李濱

摘 要：

分析我國目前農(nóng)村社會保障法律制度的缺陷，提出完善我國農(nóng)村社會保障法律制度的路徑，以便參考。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村社會保障；法律制度

中圖分類號：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2016）04016003

1 我國目前農(nóng)村社會保障法律制度的缺陷

在傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)下，我國社會保障法律制度極不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出明顯的二元特質(zhì)。

1.1 農(nóng)村社會保障立法層次較低

首先，我國農(nóng)村社會保障立法滯后，法律體系不健全。農(nóng)村社會保障必須以社會立法為手段，才能使其規(guī)范化、法制化。到目前為止，我國尚未頒布一部綜合性的社會保障法律，專門性法規(guī)的建設(shè)也相當(dāng)薄弱。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，于2011年7月1日開始實施。該法對保險費用的征繳、支付、運營、管理等問題作了明確規(guī)定，但是，還須盡快出臺具體實施措施。此外，農(nóng)村社會保障制度中的其他項目，如社會救濟(jì)、社會福利等的立法也有很大的欠缺，基本上處于立法的空白地帶。

其次，農(nóng)村社會保障法律立法主體多元，立法層級無序。《憲法》明確規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：（1）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令……”，“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”，但現(xiàn)實中許多部門卻在制定著行政法規(guī)，如民政部制定并頒行的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》即是一例，由此可見立法主體之混亂。

1.2 農(nóng)村社會保障制度缺乏互助性

我國農(nóng)村社會保障制度缺乏互助性。社會保障就其本質(zhì)而言就是在社會成員之間的互助互濟(jì)，社會保險制度理念的基礎(chǔ)是以個人自立為基本點，認(rèn)為幫助個人在市場經(jīng)濟(jì)社會中抵御可能遇到的生活風(fēng)險是政府的責(zé)任、社會的義務(wù)。獲得政府和社會的幫助是個人的權(quán)利。農(nóng)村社會保險是構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障制度的重要內(nèi)容，其基金的籌集應(yīng)以個人為主、集體為輔、國家支持為原則。由于國家財力有限，以及為了避免出現(xiàn)因大包大攬而造成效率低下的弊端，政府不可能承擔(dān)全部的財政支出，但這也并不意味著政府不承擔(dān)任何財政支出。尤其是在農(nóng)村社會保險發(fā)展之初，政府更應(yīng)在一定程度上給予支持。這種支持主要應(yīng)用于國家對農(nóng)村社會保險進(jìn)行組織和管理的行政性支出（比如基本設(shè)施的配備、人員配備、創(chuàng)造良好管理條件等方面的支出）、社會保險基金中統(tǒng)籌部分的補助、為配合合作醫(yī)療的建立對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)的支持等方面。

1.3 制度實施缺乏可操作性

農(nóng)村社會保障的監(jiān)督和管理機(jī)制比較薄弱。在養(yǎng)老保險方面，現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨立管理，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)督和控制。這種集權(quán)式的管理非常容易導(dǎo)致違規(guī)發(fā)放、使用農(nóng)?；?，擠占、挪用農(nóng)?；穑澪邸]霍農(nóng)?；鹎闆r的發(fā)生。

在醫(yī)療保險方面，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村醫(yī)療保險模式仍然較為單一。而對于那種突發(fā)性的、高額的醫(yī)療風(fēng)險使得患者家庭在遭受重大經(jīng)濟(jì)損失的同時，又難以接受強(qiáng)有力的醫(yī)療保障與救助。2013年，我國農(nóng)村醫(yī)療保障重點向大病轉(zhuǎn)移。肺癌、胃癌等20種疾病全部納入大病保障范疇，報銷比例不低于90%?！蛾P(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》明確提出，只要基本醫(yī)保報銷后自付部分超過當(dāng)?shù)啬耆司杖耄瑓⒈＃ê希┤丝稍俅螆箐N，實際報銷比例不低于50%。多地實施方案陸續(xù)出臺，從已有效果來看，患大病后報銷比例明顯提高，家庭負(fù)擔(dān)減輕。然而該項制度仍有待完善，如新農(nóng)合統(tǒng)籌區(qū)域多在縣一級，而意見要求為市一級；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合分屬不同部門管理，工作推進(jìn)和協(xié)調(diào)存在一定困難。此外，為防范資金透支風(fēng)險，也需要盡快推動公立醫(yī)院改革，并對商業(yè)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。

