鐘　源

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美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策研究

鐘源

利用文獻(xiàn)調(diào)研與網(wǎng)絡(luò)調(diào)研方法，分析美國(guó)31個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的形式和內(nèi)容。其中，形式分析包括地方政府名稱、政策文件名稱、政策類型、發(fā)布者與發(fā)布時(shí)間，內(nèi)容分析包括一般政策說(shuō)明、政策執(zhí)行方案、開放服務(wù)政策、開放權(quán)責(zé)聲明。并得出重視數(shù)據(jù)質(zhì)量、明確開放范圍，鼓勵(lì)公民參與、建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善相關(guān)法規(guī)、及時(shí)修訂政策，利用交互技術(shù)、提供多樣服務(wù)四個(gè)方面的啟示。表1。參考文獻(xiàn)43。

地方政府政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策美國(guó)

2015年3月6日，在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議山東代表團(tuán)審議過(guò)程中，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開，以便于云計(jì)算企業(yè)為社會(huì)服務(wù)，也為政府決策、監(jiān)管服務(wù)”[1]。2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出要實(shí)施“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。這是大數(shù)據(jù)第一次寫入黨的全會(huì)決議，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略[2]。我國(guó)政府日益重視數(shù)據(jù)公開與共享，但在具體實(shí)施開放數(shù)據(jù)時(shí)，仍有不少問(wèn)題與障礙。據(jù)一項(xiàng)以北京、上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站為對(duì)象的調(diào)查顯示[3]，開放數(shù)據(jù)范圍窄、更新時(shí)間長(zhǎng)、含金量及利用率低是目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的主要問(wèn)題。

然而，作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“先驅(qū)”，美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬在2009年1月20日，第一個(gè)任期宣布就職當(dāng)天，就簽署了開放政府備忘錄。指導(dǎo)新一屆政府開放數(shù)據(jù)源，以數(shù)字革命帶動(dòng)政府變革。2009年5月20日，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放文庫(kù)網(wǎng)站正式上線，47個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)源面向社會(huì)公開使用，美國(guó)國(guó)家的第一首席信息官(CIO)也正式就職。2009年12月8日，美國(guó)總統(tǒng)簽署行政令，要求所有美國(guó)聯(lián)邦政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)，45天內(nèi)開放3個(gè)有價(jià)值的數(shù)據(jù)源[4]。截止到2016年1月10日，美國(guó)政府共開放了191，504個(gè)數(shù)據(jù)集[5]。美國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作方面取得成功的緣由固然是復(fù)雜多樣的，但政策的細(xì)粒度是影響良好政策能否為公眾所理解、接受和有效落實(shí)的核心關(guān)鍵之一[6]?；诖?，筆者于2015年11月—2016年1月，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查與文獻(xiàn)調(diào)查相結(jié)合的方式，以美國(guó)31個(gè)地方政府(具體見表1)為研究對(duì)象，對(duì)其數(shù)據(jù)開放政策進(jìn)行調(diào)查分析，以期對(duì)我國(guó)相關(guān)組織和單位實(shí)施開放數(shù)據(jù)有所裨益與借鑒。

1　美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策形式分析

美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的形式內(nèi)容主要包括地方政府名稱、政策文件名稱、政策類型、發(fā)布者與發(fā)布時(shí)間。調(diào)研的31個(gè)美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的形式內(nèi)容，具體如表1所示。

表1美國(guó)31個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策一覽

2　美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策內(nèi)容分析

2.1一般政策說(shuō)明

2.1.1目的與意義

鑒于技術(shù)景觀的不斷變化，開源內(nèi)容管理平臺(tái)技術(shù)、社交媒體和移動(dòng)終端的發(fā)展[7，21]，以及加入Code For America項(xiàng)目[7]和建立開放政府的要求[8]，美國(guó)各地方政府積極制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，旨在：(1)提升政府透明度、政府效能與公民參與程度[7-37]；(2)降低公眾發(fā)現(xiàn)與利用政府?dāng)?shù)據(jù)的難度，保障公眾訪問(wèn)和使用公共數(shù)據(jù)集的合法權(quán)利[13]；(3)幫助政府接受居民動(dòng)態(tài)反饋信息與創(chuàng)新思想[10，14]，解決政府問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[7-37]；(4)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督[30]，預(yù)防腐敗[18]，保證稅收充分利用，形成責(zé)任追究制度，消除浪費(fèi)冗余[10]；(5)贏得本地公民信任與信心[18，30]，獲取公眾更多的理解，促進(jìn)政府部門與民間組織(如公共組織、非營(yíng)利組織和私人組織)之間數(shù)據(jù)共享文化的建立[17，29]；(6)提升政府服務(wù)水平[32]，降低政府運(yùn)行成本[34]，提高政府運(yùn)作的成本效益和準(zhǔn)確性，為公民提供安全和充滿活力的社區(qū)、良好的工作機(jī)會(huì)與教育以及高質(zhì)量的創(chuàng)新生活[28]；(7)幫助市民了解政府最新動(dòng)態(tài)，以及訪問(wèn)各個(gè)政府部門、工作人員、數(shù)據(jù)以及官方文件的方式[30]；(8)為居民做出明智的決定提供依據(jù)[30]。

