黃　麗，黃天齊

(1.重慶工商大學(xué)，重慶　400067； 2.宜賓職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川宜賓　644003)

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·研究綜述·

基于財(cái)政激勵(lì)的農(nóng)業(yè)資源利用正外部性研究*

黃麗1， 2※，黃天齊2

(1.重慶工商大學(xué)，重慶400067； 2.宜賓職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川宜賓644003)

促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的利用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源的正外部性效應(yīng)，是我國建立生態(tài)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)內(nèi)容，但目前我國推動(dòng)市場主體積極開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的財(cái)政激勵(lì)制度并不完善。基于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源高效利用的目標(biāo)，以外部性理論的運(yùn)用為起點(diǎn)，從激勵(lì)機(jī)制的視角研究促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的財(cái)政制度，可為我國完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的制度選擇提供參考。為此，文章結(jié)合外部性理論和激勵(lì)理論，分析了農(nóng)業(yè)資源利用的外部性效應(yīng)以及采用財(cái)政激勵(lì)應(yīng)遵循的基本原則，通過對(duì)比德國、日本、美國等國家促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用所的采取制度，總結(jié)了德國、日本、美國等國家在促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用中的共同經(jīng)驗(yàn)，并提出了我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)路徑，具體包括完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的法律激勵(lì)制度、完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的資金補(bǔ)貼制度、完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收優(yōu)惠制度、完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的管理激勵(lì)制度等4個(gè)方面。

農(nóng)業(yè)資源財(cái)政激勵(lì)正外部性利用補(bǔ)貼

1　外部性及農(nóng)業(yè)資源正外部性的基本理論

1.1外部性的一般界定與財(cái)政法釋義

1.1.1外部性的一般界定

外部性又稱為溢出效應(yīng)，從馬歇爾“外部經(jīng)濟(jì)”的視角可將其理解為因企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部管理而給企業(yè)整體帶來的效率提升[1]，即內(nèi)部優(yōu)化而產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效益； 從“庇古稅”的視角可將其理解為因市場主體追求私利而無意間給整個(gè)社會(huì)增加的額外成本，即私人逐利而導(dǎo)致的市場失靈[2]。前述第一種界定即為外部性的正面效應(yīng)，前述第二種界定即為外部性的負(fù)面效應(yīng)。

1.1.2外部性的財(cái)政法釋義

財(cái)政法視角的外部性可理解為通過采取完善和創(chuàng)新財(cái)政法律激勵(lì)制度的手段，矯正因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的權(quán)利與義務(wù)失衡，重新分配相關(guān)市場主體之間的權(quán)利和義務(wù)，從而給社會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)或不經(jīng)濟(jì)。就法律制度的外部性而言，因其調(diào)整社會(huì)利益的穩(wěn)定性和權(quán)威性，因此，從整個(gè)社會(huì)層面而言，其正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)。該文也主要從財(cái)政激勵(lì)制度視角探討農(nóng)業(yè)資源利用的正外部性。

1.2農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的界定及主要形式

1.2.1農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的界定

農(nóng)業(yè)資源是指農(nóng)業(yè)活動(dòng)中可利用的各種資源，包括耕地等土地資源、草木等林業(yè)資源、漁業(yè)等生物資源、糞類等原料資源等。合理利用各種農(nóng)業(yè)資源有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)資源利用的正外部性可理解為農(nóng)業(yè)資源的合理、持續(xù)、高效利用[3]給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以及整個(gè)社會(huì)所帶來的各種福利。

1.2.2農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的主要表現(xiàn)形式1.2.2.1農(nóng)業(yè)資源利用對(duì)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的正外部性

首先，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。其次，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展模式的創(chuàng)新，整合優(yōu)勢資源，因地制宜，提高農(nóng)民收入。最后，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效發(fā)展。