在低保方面，政府在解決農(nóng)村貧困問題上尚未發(fā)揮作用。與傳統(tǒng)的救濟(jì)制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度銜接和整合還存在諸多問題。目前農(nóng)村實行的救助方式主要有“五保”供養(yǎng)、最低生活保障、特困戶基本生活救助幾種制度并行。從發(fā)展和完善角度看，原有的定期定量救濟(jì)和臨時救濟(jì)都應(yīng)統(tǒng)一納入最低生活保障制度進(jìn)行管理。社會救濟(jì)只有一個標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

2 完善我國農(nóng)村社會保障法律制度的路徑分析

2.1 完善我國農(nóng)村最低生活保障法律制度

2.1.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的低保制度

雖然因城市和農(nóng)村的差別導(dǎo)致低保制度在城鄉(xiāng)的具體實施過程中有差異，但是兩者在本質(zhì)上是相同的，不存在實質(zhì)性區(qū)別。目前，浙江、廣東、天津、深圳、廈門等省市將城鎮(zhèn)低保與農(nóng)村低保納入一個法律文件中予以規(guī)范統(tǒng)一。因此，將城鄉(xiāng)低保制度納入一個法律規(guī)范不是不可能的。雖然農(nóng)村低保制度起步稍晚發(fā)展緩慢，但是從長遠(yuǎn)來看，兩者終會合二為一。短期內(nèi)需要將所有的農(nóng)村居民納入最低生活保障體系并走向全國一體化顯然缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，低保制度在很長一段時間內(nèi)還仍會是城鄉(xiāng)有別的“雙軌”制。但是不應(yīng)該在城鄉(xiāng)一次分配差距已經(jīng)很不合理的情況下，讓二次分配差距進(jìn)一步拉大。

政府有義務(wù)根據(jù)國家財力和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來推行農(nóng)村最低生活保障制度，整合城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度可以分為兩步來走：首先，在農(nóng)村地區(qū)全面建立最低生活保障制度。僅就農(nóng)村而言，最低生活保障制度的發(fā)展也很不平衡，總體來說，中東部地區(qū)走在了前面，而西部地區(qū)相對落后。隨著改革的深入和社會的發(fā)展，農(nóng)村固有的土地保障逐步弱化，原有的“救濟(jì)型”保障已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展形勢的需要。應(yīng)在尚未建立的地方由低保制度取代農(nóng)村傳統(tǒng)的救助制度，完成在農(nóng)村地區(qū)的全面建立。第二，實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的融合。低保制度在農(nóng)村地區(qū)完成建制后，城鄉(xiāng)地區(qū)低保制度的融合就水到渠成了。在低保制度城鄉(xiāng)一體化過程中，既要實現(xiàn)制度的統(tǒng)一，也要注意城鄉(xiāng)差別，不能簡單將兩者合并。

2.1.2 整合低保制度與其他專項救助

現(xiàn)行的政策主要是從低保對象中選擇在醫(yī)療、住房、教育等方面的有困難的家庭實施專項救助，這樣做的結(jié)果是低保家庭獲得的利益不僅是保障金，而生活標(biāo)準(zhǔn)略高于保障線的家庭卻得不到任何保障。如何解決這一問題有三種方案可以考慮：第一種方案是把所有的優(yōu)惠政策都折算成貨幣，在此基礎(chǔ)上確定一條最低生活保障線，由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一的綜合救助；第二種方案是把專項救助與最低生活保障分開，專項救助必須按照自己的特殊標(biāo)準(zhǔn)確定自己的救助對象，不能僅僅把目光盯向低保對象；第三種方案是根據(jù)各項社會救助的特點，分別明確自己的救助對象，這些救助對象會與低保對象在某些部分存在一定的重合，將這些部分找出來交由一個專門部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。其余的則有相關(guān)部門負(fù)責(zé)，實行具體救助措施。我們認(rèn)為，第三種方案既照顧到了特殊救助的對象，又避免了重復(fù)救助，有其科學(xué)性和可行性。