2.1.2服務(wù)對(duì)象

美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的服務(wù)對(duì)象主要包括：地方政府機(jī)構(gòu)官員和職員，地方政府管轄范圍內(nèi)的居民、公共組織、非營(yíng)利組織及個(gè)人組織，研究人員，其他州政府機(jī)構(gòu)工作人員和州外用戶。加利福尼亞州帕洛阿爾托市在其《開放數(shù)據(jù)使用條款和條件》中指出，“用戶”是指“下載并使用數(shù)據(jù)的個(gè)體，包括衍生作品”[25]?！堕_放標(biāo)準(zhǔn)/開放數(shù)據(jù)：追趕索薩德，開放列克星敦》表示，列克星敦-費(fèi)耶特縣政府“免費(fèi)與市民、企業(yè)和其他司法管轄區(qū)分享政府?dāng)?shù)據(jù)”[14]。

2.1.3相關(guān)概念界定

美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策中會(huì)涉及到一些概念，由于這些概念在政策語(yǔ)境中的含義與常用含義有所區(qū)別，因此政策中會(huì)對(duì)這些概念進(jìn)行界定，以便政策得到更好的理解與接受。常見的界定概念有：數(shù)據(jù)(Data)、公共數(shù)據(jù)(Public Data)、開放數(shù)據(jù)或信息(Open Data or Information)、受保護(hù)數(shù)據(jù)(Protected Data)、數(shù)據(jù)集(Data Set)、公共數(shù)據(jù)集(Public Data Set)、衍生作品(Derivative Work)、元數(shù)據(jù)(Metadata)、數(shù)據(jù)目錄(Data Catalogue)、自愿共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)組織(Voluntary Consensus Standards Body)、城市機(jī)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)(City Agency or Agency )、開放格式(Open Format)、開放數(shù)據(jù)門戶(Open Data Portal)、云計(jì)算(Cloud Computing)。除此之外，肯塔基州路易斯維爾-杰斐遜縣在其開放政策《使用條款/無(wú)障礙/數(shù)據(jù)政策》[15]中重新定義了二次使用(Secondary Use)的概念，賓夕法尼亞州匹茲堡市[28]和印第安納州南本德市[33]在其地方政府開放政策中界定了開放數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)(Open Data Management Team)和開放數(shù)據(jù)報(bào)告(Open Data Report)的含義。

2.1.4數(shù)據(jù)制作與訪問(wèn)原則

美國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)制作與訪問(wèn)的原則主要有：(1)免費(fèi)訪問(wèn)與利用[7-37]。美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)的訪問(wèn)與利用完全免費(fèi)。如奧斯汀市政府在其《20111208-074號(hào)決議》中表示，與市民“免費(fèi)分享數(shù)據(jù)”[7]。洛杉磯市在《第3號(hào)行政指令》規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)收集開放的原始數(shù)據(jù)免費(fèi)提供給用戶使用[17]。(2)符合現(xiàn)有法律、政策。所有地方政府?dāng)?shù)據(jù)的制作與訪問(wèn)必須遵循現(xiàn)有法律與政策，如庫(kù)克縣《建立開放政府計(jì)劃(11-O-54號(hào))》規(guī)定，對(duì)于庫(kù)克縣的公開信息和數(shù)據(jù)，必須在法律允許的范圍內(nèi)，受到有效的私密性、保密性、安全性保護(hù)，或其他限制，遵循《信息自由法》或者其他適用的聯(lián)邦、州當(dāng)?shù)胤桑嫉臄?shù)據(jù)目錄也要標(biāo)明數(shù)據(jù)是否受任何許可或隱私的限制[10]。(3)公布數(shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)。得克薩斯州奧斯汀市規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提供所有公共數(shù)據(jù)集的描述性信息，如這是什么數(shù)據(jù)，如何以及何時(shí)收集這些數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)最后更新時(shí)間，信息是否有許可或者隱私限制等來(lái)幫助用戶更好地理解數(shù)據(jù)[7]。紐約市政府規(guī)定[22]，政府?dāng)?shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)包括貢獻(xiàn)單位、創(chuàng)造者、日期、描述、格式、標(biāo)識(shí)符、語(yǔ)言、類型等16個(gè)標(biāo)簽。(4)定期審核，及時(shí)更新。公布的所有數(shù)據(jù)集應(yīng)當(dāng)定期審核、及時(shí)更新，以保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。加利福尼亞州圣馬特奧縣《開放數(shù)據(jù)政策與報(bào)告過(guò)程》規(guī)定各個(gè)政府部門應(yīng)該對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行季度審核，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)集[26]。(5)保持?jǐn)?shù)據(jù)初始形式。公布的所有數(shù)據(jù)集應(yīng)當(dāng)保持初始形式，不能被聚合和修改，以保障公布數(shù)據(jù)的可靠性和完整性。(6)采用常用格式，可機(jī)讀。南本德市《2-2013號(hào)行政指令：建立公共信息的開放數(shù)據(jù)門戶》規(guī)定，開放格式應(yīng)該是被廣泛接受、非專有、可搜索、獨(dú)立于平臺(tái)、可機(jī)讀的統(tǒng)一格式[33]。