1.2.2.2農(nóng)業(yè)資源利用對(duì)提高農(nóng)村生態(tài)效益的正外部性

首先，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)的生態(tài)產(chǎn)出。其次，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)人類提升對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的重視程度，轉(zhuǎn)變陳舊的“破壞式”開發(fā)模式。最后，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快建設(shè)綠色新農(nóng)村[4]的步伐。

1.2.2.3農(nóng)業(yè)資源利用對(duì)提高農(nóng)村社會(huì)效益的正外部性

首先，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，有助于改變我國農(nóng)業(yè)科技薄弱的局面。其次，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)民生活質(zhì)量的改善，提高其歸宿感和成就感。再次，農(nóng)業(yè)資源的合理利用，可推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的拓展，帶動(dòng)新農(nóng)村的發(fā)展，形成“一帶多”示范效應(yīng)。

1.3農(nóng)業(yè)資源利用正外部性財(cái)政激勵(lì)的基本原則

正外部性的本質(zhì)是某人或某群人在為某種私利行為的同時(shí)給社會(huì)其他成員增加了額外的收益或是帶來了有利影響[5]。因此，農(nóng)業(yè)資源合理利用所產(chǎn)生的外部性效應(yīng)理應(yīng)給予相應(yīng)的制度激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)制度是促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的最常用手段。合理利用財(cái)政激勵(lì)制度，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置。但為有效利用農(nóng)業(yè)資源的正外部性效益，財(cái)政激勵(lì)制度切忌肆意為之，須遵循相應(yīng)的基本原則。

1.3.1財(cái)政激勵(lì)法定原則與農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的激勵(lì)

財(cái)政激勵(lì)法定原則是指財(cái)政激勵(lì)制度的擬訂、聽證、公示、施行、修訂、評(píng)估等程序要素應(yīng)當(dāng)由人民代表組成的立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定的法律文件予以規(guī)范[6]。我國農(nóng)業(yè)資源利用的效率一直處于中低水平*如我國氮肥當(dāng)季有效利用率僅為30%～40%； 渠灌區(qū)灌溉水有效利用率只有40%左右，井灌區(qū)也只有60%左右； 農(nóng)業(yè)副產(chǎn)物利用率不足30%，草原產(chǎn)畜量不足15 個(gè)羊單位/hm2[7]。，豐富的農(nóng)業(yè)資源長期處于閑置狀態(tài)。雖然《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《肥料管理辦法》、《氣象法》等法律中對(duì)農(nóng)業(yè)資源利用作了相應(yīng)規(guī)范，但條文宏觀性較強(qiáng)，實(shí)際運(yùn)用于農(nóng)業(yè)資源利用的效果并不顯著。完善基于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的財(cái)政激勵(lì)法律制度，可以有效地調(diào)整市場主體的利益取向，矯正農(nóng)業(yè)資源閑置的狀態(tài)，促進(jìn)市場主體根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)資源特色，因地制宜，提高農(nóng)業(yè)資源利用的靈活性、預(yù)期性、收益性，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源的正外部效應(yīng)[8]。

1.3.2財(cái)政激勵(lì)持續(xù)原則與農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的激勵(lì)

財(cái)政激勵(lì)持續(xù)原則是指財(cái)政激勵(lì)制度的制定、施行、完善等應(yīng)具有連續(xù)性、穩(wěn)定性、預(yù)期性。市場主體通常會(huì)依據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)制度對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)行為作出適時(shí)調(diào)整。受“粗放型”發(fā)展路徑的影響，我國農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)性利用的意識(shí)比較薄弱。耕地資源違規(guī)占用、漁業(yè)資源無節(jié)制捕撈、農(nóng)作物廢料缺乏二次利用、林草資源肆意使用等現(xiàn)象非常普遍。由于長期以來促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)資源利用的政策欠缺穩(wěn)定性，在一定程度上導(dǎo)致許多市場主體不敢或不愿輕易為某種經(jīng)濟(jì)行為。強(qiáng)調(diào)促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的財(cái)政激勵(lì)制度應(yīng)具有可持續(xù)性旨在向市場主體宣示國家經(jīng)濟(jì)制度的穩(wěn)定性，其按照國家的制度導(dǎo)向?yàn)橄鄳?yīng)的經(jīng)濟(jì)行為具有保障性。