2.1.3 依法加強(qiáng)對保障資金的籌措與管理

首先，要加大政府資金的投入。就社會救助的資金來源而言，可以個人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富差距的主要手段。我國個人收入所得稅擁有龐大的稅源，每年卻有相當(dāng)比例的稅款流失，主要原因是征管法規(guī)不完善，征管手段落后，為數(shù)眾多的人未履行納稅義務(wù)。建立完善的個人收入所得稅制度將為社會救助的實施提供有力的財政支持。此外，部分學(xué)者也提出征收社會保障稅是可行之策。

其次，在社會救助中，除了政府承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)鼓勵民間公益性組織和社區(qū)組織的積極參與也是十分重要的。我國作為發(fā)展中國家，有大量的貧困人口，社會救助任務(wù)十分繁重，因此更要社會力量的積極參與。政府在保證對社會救助的投入每年都有一定幅度提高的前提下，需要更加充分的調(diào)動全社會的積極性，通過各級各類組織，大力開展各種社會募捐活動，設(shè)立弱者權(quán)益保障基金，通過社會各界的共同努力，讓每一個社會弱者都能夠真正享受到擁有社會保障和救助的幸福感和安全感。同時加強(qiáng)社會互助機(jī)制建設(shè)，要進(jìn)一步完善經(jīng)常性社會捐贈體系。相對于財政稅收機(jī)制而言，可以將經(jīng)常性社會捐贈體系看作是非正式的互助機(jī)制。

2.2 完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度

2.2.1 參保對象方面

在參保對象方面，北京市的經(jīng)驗值得我們借鑒。2009年北京市出臺《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》。該辦法規(guī)定，凡是具有北京戶籍，男年滿16周歲未滿60周歲，女年滿16周歲未滿55周歲（不含在校生），并且不在事業(yè)單位退休金制度或職工養(yǎng)老保險體系內(nèi)的居民，都可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，涉及20萬人。繳費標(biāo)準(zhǔn)為1000元至6000元，可以自選。參保人員中男年滿60周歲，女年滿55周歲時，累計繳費年限滿15年的，可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；不滿15年的，可自愿延繳，最長5年；延繳后仍不滿15年的，按照不低于上年度最低繳費標(biāo)準(zhǔn)，一次性補足差額年限的保費；如不選擇延期繳費的，領(lǐng)取一次性養(yǎng)老待遇。自2009年后，由外埠遷入本市戶籍的人員，男年滿60周歲，女年滿55周歲時繳費年限不滿15年的，按照上一年度最低繳費標(biāo)準(zhǔn)，一次性補足差額年限保險費。對于2008年12月31日前男已滿45周歲，女已年滿40周歲的人員，退休時已經(jīng)不可能繳滿15年，被稱為“大齡參保者”。這些人不受15年繳費年限的限制，只需按年不斷繳納保費，達(dá)到年齡即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