2.2政策執(zhí)行方案

阿花像個(gè)雙面人。在辦公室里，她的表情嚴(yán)肅得讓人喘不過(guò)氣來(lái)。阿花說(shuō)，訂單任務(wù)很重，你必須不折不扣地完成。要充分利用你現(xiàn)有的人脈關(guān)系，把大發(fā)廠的訂單拉過(guò)來(lái)?；氐搅顺鲎馕?，阿花像換了一個(gè)人，嘻嘻哈哈地，全沒了工作時(shí)的嚴(yán)肅。弄得我上班了就疲軟，下班了就旺盛。我們?cè)诶p綿時(shí)，阿花說(shuō)以后拉一筆訂單，獎(jiǎng)勵(lì)一次上床。我撲哧一笑，這大概是全世界絕無(wú)僅有的績(jī)效考核指標(biāo)了。阿花被我逗得花枝亂顫。我說(shuō)，你要是這么考核我，我也有辦法，我要需求旺盛了，就把一筆訂單分幾次拉；要是沒有需求呢，咱一筆訂單也不拉。阿花在我身下浪笑，說(shuō)你的性欲還分淡季旺季??？我說(shuō)那當(dāng)然，母狗母貓還有發(fā)情期呢。

2.2.1明確政策效力范圍

政府?dāng)?shù)據(jù)是開放政策目的實(shí)現(xiàn)的載體，也是開放政府實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。但政府功能與地位的特殊性，決定著其不可能將所有數(shù)據(jù)都向公眾免費(fèi)開放。因此，界定開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的效力范圍就顯得尤為重要。

美國(guó)各地方政府對(duì)政策的效力范圍進(jìn)行了不同的規(guī)定，主要有：(1)按生產(chǎn)部門界定。政府公開數(shù)據(jù)包括代表一個(gè)城市的機(jī)構(gòu)和由這些機(jī)構(gòu)控制的機(jī)構(gòu)創(chuàng)建或收集的數(shù)據(jù)[8]，根據(jù)法律文書不是禁止披露的信息，但不包括其他政府實(shí)體提供給當(dāng)?shù)卣臄?shù)據(jù)信息[13]。洛杉磯市《第3號(hào)行政指令》規(guī)定，每個(gè)城市部門，至少包括：水電部門、洛杉磯國(guó)際機(jī)場(chǎng)、洛杉磯港、洛杉磯城市雇員退休系統(tǒng)、洛杉磯消防及警察退休金機(jī)構(gòu)、康樂(lè)及公園部門和洛杉磯公共圖書館必須開放其數(shù)據(jù)信息[17]。(2)按數(shù)據(jù)屬性界定。庫(kù)克縣政府規(guī)定，政府公布的數(shù)據(jù)至少包括：政府收入、支出和采購(gòu)信息，犯罪和衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)，與私營(yíng)公司的合同，政策或程序及其他符合《信息自由法案》格式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)據(jù)或信息[10]?？的腋裰菡?guī)定，向公眾開放教育數(shù)據(jù)，健康與醫(yī)藥數(shù)據(jù)，律師、審計(jì)和調(diào)查數(shù)據(jù)，圖書館數(shù)據(jù)，家庭、福利和效益數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)，就業(yè)和培訓(xùn)等政府?dāng)?shù)據(jù)[9]。(3)按數(shù)據(jù)級(jí)別界定?！睹髂崽K達(dá)州政府?dāng)?shù)據(jù)法》[37]將政府?dāng)?shù)據(jù)分為：a.常規(guī)數(shù)據(jù)。公眾在創(chuàng)建或者收集數(shù)據(jù)時(shí)即可使用。b.私人數(shù)據(jù)。公眾只有在獲得許可，或創(chuàng)建后30年，或數(shù)據(jù)主題失效后10年才可以使用。c.保密數(shù)據(jù)。公眾只有在創(chuàng)建后30年，或數(shù)據(jù)主題失效后10年才可以使用。d.非公開數(shù)據(jù)。公眾只有在獲得許可，或創(chuàng)建、收集數(shù)據(jù)10年后才能使用(除非機(jī)構(gòu)決定不公開)。e.受保護(hù)的非公開數(shù)據(jù)。公眾只有在收集數(shù)據(jù)10年后才能使用(除非機(jī)構(gòu)決定不公開)。

