v，責(zé)任清單就是要從制度上約束逃避責(zé)任的沖動(dòng)?！盵5]凡是不按照檔案行政責(zé)任清單履行或不正確履行規(guī)定的檔案行政責(zé)任造成行政過錯(cuò)行為的，要依法追究責(zé)任。不按照檔案行政責(zé)任清單履行責(zé)任造成行政過錯(cuò)的行為是指影響檔案行政秩序和檔案行政效率，貽誤檔案行政管理工作，損害國(guó)家利益、公共利益或檔案行政相對(duì)人合法權(quán)益，造成損失或不良影響的行為。具體的包括拒絕、放棄、推諉、無(wú)合法依據(jù)以及不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時(shí)限履行職責(zé)等情形。其中放棄、推諉、不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時(shí)限履行職責(zé)等情形均屬行政不作為行為。

2 檔案行政責(zé)任清單中行政責(zé)任的含義與性質(zhì)

2.1 行政責(zé)任的含義。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中“責(zé)任”有兩層含義。第一層是份內(nèi)應(yīng)做之事，對(duì)應(yīng)的是“職責(zé)”與“義務(wù)”。第二層是因不履行所負(fù)義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。一般而言，責(zé)任是指在一定的條件下行為主體所應(yīng)盡的義務(wù)或因違反義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的一定的否定性后果。

行政責(zé)任在含義上有廣義和狹義之分?！皬V義上說(shuō)，行政責(zé)任是行政法律規(guī)范要求行政法主體（行政主體和相對(duì)人）在具體的行政法律關(guān)系中履行承擔(dān)的義務(wù)。這種義務(wù)分兩部分：第一部分是指行政法主體必須按行政法要求進(jìn)行一定作為或不作為；另一部分是指行政法主體由于不履行前一種義務(wù)而引起的法律后果，即依法形成了一種新的義務(wù)，而且當(dāng)事人必須承擔(dān)。前者可稱為‘積極行政行為，后者為‘消極行政行為”。狹義的“行政責(zé)任是指行政主體及其行政公務(wù)人員因?yàn)樾惺剐姓?quán)的行為或由于其管理的公有財(cái)產(chǎn)致人損害而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！盵6]

檔案行政責(zé)任清單因檔案行政管理依法行政的要求而產(chǎn)生，而“依法行政的重要內(nèi)容之一，便是行政機(jī)關(guān)既是一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也是一個(gè)責(zé)任主體。行政機(jī)關(guān)要為自己做出的任何行政行為負(fù)責(zé)，也就是要承擔(dān)行政責(zé)任?！盵7]因此，檔案行政管理部門要為其作出的任何檔案行政行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。檔案行政責(zé)任清單中的行政責(zé)任含義是廣義的，但其履行行政責(zé)任的主體僅指檔案行政管理部門及其工作人員，不包括檔案行政相對(duì)人。檔案行政責(zé)任清單中的“部門職責(zé)”“責(zé)任事項(xiàng)”“責(zé)任邊界”等，即國(guó)家法律所規(guī)定的應(yīng)由檔案行政管理部門及其工作人員所履行的社會(huì)責(zé)任，它是積極意義上的檔案行政責(zé)任，也就是“積極行政行為”，它與檔案行政管理部門的職能與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；檔案行政責(zé)任清單中的“追責(zé)”情況指的是消極意義上的檔案行政責(zé)任，也就是“消極行政行為”，即檔案行政管理部門及其工作人員違法或者不當(dāng)行政，需要承擔(dān)的行政法律責(zé)任。

2.2 行政責(zé)任的性質(zhì)。檔案行政責(zé)任清單中行政責(zé)任性質(zhì)主要體現(xiàn)在責(zé)任性、義務(wù)性、制度性、監(jiān)督性等幾個(gè)方面。