1.3.3財(cái)政激勵(lì)效益原則與農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的激勵(lì)

財(cái)政激勵(lì)效益原則是指財(cái)政激勵(lì)制度的具體施行能夠給符合條件的市場主體的經(jīng)濟(jì)行為帶來利益或是福利。該項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)制度相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)政策或制度來講，應(yīng)具有福利性，或是其他類似激勵(lì)制度成本相對(duì)較高[9]。曼昆曾指出，“人們會(huì)通過計(jì)算成本與收益做出決策”[10]。因此，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的制度搭建中，應(yīng)積極嵌入財(cái)政激勵(lì)因子，給予參與者相應(yīng)的紅利。面對(duì)有利可圖的財(cái)政激勵(lì)制度，作為“經(jīng)濟(jì)人”的市場主體必然積極為國家鼓勵(lì)或扶持的利用農(nóng)業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)行為，而前述行為必然有利于增加農(nóng)業(yè)資源利用的產(chǎn)出，提升農(nóng)業(yè)資源利用的經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，提高整個(gè)農(nóng)村的社會(huì)競爭力。

2　我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)制度現(xiàn)狀介紹

2.1我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政法律制度缺乏完善性

2.1.1缺乏專門性的促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)資源利用的財(cái)政法律激勵(lì)制度

表1　制定名稱中含有“農(nóng)業(yè)資源”等關(guān)鍵詞的法律文件

類型法律行政法規(guī)部門規(guī)章地方性法法規(guī)農(nóng)業(yè)資源0060漁業(yè)資源022076生物資源021628林業(yè)資源0002 資料來源:北大法寶法律檢索系統(tǒng)(截止2016年1月3日)

文章分別以“農(nóng)業(yè)資源”、“漁業(yè)資源”、“生物資源”、“林業(yè)資源”為關(guān)鍵詞，在北大法寶法律檢索系統(tǒng)中進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)我國目前尚無以“農(nóng)業(yè)資源”、“漁業(yè)資源”、“生物資源”、“林業(yè)資源”等詞作為標(biāo)題的專門性的財(cái)政法律激勵(lì)文本。(表1)同時(shí)，就現(xiàn)存的其他法規(guī)、規(guī)章或文件進(jìn)行了查閱，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)法規(guī)、規(guī)章或文件的內(nèi)容僅具有導(dǎo)向性意義*實(shí)踐中，許多促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的規(guī)章以“通知”的形式存在，如《農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2014年漁業(yè)資源保護(hù)和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作的通知》?！巴ㄖ币环矫娣尚Я^低，權(quán)威性不足； 另一方面，受國家政策影響較大，穩(wěn)定不足，難以讓市場主體具有穩(wěn)定預(yù)期，因此，其誘導(dǎo)性較弱。，并無具體的實(shí)施方案，操作性欠缺，從而難以發(fā)揮前述文本對(duì)農(nóng)業(yè)資源利用的激勵(lì)作用。

2.1.2缺乏統(tǒng)一性的促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)資源利用的稅收激勵(lì)法律制度

我國現(xiàn)階段促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收優(yōu)惠制度比較分散，體系性不強(qiáng)，缺失統(tǒng)一的促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收激勵(lì)法律文本，且現(xiàn)有的稅收激勵(lì)多以企業(yè)為主體。如對(duì)在農(nóng)業(yè)資源利用中使用節(jié)能節(jié)水等設(shè)備的企業(yè)實(shí)行稅額抵免制度； 對(duì)利用符合條件的農(nóng)業(yè)的資源的企業(yè)實(shí)行納稅所得額扣減制度； 對(duì)積極利用法定農(nóng)業(yè)資源的企業(yè)實(shí)行稅收減免等。但實(shí)踐中，對(duì)個(gè)人利用農(nóng)業(yè)資源的稅收優(yōu)惠則甚少。此外，針對(duì)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收減免制度運(yùn)用較多，而實(shí)踐效果非常明顯的稅收返還制度則運(yùn)用不多。