2.2.2建立跨部門工作小組

美國(guó)31個(gè)地方政府設(shè)立的開放工作小組包括的主要機(jī)構(gòu)有：(1)創(chuàng)新和技術(shù)部[16，22](Department of Innovation and Technology)，負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立和管理政府?dāng)?shù)據(jù)門戶，開發(fā)相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)，完成年度開放報(bào)告；(2)開放數(shù)據(jù)咨詢小組[9，23](Open Data Advisory Group)，負(fù)責(zé)基于公共和社區(qū)利益確定優(yōu)先開放數(shù)據(jù)集，確定數(shù)據(jù)由誰(shuí)維護(hù)，協(xié)助創(chuàng)新和技術(shù)部完成年度開放報(bào)告；(3)開放數(shù)據(jù)工作小組[28，33](Open Data Working Group)，負(fù)責(zé)協(xié)助選擇首席數(shù)據(jù)官，制定開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議，發(fā)展和修訂開放政策，并通過(guò)收集公眾創(chuàng)新信息，解決政府問(wèn)題。

相關(guān)職務(wù)主要有：(1)首席數(shù)據(jù)官[21，27](Chief Data Officer)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施相關(guān)工作符合法律法規(guī)并拓展城市開放數(shù)據(jù)政策，促進(jìn)城市各部門之間的信息共享、協(xié)調(diào)行動(dòng)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析改善城市決策和管理；(2)首席信息官[10，12](Chief Information Officer)，負(fù)責(zé)審查開放政策、識(shí)別障礙，頒布合理的規(guī)章制度，以實(shí)施開放數(shù)據(jù)政策；(3)首席采購(gòu)官[8，24](Chief Procurement Officer)，負(fù)責(zé)制定合同條款，促進(jìn)開放數(shù)據(jù)政策中與科技相關(guān)的采購(gòu)；(4)開放數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)員[8，21，33](Open Data Coordinator)，負(fù)責(zé)幫助城市機(jī)構(gòu)履行其職責(zé)，服務(wù)于開放數(shù)據(jù)咨詢小組，與咨詢小組討論相關(guān)事宜，協(xié)助準(zhǔn)備年度開放數(shù)據(jù)報(bào)告；(5)開放平臺(tái)總監(jiān)[22，32](Chief Open Platform Officer)，負(fù)責(zé)監(jiān)督城市開放數(shù)據(jù)計(jì)劃，管理創(chuàng)新和技術(shù)部開放數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)，確定、實(shí)施和支持公眾參與策略。

由于美國(guó)各地方政府實(shí)際情況不同，在執(zhí)行條件上存在差異，因此，各個(gè)地方政府也將政策落實(shí)分為不同的步驟。如塔爾薩市《關(guān)于支持開放和訪問(wèn)數(shù)據(jù)、開放標(biāo)準(zhǔn)及開源軟件的決議》[34]分為2個(gè)階段，奧斯汀市[7]和普羅維登斯市[30]分為3個(gè)階段，加利福尼亞州圣馬特奧縣《開放數(shù)據(jù)政策與報(bào)告過(guò)程》[26]分為4個(gè)階段。總結(jié)如下：(1)制定開放數(shù)據(jù)原則，公布政策草案，確定開放體系、機(jī)制與服務(wù)工具；(2)建立開放數(shù)據(jù)委員會(huì)，下設(shè)跨部門工作小組與職位，確定并啟動(dòng)整體開放數(shù)據(jù)需求評(píng)估及各部門機(jī)構(gòu)實(shí)施時(shí)間表；(3)確立優(yōu)先開放數(shù)據(jù)目錄，制定定期審核匯報(bào)制度，監(jiān)測(cè)完成進(jìn)度，確?？傮w與階段目標(biāo)如期完成；(4)收集建議與反饋，調(diào)整修改政策細(xì)節(jié)，深化落實(shí)數(shù)據(jù)開放。

2.3開放服務(wù)政策

2.3.1建設(shè)開源服務(wù)平臺(tái)