2.2.2 制度模式方面

在目前不具備全國統(tǒng)一立法的條件下可單行立法或制訂地方性條例。對目前經(jīng)實踐證明一些好的做法和經(jīng)驗的制度創(chuàng)新和制度安排，盡快以立法的形式確立鞏固下來。建議制定地方性法規(guī)對新型的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的參保對象、范圍，法定權(quán)利，各級政府的責(zé)任，財政撥款支持的初始額度以及逐年增長的比例，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)的設(shè)置，基金的籌集、管理、發(fā)放，公民享受養(yǎng)老保障的程序，侵害公民社會養(yǎng)老金權(quán)利行為的處置等，作出具體規(guī)定。在條件成熟時單獨制定全國農(nóng)村社會保障法案。使農(nóng)村養(yǎng)老保障工作有法可依，改變目前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一直是依靠行政力量推動的局面。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建立，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，以農(nóng)民個人賬戶為主。農(nóng)民個人繳費以及財政、集體繳費的一部分，全部計入農(nóng)民個人賬戶?，F(xiàn)階段，農(nóng)民個人賬戶實行繳費確定型的支付辦法，即按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)效率原則。在條件較好的地區(qū)建立健全社會統(tǒng)籌基金，實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險一體化的制度。財政出資和集體繳費的一部分進(jìn)入統(tǒng)籌基金。社會統(tǒng)籌基金除了用于承擔(dān)個人賬戶的支付責(zé)任，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活狀況，拿出一定比例發(fā)放社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金可以作為補充形式，這樣可以更加體現(xiàn)社會公平。

2.2.3 籌資機(jī)制與保障水平方面

根據(jù)估算，全國現(xiàn)有60以上老齡人口約1.5億左右，其中農(nóng)村人口約1億左右。如果財政給60歲以上農(nóng)村老人60元/月/人的基本養(yǎng)老金，一個人一年下來是720元，全國一億多農(nóng)村老年人口是720億元，相當(dāng)于2008年中央財政支出的2%。2009年開展的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，覆蓋全國10%以上的縣（市、區(qū)）。新農(nóng)保要對農(nóng)民有制度上的吸引力，養(yǎng)老待遇絕對不能夠低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)。按照2009年覆蓋全國10%左右的縣（市、區(qū)）的要求，中央財政估算需要投入40億元以上。

從2010年起全國10%左右的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，這是歷史性的突破，對農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以說是里程碑的轉(zhuǎn)折，意義重大。但是保障水平仍然較低。就拿發(fā)達(dá)地區(qū)浙江來說，按照現(xiàn)在政策，如果農(nóng)民個人交費按每年500元檔次交足15年，加上國家財政補貼和集體補助，60歲以后每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金120元，僅相當(dāng)于最低生活保障的40%，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險年人均養(yǎng)老金的15%。

2.3 完善我國農(nóng)村醫(yī)療保險法律制度

2.3.1 完善立法規(guī)劃

首先，從立法目的來看，改革開放以來，效率至上一度成為全社會的主流意識。反映在法制層面，一項制度的確立往往優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益，從而忽略了公平正義。公平是法律的基本價值之一。由于完善的醫(yī)療保障制度是面向全體社會成員的，從而形成一種公平的保障。同時，又為社會成員提供基本生活保障，使社會成員不因遭受疾病而陷入困境，這就形成了一種平等。對公平和效率的權(quán)衡取舍取決于制度的設(shè)計者的價值目標(biāo)，由于我國國情，特別是收入分配差距較大，要求醫(yī)療保障制度的設(shè)計至少在當(dāng)前應(yīng)體現(xiàn)公平優(yōu)先的原則。

其次，從提高立法層次來看，我國農(nóng)村醫(yī)療保障在長期的發(fā)展過程中，形成了以自我保障和集體保障為主，其它保障為輔的保障體系，該體系主要依賴高度集中的行政管理系統(tǒng)。法律真空的長期存在給農(nóng)村醫(yī)療保障帶來一系列問題。要想使我國農(nóng)村醫(yī)療保障工作步入正軌，就必須提高農(nóng)村醫(yī)療保障的立法層次。國家應(yīng)該盡快制定統(tǒng)一的《農(nóng)村社會保障法》，在此基礎(chǔ)之上制定《農(nóng)村醫(yī)療保障法》。同時，政府還應(yīng)制定和完善相關(guān)的配套法規(guī)。