2.2.1 責(zé)任性。檔案行政責(zé)任清單中行政責(zé)任的責(zé)任性主要表現(xiàn)在：其一，政治責(zé)任。“政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治，行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)都不同程度地、直接或間接從屬于政治”。[8]行政是政治在具體行政管理中的執(zhí)行，行政管理部門必須貫徹執(zhí)政者的政治主張，通過履行行政職責(zé)對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。一個(gè)國(guó)家的行政管理機(jī)構(gòu)要對(duì)全民負(fù)責(zé)，要承擔(dān)政治責(zé)任。其二，法律責(zé)任。行政責(zé)任通過法律的形式加以規(guī)范性的肯定和保障，并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾發(fā)生約束力。法律保障行政管理部門行政責(zé)任的履行，并對(duì)不履行責(zé)任的行為進(jìn)行追究。其三，積極行政責(zé)任。檔案行政管理部門對(duì)其承擔(dān)的行政責(zé)任必須積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)，應(yīng)當(dāng)積極履行檔案行政職責(zé)，不得推諉扯皮，對(duì)不正當(dāng)行使檔案行政職責(zé)、消極履行行政職責(zé)、不履行行政職責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)問責(zé)追責(zé)。

2.2.2 義務(wù)性。對(duì)檔案行政管理部門及其工作人員來(lái)說(shuō)，承擔(dān)檔案行政責(zé)任的過程，其實(shí)就是承擔(dān)為檔案行政相對(duì)人服務(wù)的義務(wù)的過程。從這個(gè)意義上，檔案行政責(zé)任就是一種義務(wù)。這種義務(wù)是由法律、法規(guī)所規(guī)定，是由社會(huì)公德和社會(huì)輿論所約束的。

2.2.3 制度性。檔案行政責(zé)任是國(guó)家政治法律制度的一部分。在國(guó)家政治法律制度內(nèi)部，檔案行政管理及其工作人員的行政行為受到國(guó)家法律、政策等的規(guī)定與約束。當(dāng)其違反國(guó)家政治法律制度時(shí)，其檔案行政行為將被追究行政責(zé)任。

2.2.4 監(jiān)督性。檔案行政責(zé)任的核心在于對(duì)檔案行政管理部門及其行政管理行為的有效的監(jiān)督和控制。為了確保檔案行政管理部門及其工作人員根據(jù)公民的意志和法律的規(guī)定開展檔案行政活動(dòng)，就必須通過一定的機(jī)制來(lái)防止檔案行政管理部門及其工作人員越權(quán)和不作為。從這個(gè)意義上說(shuō)，檔案行政責(zé)任實(shí)際上就是對(duì)檔案行政管理部門及其工作人員起監(jiān)控作用的一種監(jiān)督機(jī)制。凡違反法律或失職的檔案行政管理部門及其工作人員，都是違背檔案行政責(zé)任的，理應(yīng)受到法律制裁或行政懲處。

3 檔案行政責(zé)任清單的功能

檔案行政責(zé)任清單與檔案行政權(quán)力清單都是全面推進(jìn)依法治國(guó)，特別是建設(shè)法治政府和責(zé)任政府、實(shí)施依法行政全面深化改革大背景下的改革措施。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，檔案行政責(zé)任清單的功能主要有定責(zé)、劃界、規(guī)范、預(yù)防四個(gè)方面。

3.1 定責(zé)功能。檔案行政責(zé)任清單的定責(zé)功能，就是確定了檔案行政責(zé)任范圍，明確檔案行政管理部門的角色定位。有所不為方能有所為，要使檔案行政管理部門更好地發(fā)揮作用，就要確定檔案行政管理部門能做什么不能做什么。通過制定檔案行政責(zé)任清單，檔案行政管理部門對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任邊界、追責(zé)情況等進(jìn)行梳理、歸類和集中，將隱含在法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中的檔案行政管理部門的行政責(zé)任直觀地顯露出來(lái)。檔案行政責(zé)任清單的公開，客觀上起到確定檔案行政管理部門的行政責(zé)任范圍和明確檔案行政管理部門角色定位的作用，將檔案行政管理部門的行政責(zé)任置于社會(huì)各界的監(jiān)督之下。