數(shù)據(jù)門戶是任何開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的關(guān)鍵組件[23]，應(yīng)當(dāng)作為政府公開數(shù)據(jù)的權(quán)威來(lái)源[28]。開源服務(wù)平臺(tái)便于數(shù)據(jù)訪問(wèn)，可以滿足數(shù)據(jù)檢索、下載、索引、排序、搜索和重用等功能需求[10]，擴(kuò)大數(shù)據(jù)服務(wù)半徑與傳播范圍。開源服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與管理一般由創(chuàng)新和技術(shù)部或其附屬部門[8]負(fù)責(zé)，該平臺(tái)應(yīng)實(shí)現(xiàn)下列任務(wù)目標(biāo)：(1)發(fā)布的所有數(shù)據(jù)應(yīng)該使用允許自動(dòng)化編程接口(API)處理的格式；(2)使用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)通知公眾數(shù)據(jù)更新；(3)所有數(shù)據(jù)集可以通過(guò)外部搜索功能訪問(wèn)，如Google等；(4)提供在線論壇，收集公眾關(guān)于數(shù)據(jù)策略和數(shù)據(jù)集可用性的反饋；(5)支持高容量數(shù)據(jù)集的使用與批量下載。

2.3.2提出具體服務(wù)要求

僅通過(guò)開放數(shù)據(jù)門戶，還無(wú)法完全滿足公眾的要求。因此，除對(duì)數(shù)據(jù)制作有要求外，數(shù)據(jù)開放政策還提出更多服務(wù)要求，具體如下：(1)創(chuàng)建數(shù)據(jù)目錄。庫(kù)克縣政府規(guī)定，縣政府每個(gè)機(jī)構(gòu)部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一個(gè)公共數(shù)據(jù)目錄，目錄應(yīng)該說(shuō)明：a.數(shù)據(jù)是否公開訪問(wèn)，b.數(shù)據(jù)公開訪問(wèn)的日期，c.最近一次更新數(shù)據(jù)的日期，d.數(shù)據(jù)為原始數(shù)據(jù)還是已經(jīng)被聚合或修改，e.數(shù)據(jù)是否受任何許可或者隱私限制[10]。(2)軟件應(yīng)用。列克星敦-費(fèi)耶特縣組織區(qū)域競(jìng)賽，鼓勵(lì)開發(fā)收集、組織和共享公共數(shù)據(jù)的軟件應(yīng)用程序[14]。紐約的web應(yīng)用程序允許：查看、導(dǎo)出、嵌入、過(guò)濾、可視化、個(gè)性化、評(píng)論和評(píng)級(jí)公共數(shù)據(jù)集[22]。(3)移動(dòng)應(yīng)用。公眾可以通過(guò)移動(dòng)終端或者移動(dòng)應(yīng)用，訪問(wèn)、檢索、下載數(shù)據(jù)集[17]。(4)社交媒體。費(fèi)城政府表示在開發(fā)利用社交媒體時(shí)，要考慮到現(xiàn)有社交媒體使用標(biāo)準(zhǔn)可能存在的問(wèn)題，以及公眾通過(guò)社交媒體評(píng)論政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，與政府進(jìn)行的交流互動(dòng)[27]。田納西州孟菲斯市政府規(guī)定，重要城市信息要在45天內(nèi)，通過(guò)常用社交媒體，如Twitter、Facebook、YouTube或者其他常用社交媒體網(wǎng)站向公眾公布[18]。(5)高質(zhì)量數(shù)據(jù)集。伊利諾伊州庫(kù)克縣[10]和費(fèi)城[27]規(guī)定，自條例頒布生效起，在120天內(nèi)，每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)必須在門戶網(wǎng)站至少公布3個(gè)高價(jià)值數(shù)據(jù)集或者以前從未公布的其他數(shù)據(jù)類型。(6)優(yōu)先級(jí)數(shù)據(jù)集。政府機(jī)構(gòu)確定優(yōu)先數(shù)據(jù)集的因素主要有[16，22]：a.是否提升機(jī)構(gòu)影響力；b.是否改善機(jī)構(gòu)的公共認(rèn)知，如關(guān)于其任務(wù)、運(yùn)營(yíng)和資源；c.是否能夠進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的使命感；d.是否創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)；e.是否被公眾咨詢或需要；f.數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、完整，以避免誤導(dǎo)或混淆公眾；g.是否提高機(jī)構(gòu)/跨部門的效率；h.是否降低自動(dòng)化工具掃描政府?dāng)?shù)據(jù)的差錯(cuò)率。

