樊祥勝

近幾年“城管”這兩個字眼，在網絡上的點擊率持續(xù)攀升，有關城管執(zhí)法人員“砸攤子”、“搶車子”的負面報道更是屢見報端。然而，面對輿論導向的偏移和群眾的有色眼鏡，城管人員也是牢騷滿腹。如何用科學合理的體制機制化解“最弱勢群體”與“最委屈執(zhí)法”之間的是非恩怨，是當前改革中急需解決的問題。

現實：喜憂參半，舉步維艱

河南城市管理改革的腳步一直就沒停止過，從記者調研走訪的幾個市縣來看，各地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮陽市城市管理綜合執(zhí)法工作，一直走在河南省的前列。濮陽城市管理綜合執(zhí)法局成立于2011年10月，直屬市政府領導，將規(guī)劃執(zhí)法、建設執(zhí)法和管理執(zhí)法3項執(zhí)法職能整合，實行市、區(qū)、辦三層管理，較好地解決了過去城市管理“一羊九牧”和“九龍治水”的混亂局面。尤其是在城市管理領域建立起網格化城市管理和綜合執(zhí)法指揮體系平臺，一線巡查員發(fā)現城市管理領域的各類問題，報指揮中心后交相關部門進行處置，并可及時反饋處置情況。整個城區(qū)內設有“一支隊伍”，即城市管理綜合執(zhí)法隊伍，負責對面上綜合性城市管理問題進行執(zhí)法。

“洛陽市城市監(jiān)察管理局”，從這個機構名稱不難看出這是個“小城管”模式，主要負責對市區(qū)的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、窨井管理、環(huán)衛(wèi)設施、道路廣告設施設置、生活垃圾等的監(jiān)察、督辦工作。

在調研中，記者還了解到一個“短命”城管局和最年輕的城管局。2013年4月24日，經河南省編辦批復，新鄉(xiāng)市延津縣成立綜合行政執(zhí)法局，正科級行政機構。然而，在2015年新一輪機構改革中，延津縣綜合行政執(zhí)法局被劃入縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局，為其下屬事業(yè)單位，名稱為綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊。縣綜合行政執(zhí)法局作為政府工作部門運行不到兩年便“夭折”了。

2015年9月，洛陽市欒川縣城市管理綜合執(zhí)法局進入籌備階段，12月30日，經省編辦批準正式掛牌成立，成為全省最年輕的城市管理綜合執(zhí)法局。該局整合了縣域內多支執(zhí)法隊伍，實行人員、編制、經費統(tǒng)一管理，夯實了管理基礎。并依據法律法規(guī)授權，在市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、國土、水政、應急等領域實行集中統(tǒng)一綜合執(zhí)法。“政策集成、工作集聚、力量集合、資源集中”的城市管理綜合執(zhí)法大格局逐步形成。

困惑：先天不足，后天失調

當前城管執(zhí)法在城市管理中發(fā)揮了不可或缺的作用，但從各地情況來看，城管工作實踐還不能滿足人民群眾的期盼和需求，仍存在體制不順、執(zhí)法依據散亂、執(zhí)法不規(guī)范、輿論環(huán)境差、自身建設不足等一些亟待解決的問題和困惑。

困惑一：城市管理無法可依。城管執(zhí)法部門履行的相對集中行政處罰權，大多是通過授權和委托行使的。新鄉(xiāng)市延津縣城管局局長范文濤最為困惑的是，目前，城市管理缺乏全國統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律法規(guī)，容易造成職責、權力和責任無邊界。法律地位不明確，造成履職的合法性屢受質疑，一線執(zhí)法人員抱怨，在行政執(zhí)法過程中沒有底氣。

困惑二：執(zhí)法體制五花八門。在調研中城市管理綜合執(zhí)法機構反映最為強烈的是城管體制不順。這種體制不順，既包括城管執(zhí)法機構上下體制不順，也包括城管執(zhí)法機構與其他執(zhí)法部門之間不順，還有城管職能不順，各地市的城管綜合執(zhí)法部門在體制編制、部門名稱、隊伍著裝、職責權限方面差異很大。