3.2 劃界功能。劃界即明確劃分檔案行政管理部門的責(zé)任邊界，使得檔案行政管理部門及其工作人員都清楚各自的職責(zé)所在，促使積極履行各自的職責(zé)。具體包括：其一，檔案行政責(zé)任的邊界，即在合法行政行為與違法、不當(dāng)行政行為之間劃出界限；其二，部門之間的職責(zé)邊界，明確不同部門的職責(zé)界限，有利于從制度上解決職能不清、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門等弊端；其三，內(nèi)部工作人員的職責(zé)界限，明確檔案行政管理部門內(nèi)部工作人員的職責(zé)界限，有利于從制度上解決推諉扯皮、懶政怠政不作為等現(xiàn)象。

3.3 規(guī)范功能。規(guī)范功能在于通過檔案行政責(zé)任清單的規(guī)定來(lái)控制檔案行政管理部門及工作人員的檔案行政行為，使之符合法律法規(guī)規(guī)范所設(shè)定的行政行為模式。在檔案行政管理中，第一，規(guī)范的功能可以使檔案行政管理部門及工作人員按照法律法規(guī)規(guī)范授予的檔案行政權(quán)力去履行檔案行政管理職責(zé)。其功能就在于組織人們按照規(guī)范的授權(quán)去活動(dòng)，即法無(wú)授權(quán)不可為，要依法行政。第二，檔案行政責(zé)任清單作為一種規(guī)范，可以塑造檔案行政管理部門及工作人員的行政行為模式。它不僅可以使檔案行政管理部門及工作人員在思想上樹立公民至上的政治價(jià)值觀，也可將這一價(jià)值觀內(nèi)化到行政行為上，在檔案行政管理中更好地為檔案行政相對(duì)人服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)檔案行政管理的目標(biāo)。

3.4 預(yù)防功能。檔案行政責(zé)任清單是一種制度化的和預(yù)期性的規(guī)定。作為制度規(guī)定，檔案行政責(zé)任清單給檔案行政管理部門及工作人員提供行為準(zhǔn)則；而作為預(yù)期性規(guī)定，檔案行政責(zé)任清單告知檔案行政管理部門及工作人員何為可為、何為不可為及其后果。因此，在檔案行政管理部門及工作人員履行職責(zé)時(shí)就事先知道那些行政行為可以作為，那些行政行為不可以作為；可以作為的行政行為不作為及不可以作為的行政行為作為而導(dǎo)致的各種后果。由于檔案行政責(zé)任清單是公開的、透明的，一旦檔案行政管理部門及工作人員有不當(dāng)行政行為，觸犯了檔案行政責(zé)任清單的規(guī)定，不僅會(huì)受到問責(zé)追責(zé)，而且還會(huì)影響檔案行政管理部門的信譽(yù)。所以，檔案行政責(zé)任清單不僅可以增強(qiáng)檔案行政管理部門及工作人員的責(zé)任意識(shí)和必須為其行為負(fù)責(zé)的理念，同時(shí)也可預(yù)防其在工作中犯錯(cuò)誤。

4 檔案行政責(zé)任清單制度的建構(gòu)

建構(gòu)檔案行政責(zé)任清單制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任法定、責(zé)任健全、責(zé)任公開的原則，遵循以下路徑：