2.3.3提交數(shù)據(jù)時(shí)間表

美國(guó)地方政府為了保證數(shù)據(jù)的及時(shí)性與有效性，提升服務(wù)水平，提高公眾獲取數(shù)據(jù)的效率與滿意度，規(guī)定了政府及各部門提交數(shù)據(jù)的時(shí)間表。田納西州孟菲斯市《建立透明、公開孟菲斯市政府執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)指令(01-2009號(hào))》[18]明確規(guī)定：(1)公眾提交公開記錄書面形式的申請(qǐng)后，相關(guān)部門必須在5個(gè)工作日內(nèi)做出回復(fù)；(2)公眾常用的城市表格和文檔，應(yīng)在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上開放至少180天；(3)每位政府雇員的職位、部門、薪水和福利數(shù)據(jù)應(yīng)在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上開放至少60天，且至少每30天更新一次；(4)所有政府合同信息，包括業(yè)主、公司名稱和合同總金額等至少每半年在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上公布一次，首次公布應(yīng)該在合同簽訂后60天內(nèi)；(5)所有城市財(cái)產(chǎn)出售或者購(gòu)買數(shù)據(jù)，包括買方、賣方和交易價(jià)格清單至少每半年在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上公布一次，首次公布應(yīng)該在交易完成后的60天內(nèi)；(6)城市總稅收債務(wù)信息、城市養(yǎng)老金總價(jià)值、總結(jié)或刪節(jié)版的城市憲章和最常見的法令的清單，需要在指令生效90天內(nèi)發(fā)布在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上。

2.4開放權(quán)責(zé)聲明

2.4.1建立問(wèn)責(zé)機(jī)制

美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策涉及的主體主要有：(1)公眾，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放面向的主要對(duì)象，政府?dāng)?shù)據(jù)的使用主體；(2)商業(yè)機(jī)構(gòu)，指利用政府?dāng)?shù)據(jù)提供更多服務(wù)，創(chuàng)造更多商業(yè)機(jī)會(huì)的主體；(3)政府部門，指政府?dāng)?shù)據(jù)的生產(chǎn)主體，通過(guò)釋放數(shù)據(jù)，產(chǎn)生積極效應(yīng)；(4)管理部門，主要指政府?dāng)?shù)據(jù)的管理與審查機(jī)構(gòu)、個(gè)人，如開放數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)、首席信息官、市議會(huì)、市長(zhǎng)等。為了維護(hù)各主體權(quán)益，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。如未經(jīng)允許，用戶不允許修改系統(tǒng)上的文本或圖形，或在其他服務(wù)器上安裝數(shù)據(jù)“鏡像”[15]。用戶發(fā)表評(píng)論，不允許發(fā)布包含違反法律(包括誹謗、縱容和鼓勵(lì)非法活動(dòng))和披露機(jī)密的信息，或可能會(huì)影響正在進(jìn)行的法律訴訟結(jié)果的信息[30]。開放數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)必須每年向市長(zhǎng)或者議會(huì)作年度開放數(shù)據(jù)報(bào)告[7-37]，奧斯汀市市長(zhǎng)每2個(gè)月要向新興技術(shù)理事會(huì)和電信委員會(huì)作報(bào)告[7]，以接受管理與監(jiān)督。

2.4.2遵循現(xiàn)有法律

政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與使用必須在法律允許范圍內(nèi)，并受到有效的私密性、保密性、安全性以及其他法律限制[17]，核心內(nèi)容包括：遵循《信息自由法》或者其他適用的聯(lián)邦、州當(dāng)?shù)胤蒣10]，不威脅國(guó)家安全，不危及公共健康、安全，不違反現(xiàn)行政策，不違反著作權(quán)法，不侵犯?jìng)€(gè)人隱私[8]，不違反當(dāng)前發(fā)展戰(zhàn)略，不損害相關(guān)主體的利益，不過(guò)度解讀政策，不違反保密合同條款，不違反專利法、商標(biāo)法，不侵犯商業(yè)秘密等[38，39]。比如肯塔基州路易斯維爾-杰斐遜縣政府在《使用條款/無(wú)障礙/數(shù)據(jù)政策》中聲明，用戶不允許：分發(fā)文字或圖片給未經(jīng)政府書面許可的單位；未經(jīng)允許，將數(shù)據(jù)“鏡像”到其他服務(wù)器；修改系統(tǒng)上的文本或圖形；未經(jīng)書面許可，將數(shù)據(jù)用以商業(yè)用途[15]。

政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)會(huì)定期刪除其Web日志，Cookies不會(huì)存儲(chǔ)在用戶電腦上，也不會(huì)用如persistent cookies等來(lái)追蹤訪問(wèn)者的數(shù)量，用戶也可以在瀏覽器軟件上選擇禁用Cookies。為保護(hù)個(gè)人隱私，平臺(tái)不要求用戶提供個(gè)人信息，也不允許收集用戶信息或者將這些信息用于商業(yè)用途。美國(guó)各地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)遵循1998年《兒童在線隱私保護(hù)法案》(COPPA)，以保護(hù)兒童在線的安全和隱私。政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)規(guī)定，不允許征集13歲以下兒童任何形式的信息。如果平臺(tái)收到來(lái)自13歲以下兒童的郵件，其父母可立即獲得郵件的內(nèi)容，郵件內(nèi)容也會(huì)從平臺(tái)郵件服務(wù)器上刪除[40]。