2.2我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的補(bǔ)貼制度缺乏健全性

2.2.1我國農(nóng)業(yè)資源利用的補(bǔ)貼機(jī)制缺少監(jiān)督

目前中央出臺(tái)了不少促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的補(bǔ)貼制度，例如，對(duì)于合理利用農(nóng)村土地資源進(jìn)行家庭農(nóng)場的農(nóng)戶給予財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于積極利用現(xiàn)代技術(shù)開發(fā)農(nóng)業(yè)資源的農(nóng)戶實(shí)行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。許多農(nóng)戶都從國家的傾斜政策中得到了實(shí)惠，但是，在實(shí)踐中，由于監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制不健全，仍有不少干部或官員為了私利侵吞國家對(duì)于農(nóng)業(yè)資源利用的專項(xiàng)補(bǔ)貼。例如，新疆某縣2015年發(fā)生11起侵吞涉農(nóng)補(bǔ)貼的案件，廣東某縣政府主任2014年侵吞糧食資源補(bǔ)貼77萬元，貴州某區(qū)工作人員侵吞一年間挪用特色農(nóng)作物資源補(bǔ)貼30余萬元。

2.2.2我國農(nóng)業(yè)資源利用的補(bǔ)貼形式過于單一

我國農(nóng)業(yè)資源利用的補(bǔ)貼形式主要以直接補(bǔ)貼為主，通過“中央→省級(jí)→市縣→農(nóng)民”的模式使財(cái)政補(bǔ)貼到達(dá)農(nóng)民手中，其最通常的做法是事后針對(duì)農(nóng)民積極開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的行為予以現(xiàn)金補(bǔ)貼。實(shí)踐中，很多農(nóng)民為了能較快的得到補(bǔ)貼，常會(huì)投機(jī)取巧，而非出于真正利用農(nóng)業(yè)資源的目的。在生產(chǎn)、開發(fā)、利用等事前或事中過程就予以補(bǔ)貼的模式目前尚未鋪開，專項(xiàng)性的農(nóng)業(yè)資源補(bǔ)貼制度亟待完善。同時(shí)，依賴于財(cái)政資金單項(xiàng)補(bǔ)貼的模式具有較大的局限性，難以發(fā)揮利用財(cái)政資金的杠桿功能撬動(dòng)民間資本的作用。[11]

2.3我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的管理制度缺乏創(chuàng)新性

2.3.1我國農(nóng)業(yè)資源利用的管理制度以政府為主導(dǎo)

我國關(guān)于農(nóng)業(yè)資源利用的管理在中央以農(nóng)業(yè)部為主體，在地方以農(nóng)業(yè)廳(局)為主體。在具體工作中，政府部門的管理思維具有較強(qiáng)的行政性，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)業(yè)部門并未設(shè)立專職農(nóng)業(yè)資源利用的部門或機(jī)構(gòu)，難以保證相應(yīng)工作職責(zé)得到切實(shí)履行。此外，地方農(nóng)業(yè)部門大多僅停留在執(zhí)行上級(jí)政策的層面，囿于資金或補(bǔ)貼有限等原因，對(duì)利用上級(jí)和本級(jí)資源主動(dòng)為農(nóng)業(yè)資源利用開辟新的發(fā)展路徑的積極性不高。