困惑三：執(zhí)法權限配置混亂。城市管理綜合行政執(zhí)法機構和其他部門之間的執(zhí)法權限配置不合理，有職有權的政府職能部門“管得了但看不見”，而無職無權的城管綜合執(zhí)法機構“看得見卻管不了”。

困惑四：聯動協作體系失調。城市管理綜合行政執(zhí)法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道，依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現象依然存在。

困惑五：隊伍素質有待提高。有些城管人員業(yè)務不熟練，執(zhí)法不規(guī)范，辦理案件時，對當事人表現出不耐煩的情緒，不能及時將辦案的進展情況及時向舉報人通報。

未來：權責清晰，體制順暢

城市管理體制改革如何迎來“破繭成蝶”新發(fā)展，人民群眾、各級領導和一線執(zhí)法人員各有期盼和見解。2015年12月，中共中央、國務院《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》出臺后，河南省委、省政府將此項改革納入年度工作重點，提出了試點先行、分類分層推進、倒排工期、責任到人、定期督查、定期通報的具體要求，從6個方面著力，確保按照中央明確的時間節(jié)點完成改革任務。

——轉變執(zhí)法理念，摒棄“簡單化”。城市管理者應順應城市化發(fā)展的趨勢，摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理理念。針對小商小販、小廣告、燒烤攤等不能一味地堵，而應當有序地疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，將游商小販納入有序的管理范圍之中。只有堅持服務優(yōu)先的理念，城市管理的出路才會更寬，也才能真正為人民管好城市。

——明確管理職能，清楚“管什么”。城市管理到底管什么？今后，河南省將進一步明確城市管理綜合行政執(zhí)法的事項范圍和職責界限，將街面常見的、不用專業(yè)技術即可直接認定的簡單執(zhí)法事項和群眾訴求迫切、矛盾突出的、需要及時快速查處的執(zhí)法事項等，相對集中交由城管執(zhí)法部門承擔，提高城管執(zhí)法的效率。

——改革執(zhí)法體系，明確“誰來管”。按照中央要求，理順體制是改革的主要任務，機構建設是著力點，目標是提高執(zhí)法和服務水平，這是基于對城管體制現狀存在的問題和改革目標得出的正確結論。各地市應按照《指導意見》要求，組建大部門制的城管機構，將與城市管理有關的部門、機構進行整合，把那些與城管相關的職能集中整合起來，使城管的綜合職能在統(tǒng)一的執(zhí)法機構中順暢地行使運行。

——創(chuàng)新執(zhí)法方式，運用“組合拳”。城管執(zhí)法應避免或減少強制手段，多運用說服、教育等方式，依靠社區(qū)、街道組織及居民志愿者的廣泛參與來實現執(zhí)法的目的。加快建立健全與相關行政管理部門的執(zhí)法協作機制、網格化管理對接機制、公安執(zhí)法保障機制以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，提升城管執(zhí)法實效。加強城市管理過程中大數據庫的建設，強化“云計算”等現代科技思維在城市管理中的應用。

——推進監(jiān)督機制，杜絕“亂執(zhí)法”。全面落實行政執(zhí)法責任制，有效防止執(zhí)法中不作為、慢作為和亂作為，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。加強社會監(jiān)督，通過新聞媒體、司法監(jiān)督、人大政協的監(jiān)督強化自身建設；積極從行業(yè)協會、社會團體和群眾中邀請義務監(jiān)督員，對日常行為進行監(jiān)督批評，對涉及城市管理中的重大問題，要通過召開聽證會等方式，積極征求群眾意見，接受群眾監(jiān)督。

——強化隊伍建設，提升“正能量”。體制、機構理順后，人是關鍵。消除和防止以往城市管理過程中出現的執(zhí)法不規(guī)范等問題，必須加強城管執(zhí)法人員的教育培訓和日常管理，將其納入執(zhí)法人員年季度考評中，充分發(fā)揮考評機制的激勵獎懲作用，進一步健全執(zhí)法人員相關行政執(zhí)法資質的審核，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質。

關鍵詞：城市管理 行政執(zhí)法 體制改革