2.4.3堅(jiān)持開放邊界

政府?dāng)?shù)據(jù)開放邊界主要指政府?dāng)?shù)據(jù)選擇標(biāo)準(zhǔn)、開放范圍、保密限制等，主要包括7個(gè)方面的內(nèi)容：(1)哪些信息可以開放。芝加哥市政府將政府?dāng)?shù)據(jù)分為受保護(hù)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)，并為受保護(hù)數(shù)據(jù)訂立了8條標(biāo)準(zhǔn)，不在這8條標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)，都屬于開放數(shù)據(jù)范圍[8]。(2) 信息如何開放。可機(jī)讀[7-37]是政府開放數(shù)據(jù)的硬性要求之一，也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要方式。孟菲斯市政府規(guī)定，對(duì)于城市總稅收債務(wù)信息、城市養(yǎng)老金總價(jià)值、總結(jié)或刪節(jié)版的城市憲章和最常見的法令等信息，可以用機(jī)讀或者印刷形式開放[18]。(3)信息為什么開放。政府希望通過(guò)數(shù)據(jù)開放實(shí)現(xiàn)提升政府服務(wù)能力，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，吸引公眾參與等目的，最終建立一個(gè)開放、透明、高效的政府[7-37]。(4)信息何時(shí)開放。各地方政府都為政府?dāng)?shù)據(jù)的開放制定了嚴(yán)格的開放時(shí)間表，首次開放的時(shí)間跨度一般為45天、60天、90天、120天和180天不等。(5)信息由誰(shuí)來(lái)開放。秉承“誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)開放”[12]的原則，政府?dāng)?shù)據(jù)主要由各廳局、部門、辦公室等機(jī)關(guān)單位開放。(6)信息開放到什么程度。按照不同的分類級(jí)別，政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度也有所不同。明尼蘇達(dá)州政府將數(shù)據(jù)分為常規(guī)數(shù)據(jù)、私人數(shù)據(jù)、保密數(shù)據(jù)、非公開數(shù)據(jù)、受保護(hù)的非公開數(shù)據(jù)5個(gè)級(jí)別，分別對(duì)公眾以及數(shù)據(jù)資料中的所指實(shí)體開放[37]。(7)信息在何處開放。城市數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要窗口，也是政府?dāng)?shù)據(jù)的唯一權(quán)威來(lái)源[24]。

3　啟示與思考

3.1重視數(shù)據(jù)質(zhì)量，明確開放范圍

數(shù)據(jù)質(zhì)量的把控，直接影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的效果，以及建立開放政府目標(biāo)的達(dá)成，保障政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量的主要方法有：(1)建立開放標(biāo)準(zhǔn)，明確開放范圍。將政府?dāng)?shù)據(jù)分類，劃分開放等級(jí)，按照一定的原則，建立具體明確的開放標(biāo)準(zhǔn)，明晰數(shù)據(jù)開放邊界。(2)定期審核，及時(shí)更新。洛杉磯市政府規(guī)定，每個(gè)城市部門定期 (最好是自動(dòng)) 更新公共數(shù)據(jù)[17]。加利福尼亞州圣馬特奧縣《開放數(shù)據(jù)政策與報(bào)告過(guò)程》規(guī)定，各個(gè)政府部門應(yīng)該對(duì)他們的數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行季度審核，并定期更新數(shù)據(jù)集[26]。(3)接受公眾評(píng)價(jià)及反饋。將公眾的評(píng)論與反饋納入到數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，收集公眾意見，優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量。(4)公布數(shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)是描述數(shù)據(jù)集細(xì)節(jié)的數(shù)據(jù)，可以描述數(shù)據(jù)集內(nèi)容、質(zhì)量、狀況和其他有關(guān)特征的信息。公布數(shù)據(jù)集元數(shù)據(jù)，可以促進(jìn)數(shù)據(jù)集的高效利用，幫助數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門維護(hù)和管理數(shù)據(jù)，幫助公眾了解數(shù)據(jù)、監(jiān)督數(shù)據(jù)質(zhì)量。