2.3.2我國農(nóng)業(yè)資源利用的管理制度忽視社會(huì)力量

在我國農(nóng)業(yè)資源利用中，各種社會(huì)組織并不缺乏，如中國農(nóng)業(yè)能源行業(yè)協(xié)會(huì)、中國沼氣協(xié)會(huì)、中國漁業(yè)協(xié)、中國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣學(xué)會(huì)等。但是，前述許多有關(guān)協(xié)會(huì)具有“準(zhǔn)政府”的特性，[12]許多協(xié)會(huì)的會(huì)長、副會(huì)長、主任等仍有相應(yīng)的政府官員任職，其行政性顯而易見。許多關(guān)于農(nóng)業(yè)資源利用的社會(huì)組織本應(yīng)中立開展服務(wù)，卻因政府管理體制的因素，難以真正參與市場競爭，無法充分發(fā)揮自身在農(nóng)業(yè)資源利用中的應(yīng)有之力。

3　德、日、美農(nóng)業(yè)資源利用正外部性財(cái)政激勵(lì)制度的實(shí)踐考察及經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1德、日、美農(nóng)業(yè)資源利用正外部性財(cái)政激勵(lì)制度的實(shí)踐考察

3.1.1德國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)制度實(shí)踐考察

德國歷來重視農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)性開發(fā)[13]，其強(qiáng)調(diào)應(yīng)在國內(nèi)建立和完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源高效利用的財(cái)政、稅收、金融等制度。例如，德國政府為鼓勵(lì)投資者充分利用國內(nèi)的土地資源，促進(jìn)國內(nèi)家庭農(nóng)場產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因地制宜地推出土地財(cái)政補(bǔ)貼制度*如政府在《市場結(jié)構(gòu)法》中規(guī)定，加入“生產(chǎn)者共同體”的農(nóng)場，其生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到10hm2以上的，政府向“生產(chǎn)者共同體”前三年提供一定的財(cái)政補(bǔ)助，并且對(duì)于農(nóng)場的各項(xiàng)投資給予20%的補(bǔ)貼。。又如，德國政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源再利用，通過財(cái)政扶持設(shè)立農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)符合生態(tài)補(bǔ)貼條件(如將養(yǎng)殖糞便和殘余農(nóng)作物合成有機(jī)肥料或制作沼氣的行為[14])的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。再如，德國政府為提高農(nóng)業(yè)資源的利用效率，通過建立生態(tài)補(bǔ)償制度和稅收優(yōu)惠制度鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用節(jié)水、節(jié)電、節(jié)種等資源技術(shù)利用措施。

3.1.2日本農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)制度實(shí)踐考察

日本因受地形影響，其十分重視農(nóng)業(yè)資源的高效利用，強(qiáng)調(diào)在國內(nèi)應(yīng)建立層次化的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用體系。例如，日本政府為鼓勵(lì)農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的循環(huán)利用，推出土地利用效率提高補(bǔ)貼制度。又如，日本政府為提高生物資源(如木材、秸稈、糞便等)的利用率，以財(cái)政為支持設(shè)立了以農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省核心的班子協(xié)調(diào)有關(guān)部門推進(jìn)生物資源的循環(huán)利用[15]。再如，日本政府為充分利用本國的地形開發(fā)利用水資源，通過制定和完善多種財(cái)政法律鼓勵(lì)企業(yè)投資開發(fā)水資源。

3.1.3美國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)制度實(shí)踐考察

美國雖然作為農(nóng)業(yè)資源大國，但其始終重視農(nóng)業(yè)資源的利用、開發(fā)、保護(hù)，持續(xù)性發(fā)展使其農(nóng)業(yè)資源利用的主導(dǎo)思想。例如，美國政府為保護(hù)農(nóng)業(yè)水源，改善土壤養(yǎng)分，通過推行惠農(nóng)補(bǔ)貼制度和社會(huì)基金制度鼓勵(lì)農(nóng)民種植耐旱作物[16]。又如，美國政府為激勵(lì)農(nóng)戶提高耕地、林地、濕地及生物資源等的利用效益，通過財(cái)政等法律推出了資金補(bǔ)貼制度和技術(shù)支持制度[17]。再如，美國國會(huì)積極完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用法案及政策，如農(nóng)業(yè)法案、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和稅收制度、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)政策等。

