張藝平

[摘 要]績效評估是推進(jìn)地方政府行政改革的有力抓手，是提高地方政府行政效能的有效工具。目前我國許多地方不同程度地探索開展了績效評估，形成了各具特色的績效評估模式。但還存在評估認(rèn)識缺乏前瞻性、評估制度缺乏保障性、評估主體缺乏獨(dú)立性等問題。因此，本文認(rèn)為，樹立科學(xué)務(wù)實(shí)的地方政府績效評估理念、建立健全完善的地方政府績效評估制度、培育多元化的地方政府績效評估主體，是解決地方政府績效評估存在問題的基本對策。

[關(guān)鍵詞]政府績效；績效評估；地方政府

一、地方政府開展績效評估的基本經(jīng)驗(yàn)

近些年，一些地方政府在績效評估方面進(jìn)行了許多有益探索和嘗試，其主要特點(diǎn)與基本經(jīng)驗(yàn)是：

1.提高認(rèn)識，加大了領(lǐng)導(dǎo)力度。我國地方政府績效評估是典型的政府推動(dòng)型，源于各級政府的創(chuàng)新探索，離不開政府領(lǐng)導(dǎo)的重視支持。筆者所在的湖南省望城區(qū)從20世紀(jì)90年代初開始探索績效評估制度，從其實(shí)踐來看，這項(xiàng)工作之所以能順利開展，關(guān)鍵在于區(qū)委、區(qū)政府高度重視。區(qū)委書記親自掛帥，組建專門工作班子，區(qū)委常委會(huì)專題進(jìn)行研究，每年都要召開專題大會(huì)進(jìn)行總結(jié)部署，推進(jìn)了政府績效評估的發(fā)展。

2.開拓創(chuàng)新，完善了方式方法。地方政府績效評估是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，其生機(jī)和活力源于理論的突破和實(shí)踐的探索。近年，望城區(qū)績效評估能順利推進(jìn)緣于大膽改革、創(chuàng)新。區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)《績效評估管理辦法》，每年根據(jù)實(shí)際分解考核指標(biāo)，組織性、系統(tǒng)性有所增強(qiáng)；將考核對象劃分為鎮(zhèn)（街道）、經(jīng)濟(jì)管理部門等七個(gè)類別，實(shí)行分類分層考核，針對性、系統(tǒng)性有所增強(qiáng)；將考事、考人、考廉統(tǒng)籌安排，同步推進(jìn)，綜合性、實(shí)效性有所增強(qiáng)。實(shí)行定量考核和定性考核相結(jié)合，工作考核和公眾測評相結(jié)合，評估機(jī)制更健全、方法更合理、操作更科學(xué)。

3.激發(fā)活力，提升了工作效能。經(jīng)過20多年發(fā)展，績效評估已經(jīng)從當(dāng)年的一項(xiàng)單純考核工作衍變成政府管理的主要抓手，在總體工作中地位更加突出、作用更加凸顯。比如：望城區(qū)將評估指標(biāo)分解落實(shí)到單位分管負(fù)責(zé)人、相應(yīng)科室和工作人員，評估結(jié)果與干部職工經(jīng)濟(jì)待遇、政治待遇和各項(xiàng)榮譽(yù)掛鉤。加強(qiáng)評估后續(xù)管理，將績效評估發(fā)現(xiàn)的問題和不足及時(shí)反饋給被評估單位，幫助改進(jìn)工作，提升績效，發(fā)揮了很好的“指揮棒”和“助推器”作用。

二、地方政府開展績效評估的現(xiàn)實(shí)困境

目前，我國地方政府績效評估工作已進(jìn)入平穩(wěn)快速發(fā)展時(shí)期，但是其進(jìn)展還很不平衡，效果也千差萬別，仍然面臨諸多困境。

1.評估認(rèn)識缺乏前瞻性。黨政領(lǐng)導(dǎo)存在政績觀念偏差。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶有明顯的任務(wù)導(dǎo)向和利益導(dǎo)向，當(dāng)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)涌現(xiàn)時(shí)，才采取大檢查、專項(xiàng)調(diào)查等方式謀求改進(jìn)，為科學(xué)評估設(shè)置了種種障礙。評估隊(duì)伍存在被動(dòng)應(yīng)付思想?？冃гu估一般由臨時(shí)機(jī)構(gòu)來組織和執(zhí)行。由于沒有自上而下的組織性和專業(yè)性，思想認(rèn)識和工作定位都比較模糊，難以樹立長遠(yuǎn)觀念，難以做到善始善終。機(jī)關(guān)干部存在消極抵觸情緒?？冃гu估強(qiáng)化競爭意識、效率觀念，沖擊機(jī)關(guān)“平靜”的生態(tài)，會(huì)使一些人不習(xí)慣、不適應(yīng)。會(huì)使一些機(jī)關(guān)干部從自身利益出發(fā)，刻意歪曲績效評估。