3.2鼓勵(lì)公眾參與，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制

公眾是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要受體，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整個(gè)流程都離不開公眾的參與和支持。大多數(shù)的政府?dāng)?shù)據(jù)門戶都很重視公眾的參與，網(wǎng)站上基本都有社交媒體軟件和專門的信息交流服務(wù)[41]。田納西州孟菲斯市《建立透明、公開孟菲斯市政府執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)指令(01-2009號(hào))》指出，市長(zhǎng)辦公室應(yīng)該提供機(jī)會(huì)，讓市民通過(guò)與社區(qū)團(tuán)體會(huì)晤、投票或其他途徑，分享他們對(duì)于市政府的建議，讓政府及時(shí)獲取來(lái)自當(dāng)?shù)鼐用竦姆答乕18]。伊利諾伊州庫(kù)克縣政府開放數(shù)據(jù)工作小組通過(guò)建立透明論壇、合作論壇、公眾意見論壇，利用縣政府內(nèi)外人員的專業(yè)知識(shí)與洞察力，與研究人員、私營(yíng)部門和公眾合作，分享政府建設(shè)和公眾服務(wù)的最佳實(shí)踐與創(chuàng)新思想，促進(jìn)參與和合作[10]。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及到各個(gè)不同的主體，在保障各主體的權(quán)利、利益不受侵害的同時(shí)，也要建立問(wèn)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，明確各方主體責(zé)任，保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的順利推進(jìn)。如建立開放數(shù)據(jù)報(bào)告制度，開放數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)定期向高層信息管理者、部門匯報(bào)工作和公眾反饋信息，以接受監(jiān)督。

3.3完善相關(guān)法規(guī)，及時(shí)修訂政策

政府層面應(yīng)該在宏觀政策中明確數(shù)據(jù)開放的態(tài)度。如美國(guó)的《開放政府法》《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》及《透明和開放政府》總統(tǒng)備忘錄等，為政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放做了政策鋪墊[42]。而我國(guó)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法律法規(guī)仍然缺失，僅有的關(guān)于政府信息公開的條例文件——《政府信息公開條例》與《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》的執(zhí)行深度與范圍也有限。因此，應(yīng)制定完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)法律法規(guī)，在宏觀上明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的態(tài)度。除了制定完善的法律法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)已制定政策的修改也十分重要。如新漢普郡眾議院155法案中做出了以下決議：(1)修正某些標(biāo)準(zhǔn)，如《信息技術(shù)部門開放標(biāo)準(zhǔn)》《統(tǒng)一電子交易法》，鼓勵(lì)使用由國(guó)家機(jī)構(gòu)開發(fā)的開源軟件及開放數(shù)據(jù)格式；(2)《統(tǒng)一電子交易法》適用于信息技術(shù)部門；(3)廢除《信息行為法》；(4)同意信息技術(shù)部門免立法的要求[20]。猶他州議會(huì)也在其《可用性公共信息修正案》中修改了公共信息可用性的相關(guān)條款[35]。

3.4利用交互技術(shù)，提供多樣服務(wù)

政府信息公開方式可以影響甚至決定政府信息公開的范圍、效果和效率，影響公眾對(duì)政府信息獲取和掌握的程度[43]。利用交互技術(shù)建立開源平臺(tái)，是美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的通用方式。政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站已經(jīng)不單單是政府將數(shù)據(jù)輸送給公眾的一種方式，它還發(fā)揮著收集公眾反饋，募集創(chuàng)新思想，連接社會(huì)群體的橋梁作用。公眾不僅可以在政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上瀏覽、檢索、下載數(shù)據(jù)，還可以對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)論，與政府部門分享自己的觀點(diǎn)與思想。

為了提高服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾需求，美國(guó)各地方政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站還提供了多樣的服務(wù)方式，如：開發(fā)移動(dòng)應(yīng)用，支持移動(dòng)終端訪問(wèn)；與Twitter、Facebook、YouTube等社交媒體合作，增加政府機(jī)構(gòu)與公眾的溝通渠道，及時(shí)收集公眾反饋；通過(guò)流行社交媒體與移動(dòng)應(yīng)用終端向用戶推送信息，提供便捷服務(wù)。

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41 迪莉婭.國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究[J].圖書館論壇，2014(9).

42 張曉娟，等. 中美政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個(gè)人隱私保護(hù)的政策法規(guī)研究[J].情報(bào)理論與實(shí)踐，2016(1).

43 趙潤(rùn)娣.政府信息公開領(lǐng)域新發(fā)展：開放政府?dāng)?shù)據(jù)[J].情報(bào)理論與實(shí)踐，2015(10).

(鐘源助理館員中南民族大學(xué)圖書館)

Study on Open Data Policies of American Local Governments

Zhong Yuan

This paper selects open data policies of 31 American local governments for the study to analyze the form and content by literature and online survey. Form analysis includes name of local government， policy file name， policy type， release authority and time. Content analysis includes general policy statement， policy implementation， open service policy and open accountability statement. And the following suggestions are put forward： emphasizing on data quality， clearing open range， encouraging citizen participation， establishing accountability mechanism， improving relevant laws and regulations， revising policy in time， making use of interactive technology and providing diverse services. 1 tab. 43 refs.

Local Government； Government Data； Open Policy； United States

2016-01-21