3.2德、日、美農(nóng)業(yè)資源利用正外部性財(cái)政激勵(lì)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.2.1健全的法律激勵(lì)制度

健全的法律激勵(lì)制度是國外促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源有效利用的根本保障。在德國，政府通過制定《肥料使用法》、《垃圾處理法》、《土地資源保護(hù)法》[18]等法律制度促進(jìn)肥料資源、農(nóng)業(yè)垃圾、土地資源等循環(huán)使用。在日本，政府通過制定《生產(chǎn)綠地法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《有機(jī)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法》等法律制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的高效、持續(xù)、環(huán)保利用。在美國，國會(huì)通過制定《灌溉法》、《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》、《農(nóng)場法案》等法律促進(jìn)水、林業(yè)、濕地等農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和保護(hù)。

3.2.2完善的補(bǔ)貼激勵(lì)制度

完善的財(cái)政激勵(lì)制度是國外促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源有效利用的核心手段。在德國，政府針對(duì)發(fā)展和利用生態(tài)農(nóng)業(yè)資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼制度(如現(xiàn)金補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼等)。在日本，政府通過成本補(bǔ)貼制度、價(jià)格補(bǔ)貼制度[19]、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼制度等鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展和利用農(nóng)業(yè)資源，建設(shè)環(huán)保型農(nóng)業(yè)。在美國，政府通過實(shí)行成本分?jǐn)傊贫?、激?lì)性補(bǔ)貼制度、配套資金補(bǔ)償制度等促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用項(xiàng)目及環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的發(fā)展。

3.2.3配套的稅收激勵(lì)制度

配套的稅收激勵(lì)制度是國外促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源有效利用的主要工具。在德國，政府為提高科技對(duì)農(nóng)業(yè)資源利用的扶持力度對(duì)涉及農(nóng)業(yè)資源利用的科研企業(yè)采取減稅或免稅的制度。在日本，政府對(duì)農(nóng)戶購買促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的技術(shù)設(shè)施同樣實(shí)行稅收減免的優(yōu)惠制度[20]。在美國，政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和利用，出臺(tái)專門性的稅收優(yōu)惠制度降低投資者的稅收負(fù)擔(dān)，以鼓勵(lì)投資者投資農(nóng)業(yè)資源。

3.2.4專門的管理激勵(lì)制度

專門的管理激勵(lì)制度是國外促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源有效利用的重要手段。許多國外政府都通過財(cái)政扶助的形式設(shè)立專門性的社會(huì)組織或市場運(yùn)作機(jī)構(gòu)或主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)資源的評(píng)管理工作。在德國，政府一般通過設(shè)立協(xié)會(huì)等社會(huì)管理組織推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源利用的管理事宜，如農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)。在日本，主要是通過政府主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的管理工作，如日本水產(chǎn)省。在美國，政府通過設(shè)立市場化的交易組織來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源的配置，如水權(quán)交易所或水銀行[21]。

4　我國農(nóng)業(yè)資源利用正外部性的財(cái)政激勵(lì)路徑

發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源利用的正外部性效應(yīng)不僅有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源粗放式利用的模式，而且有利于促進(jìn)資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素回流，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。單純的監(jiān)督機(jī)制并不是促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的好方法，只有引入財(cái)政激勵(lì)制度，人們才能從遵守制度的行為中獲得好處[22]。因此，為了充分提高農(nóng)業(yè)資源的利用效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，國家和政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)資源的利用進(jìn)行激勵(lì)。