2.評估制度缺乏保障性?？冃гu估法律法規(guī)處于空白。從法理上說，有法可依是依法評估地方政府績效的前提。但從實(shí)際來看，雖有行政監(jiān)察法、公務(wù)員法等對績效評估的規(guī)定，但要么缺乏相關(guān)實(shí)體規(guī)定，要么缺乏具體程序安排，起不到應(yīng)有規(guī)范作用?？冃гu估制度建設(shè)不成體系。缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，各自為政，無法進(jìn)行部門或地區(qū)間的比較評估。績效評估制度約束有待規(guī)范。一些地方政府績效評估帶有明顯的長官意志，大張旗鼓搞形式，搞檢查、搞評比，造成基層疲于應(yīng)付。

3.評估主體缺乏獨(dú)立性。內(nèi)部評估呈現(xiàn)單向性。以上級評估為主，同級評估和下級評估的組織性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。若政府面對的評估主體是單一且長期不變的，其評估活動(dòng)是上級與下級重復(fù)性的博弈，且可以被預(yù)期，那么就會(huì)導(dǎo)致政府的行為價(jià)值錯(cuò)位。公眾評估呈現(xiàn)軟弱性。在多元化政府績效評估當(dāng)中，公眾是一個(gè)非常重要的評估主體。但現(xiàn)實(shí)中公眾成為評估主體還存在觀念、制度、知識技術(shù)等方面的障礙，很難作出客觀準(zhǔn)確的評價(jià)。第三方評估呈現(xiàn)依賴性。很大程度上受制于作為委托者的政府，很難對政府績效做出持續(xù)、理性、科學(xué)的評價(jià)。

三、完善地方政府績效評估的主要措施

要讓地方政府績效評估納入常態(tài)化、規(guī)范化和制度化軌道，筆者認(rèn)為應(yīng)采取如下對策。

1.樹立科學(xué)務(wù)實(shí)的地方政府績效評估理念。政府管理要樹立績效理念。從“效率”與“公平”出發(fā)，強(qiáng)化政府管理，樹立發(fā)展意識、長遠(yuǎn)意識和成本意識。價(jià)值取向要樹立人本理念。進(jìn)行一些必要的宣傳，使機(jī)關(guān)干部和人民群眾普遍接受這一新鮮理念，使績效評估扎根于群眾自覺。工作推進(jìn)要樹立務(wù)實(shí)理念。堅(jiān)決克服和避免形式主義、大張旗鼓、口號式、運(yùn)動(dòng)式的推進(jìn)模式，理性推進(jìn)地方政府績效評估。

2.建立健全完善的地方政府績效評估制度。整章建制。整合組織部門的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、監(jiān)察部門的效能監(jiān)察、財(cái)政部門的財(cái)政支出和項(xiàng)目績效評估等，使黨委對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價(jià)與政府績效評估實(shí)現(xiàn)制度層面的融合。立法立規(guī)。通過立法明確政府績效評估在政府管理中的地位，確定政府績效評估機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，對評估的范圍、形式、內(nèi)容和方式等做出詳細(xì)規(guī)定。強(qiáng)化應(yīng)用。建立健全績效評估獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度和績效改進(jìn)制度，將結(jié)果運(yùn)用和績效改進(jìn)作為地方政府績效評估的一項(xiàng)重要內(nèi)容建立并長期確立下來。

3.培育多元化的地方政府績效評估主體。在組織主體方面要實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一。地方政府要成立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和辦事機(jī)構(gòu)，將政府績效考評作為統(tǒng)籌各項(xiàng)公共管理工作的總抓手。在設(shè)計(jì)主體方面要尊重多方意見。組建由紀(jì)檢（監(jiān)察局）、黨委辦、政府辦、組織部等部門和學(xué)術(shù)界專家組成的咨詢性機(jī)構(gòu)，推動(dòng)政府績效評估的研究和實(shí)踐。同時(shí)，可以向社會(huì)公開征集績效指標(biāo)設(shè)計(jì)體系的設(shè)計(jì)意見。在考核主體方面要整合多種資源。不僅包括自我評估、上級評估，還應(yīng)當(dāng)包括專家評估。同時(shí)還要加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳文清、廖廷輝.關(guān)于建立政府績效管理制度基本框架的思考，《中國行政管理》，2009年第9期.

[2]陳艷珍.優(yōu)化政府績效評估的幾點(diǎn)思考，《理論探索》，2009年第1期.