2.3.2 建立多層次醫(yī)療保障模式

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的改革與發(fā)展會受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、家庭結(jié)構(gòu)、收入水平、文化習(xí)俗及醫(yī)療條件、管理等方面的制約。因此各地區(qū)應(yīng)從實際出發(fā)，遵循“制度先行，逐步推進(jìn)，政府支持”的原則，因地制宜靈活選擇醫(yī)療保障的模式。

在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，對醫(yī)療服務(wù)的支付能力仍然很低，因此維護(hù)“低水平、廣覆蓋”的合作醫(yī)療是保障初級醫(yī)療需求的合理機(jī)制，應(yīng)繼續(xù)推廣和完善合作醫(yī)療保障制度，抓好衛(wèi)生扶貧和貧困人群的醫(yī)療救助，解決貧困地區(qū)衛(wèi)生設(shè)施條件差和缺醫(yī)少藥的問題。

對于中等發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，要完善大病醫(yī)療保障制度。大病醫(yī)療保障的優(yōu)點在于風(fēng)險概率小、保費較低；被保險事件是花費較高的大病，易于核保和理賠；大病保險含有自負(fù)額，可減少道德風(fēng)險。大病醫(yī)療保險制度的推行可采取國家、集體、個人三方出資共同籌集的辦法，互助互濟(jì)，以保證穩(wěn)定的資金來源，確保大病醫(yī)療保險的正常運轉(zhuǎn)。

在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，如東部沿海農(nóng)村，可向高保額、高保障的方向發(fā)展。由于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平高，農(nóng)民生活富裕，可以全面推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，將農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，綜合統(tǒng)籌，平穩(wěn)過渡，互相結(jié)合。而對于富裕農(nóng)民，不能滿足其較高的醫(yī)療保障要求時，他們也可自愿尋求商業(yè)保險的保障，以滿足不同層次的醫(yī)療保障需求。

2.3.3 依法加強(qiáng)對農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)的管理

我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設(shè)困難重重的主要原因之一就是農(nóng)村醫(yī)療保障的管理制度不完善，具體體現(xiàn)在醫(yī)療人員及服務(wù)建設(shè)、藥品管理方面。在醫(yī)療隊伍和服務(wù)建設(shè)方面。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)普遍不高是導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量低下的重要原因。政府應(yīng)從各個方面進(jìn)行積極引導(dǎo)，在工資待遇、職稱評定、福利津貼、培訓(xùn)教育等各方面大幅度向農(nóng)村傾斜，穩(wěn)定農(nóng)村醫(yī)療隊伍，積極動員醫(yī)學(xué)院校大中專畢業(yè)生去農(nóng)村發(fā)展，為農(nóng)民服務(wù)。同時，在醫(yī)學(xué)院校的教學(xué)培養(yǎng)方案中，應(yīng)該適當(dāng)增加農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的環(huán)節(jié)，加大對農(nóng)村醫(yī)務(wù)工作人員的培養(yǎng)力度。此外，還有一批在農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)一線的個體醫(yī)生，數(shù)量較多，也是一支重要的力量，政府應(yīng)該保護(hù)和利用，經(jīng)過選拔和培訓(xùn)后，允許其持證上崗，從而提高他們的服務(wù)質(zhì)量。其次，組織和引導(dǎo)城鄉(xiāng)參保人員到城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)就醫(yī)，是降低醫(yī)療消費成本，減輕參?；颊邆€人醫(yī)療負(fù)擔(dān)的有效措施，但是如果要吸引參保人員到這些機(jī)構(gòu)就醫(yī)，政府除了要制定一系列優(yōu)惠政策之外，最重要的就是要努力提升農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)水平?；ヂ?lián)網(wǎng)的建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，一方面要靠政府支持，另一方面要加大整合農(nóng)村已有衛(wèi)生資源的力度。政府增加這方面的投資既可解決農(nóng)村人口醫(yī)療服務(wù)的可及性問題，又可以進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)之間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)使用不公平的現(xiàn)狀，具有良好的社會效益。

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