4.1完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的法律激勵(lì)制度

4.1.1完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的財(cái)政法律激勵(lì)制度

一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)推進(jìn)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的專門性財(cái)政法律的出臺(tái)，如制定《促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用法》等，以提高促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用制度的法律位階，發(fā)揮法律激勵(lì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的效力。另一方面，各級(jí)人大和政府有關(guān)部門應(yīng)積極完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的配套法規(guī)和規(guī)章，如《促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用實(shí)施細(xì)則》等，以保證促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的各項(xiàng)法律制度能夠切實(shí)貫徹，發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

4.1.2完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收法律激勵(lì)制度

一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)推動(dòng)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的專門性稅收法律的出臺(tái)，如《農(nóng)業(yè)資源利用稅收促進(jìn)法》等，以引導(dǎo)市場主體在利益的驅(qū)動(dòng)下積極為國家鼓勵(lì)的經(jīng)濟(jì)行為——開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源。需注意的是，前述稅收法律的出臺(tái)必須符合稅收法定原則和稅收公平原則的基本要求。另一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)以“保護(hù)納稅人權(quán)利”的思維適時(shí)完善《稅收征收管理法》[23]，增加“以人為本”、“立稅為公”、“授益于民”等新型的價(jià)值理念，以促進(jìn)稅務(wù)轉(zhuǎn)變固化的稅收征管思維。

4.2完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的資金補(bǔ)貼制度

4.2.1完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的生態(tài)補(bǔ)貼制度

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的生態(tài)補(bǔ)貼制度*金京淑認(rèn)為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是一種運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民維持、保育農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間的利益關(guān)系，以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排[24]。應(yīng)重點(diǎn)推行價(jià)格(成本)補(bǔ)貼制度和回購補(bǔ)貼制度。一方面，應(yīng)進(jìn)一步推行價(jià)格(成本)補(bǔ)貼制度。即對(duì)于開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的所制造新產(chǎn)品或新能源在進(jìn)入市場交易時(shí)政府可在價(jià)格(成本)上給予補(bǔ)助。另一方面，應(yīng)大力推行回購補(bǔ)貼制度。即政府可通過其購買補(bǔ)貼行為提高農(nóng)業(yè)資源的利用效率，如通過適當(dāng)提價(jià)購買沼氣、有機(jī)肥料等農(nóng)業(yè)資源以引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。

4.2.2完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的基金補(bǔ)貼制度

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的基金補(bǔ)貼制度，即通過財(cái)政資金設(shè)立專門促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的基金會(huì)。一方面，基金會(huì)可利用基金配置農(nóng)業(yè)資源利用方向。如設(shè)立沼氣補(bǔ)貼基金，對(duì)積極開發(fā)利用沼氣資源的農(nóng)戶提供沼氣基金補(bǔ)貼[25]。另一方面，基金會(huì)可通過設(shè)立農(nóng)業(yè)資源利用集合基金計(jì)劃的形式吸收社會(huì)公益資金，鼓勵(lì)社會(huì)公眾支持和扶住農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和利用，以加強(qiáng)基金支持農(nóng)業(yè)資源利用的力量。

4.3完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收優(yōu)惠制度

4.3.1完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的減免稅制度

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的減免稅制度應(yīng)堅(jiān)持稅收法定原則和貫徹稅收程序正義的精神[26]。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于市場主體積極投資開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的行為應(yīng)采取免稅制度，促進(jìn)其投資成本的降低，以鼓勵(lì)其優(yōu)化利用農(nóng)業(yè)資源。另一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在公平和公正理念的指導(dǎo)下依法定程序?qū)Υ龠M(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的市場主體給予相應(yīng)的稅收利益，以調(diào)動(dòng)市場主體開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的積極性。