4.1 全面梳理檔案行政責(zé)任依據(jù)。為了將所有的檔案行政管理部門的責(zé)任事項(xiàng)全都納入檔案行政責(zé)任清單，在制定清單之前，必須全面、徹底地梳理規(guī)定檔案行政管理部門責(zé)任的所有依據(jù)。應(yīng)當(dāng)以職責(zé)法定為原則，以法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案的規(guī)定，以及黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府規(guī)范性文件為依據(jù)，對(duì)檔案行政管理部門的職責(zé)進(jìn)行全面、認(rèn)真梳理。首先，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，凡是規(guī)定檔案行政權(quán)力的事項(xiàng)，必須有對(duì)等責(zé)任。其次，對(duì)于一些規(guī)定的不是檔案行政權(quán)力的事項(xiàng)而又需要履行的職責(zé)事項(xiàng)，也必須作為梳理的檔案行政責(zé)任事項(xiàng)。再次，沒有合法依據(jù)的事項(xiàng)，不應(yīng)當(dāng)列入檔案行政管理部門的職責(zé)責(zé)任范圍。

4.2 詳細(xì)厘清檔案行政責(zé)任的邊界。首先，厘清檔案行政責(zé)任的邊界，明確檔案行政管理的責(zé)任范圍與界限。劃清檔案行政管理該管什么，管到什么程度，不該管什么。其次，理順檔案行政管理部門與其他部門之間的職責(zé)交叉重疊，明確檔案行政管理部門的履行行政職責(zé)的界限。依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定對(duì)檔案行政管理部門相關(guān)職責(zé)進(jìn)行科學(xué)分工，做到與其他部門之間的職責(zé)無(wú)縫銜接，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高公共服務(wù)能力。再次，明確檔案行政管理部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)與工作人員的職責(zé)界限，建立完善的內(nèi)部機(jī)構(gòu)責(zé)任的協(xié)調(diào)機(jī)制，以避免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，切實(shí)提高檔案行政管理效力。

4.3 明確標(biāo)準(zhǔn)，依法追究失職責(zé)任。檔案行政責(zé)任追責(zé)是我國(guó)行政責(zé)任追責(zé)的一部分，檔案行政責(zé)任追責(zé)要遵循行政責(zé)任追責(zé)的有關(guān)規(guī)定。我國(guó)目前還沒有行政責(zé)任的專門立法，有關(guān)行政責(zé)任追責(zé)的情形大都分散在《行政許可法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》等眾多的行政單行法律、法規(guī)和規(guī)章中?！豆珓?wù)員法》以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員的問責(zé)情形也有具體規(guī)定，但是這并不便于操作。因此，要依據(jù)這些法規(guī)并根據(jù)檔案行政責(zé)任的實(shí)際，建立一套客觀的、可量化的追責(zé)衡量標(biāo)準(zhǔn)體系，依此對(duì)不正當(dāng)履行檔案行政職責(zé)的行政行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行量化追究。而對(duì)于檔案行政問責(zé)的程序與方式，則要嚴(yán)格依照《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》及其實(shí)施條例以及《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序進(jìn)行。

4.4 充分公開信息，加大宣傳力度。檔案行政責(zé)任清單事關(guān)檔案行政相對(duì)人的切身利益，根據(jù)政務(wù)信息公開的原則，要將檔案行政責(zé)任清單的有關(guān)內(nèi)容向社會(huì)公開。公開的內(nèi)容既包括檔案行政責(zé)任事項(xiàng)、法律依據(jù)、責(zé)任主體、責(zé)任追究機(jī)制等靜態(tài)信息，也要公開檔案行政責(zé)任事項(xiàng)的落實(shí)情況等動(dòng)態(tài)信息。公開方式既要通過平面媒體、門戶網(wǎng)站公開，也要在檔案行政管理部門的辦事機(jī)構(gòu)所在地公開。同時(shí)，還要大立宣傳、引導(dǎo)社會(huì)各界參與，提高社會(huì)的責(zé)任行政意識(shí)，使檔案行政責(zé)任的履行置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，以外部監(jiān)督促進(jìn)提高檔案行政管理部門行政責(zé)任的透明度，同時(shí)，對(duì)檔案行政責(zé)任的履行者起到監(jiān)督和警戒制裁的威懾作用。

*本文為2013年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）的階段成果。