4.3.2完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收返還制度

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的稅收返還制度可采用直接返還或間接返還兩種形式。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于主動(dòng)從事農(nóng)業(yè)資源利用的市場主體生產(chǎn)或出售的商品所征收的稅收可予以直接返還，以鼓勵(lì)納稅人從事有益于農(nóng)業(yè)資源利用的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目[27]。另一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)可通過減免從事農(nóng)業(yè)資源利用的市場主體的其他稅費(fèi)負(fù)擔(dān)形式間接降低前述主體的生產(chǎn)成本和經(jīng)營成本，以保證相關(guān)主體的生產(chǎn)、經(jīng)營或投資紅利。

4.4完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的管理激勵(lì)制度

4.4.1完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的官方管理機(jī)構(gòu)

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的官方管理機(jī)構(gòu)是保障國家相關(guān)農(nóng)業(yè)資源利用的政策和制度得到有效推行的前提和基礎(chǔ)。一方面，政府應(yīng)設(shè)立專門性的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用專項(xiàng)管理工作，建立和完善內(nèi)部工作激勵(lì)考核制度，并保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性，以有效地管理和支持農(nóng)業(yè)資源利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府應(yīng)為前述專門性的管理機(jī)構(gòu)設(shè)立專項(xiàng)的補(bǔ)貼或基金，以保證其在促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的管理工作中能夠切實(shí)發(fā)揮效用。

4.4.2完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的第三方管理機(jī)構(gòu)

完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的第三方管理機(jī)構(gòu)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用的又一重要力量。一方面，應(yīng)借鑒外國經(jīng)驗(yàn)通過財(cái)政扶持支持第三方中立機(jī)構(gòu)(如美國的”水銀行”)積極開展促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源交易的市場活動(dòng)，充分發(fā)揮市場配置農(nóng)業(yè)資源的決定性作用[28]。另一方面，應(yīng)剔除第三方機(jī)構(gòu)的“行政性”特性，積極通過財(cái)政扶持推動(dòng)第三方中立機(jī)構(gòu)定期對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的利用情況進(jìn)行評(píng)估并向社會(huì)公示，對(duì)充分開發(fā)和利用農(nóng)業(yè)資源的市場主體實(shí)行公開補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，確保整個(gè)補(bǔ)貼過程“公開化”，以在整個(gè)農(nóng)村形成高效利用農(nóng)業(yè)資源的示范效應(yīng)。

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POSITIVE EXTERNALITIES OF AGRICULTURE RESOURCES UTILIZATION BASED ON THE FISCAL INCENTIVES*

Huang Li1， 2，Huang Tianqi2

(1.Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China；2.Yibin Vocational and Technical College，Yibin，Sichuang 644003，China)

To promote the utilization and the positive externalities of agriculture resources is important in building eco-agriculture in China. But the fiscal incentive system that stimulates market entity to actively develop and utilize the agriculture resources is imperfect. To research on the fiscal system based on the purpose to promote the high efficient utilization of agriculture resources can offer a reference for the perfection of the system. Combined externalities theory and incentive theory, this paper analyzed the positive externalities in the utilization of agriculture resources and the basic principle when employing the fiscal incentives. Finally, it put forward the path of fiscal incentive mechanism to promote the positive externalities of the agriculture resources utilization by comparing system with Germany, Japan and America, i.e., the perfection of law incentive system, the perfection of fund subsidies system,the perfection of preferential tax system, and the perfection of management incentive system.

agricultural resources; financial incentives; positive externalities; utilization; subsidy

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160836

2015-05-22

黃麗(1983—)，女，四川成都人，碩士、講師。研究方向：財(cái)務(wù)管理與項(xiàng)目管理、物流管理。Email： 412212784@qq.com

F303.4

A

1005-9121[2016]08-0230-07

*資助項(xiàng)目：四川省水運(yùn)中心項(xiàng)目“四川內(nèi)河港口企業(yè)發(fā)展策略及盈利模式研究”(SYJJ2015B05)； 宜賓職業(yè)技術(shù)學(xué)院科研項(xiàng)目“‘營改增’后物流企業(yè)的稅收籌劃研究”(ybzysc15-41)