楊蔭凱　劉羽

【區(qū)域轉型發(fā)展】

東北地區(qū)全面振興的新特點與推進策略

楊蔭凱劉羽

東北地區(qū)是新中國工業(yè)的搖籃，為我國形成獨立完整的工業(yè)體系和國民經濟體系，為改革開放和現代化建設作出了重要貢獻。改革開放以后，在向社會主義市場經濟轉型過程中，東北地區(qū)遇到了特殊困難，體制性、機制性、結構性矛盾凸顯。中央于2003年啟動實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略并取得重要階段性成果。我國經濟進入新常態(tài)后，東北地區(qū)經濟下行壓力增大，部分行業(yè)和企業(yè)生產經營困難，體制機制等深層次問題進一步顯現，經濟增長新動力不足和舊動力減弱的結構性矛盾突出，發(fā)展面臨新的困難和挑戰(zhàn)。2016年2月，黨中央、國務院出臺了關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見，東北地區(qū)迎來了新一輪振興發(fā)展的重大機遇。在立足歷史與現實的基礎上，對東北振興戰(zhàn)略實施以來的東北發(fā)展軌跡進行系統(tǒng)分析，對新一輪東北振興的時代特點進行客觀描述，并結合中央最新要求提出推進思路與建議極有現實意義。

東北振興；新特征；措施建議

劉羽，男，管理學碩士，國家發(fā)展和改革委員會振興司干部（北京100824）。

一、東北振興戰(zhàn)略實施以來東北地區(qū)的發(fā)展軌跡評述

2003年，黨中央、國務院立足經濟社會發(fā)展全局，作出實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的重大決策，采取一系列支持、幫助、推動振興發(fā)展的專門措施。10多年來，在各方面共同努力下，東北地區(qū)（為研究方便，僅指遼寧、吉林、黑龍江三省，）經濟社會發(fā)展、結構調整、改革開放均取得明顯成效，經濟綜合實力大幅提高，裝備制造業(yè)核心競爭力明顯增強，社會民生取得巨大成就，東北振興戰(zhàn)略實施取得了重要的階段性成果，但存在的問題也不容忽視。

1.東北地區(qū)經濟規(guī)模顯著提升，但近年來增長速度出現劇烈變化

東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)經濟總量邁上新臺階，經濟實力明顯增強。東北三省地區(qū)生產總值從2003年的1.27萬億元增加至2015年的5.81萬億元，提高了3.57倍，年均增長11%，比東北振興戰(zhàn)略實施前10年東北地區(qū)的年均增速加快了1.8個百分點。東北三省人均地區(qū)生產總值從2003年不到2000美元增加至2015年8000多美元，翻了兩番多，東北振興戰(zhàn)略實施的成績顯而易見。

在東北振興戰(zhàn)略的強力帶動下，2003—2010年，東北地區(qū)經濟持續(xù)快速增長，經濟增速由2003年的10.8%提高到2007年的最高點14%；2007—2010年，東北地區(qū)的經濟增速也基本維持在13%以上，并明顯高于全國平均水平。受各方面因素影響，2010年以來東北地區(qū)經濟增速急劇下滑，由2010年13.6%降低到2015年的4.5%，6年間降幅超過9個百分點。2014年開始，東北三省經濟增速開始低于全國平均水平，這是振興戰(zhàn)略實施十幾年以來沒有過的現象（具體變化軌跡見圖1）。

從分省情況來看，東北振興戰(zhàn)略實施以來，吉林的經濟增速基本占據了三省領先位置，且始終高于東北地區(qū)經濟平均增速。黑龍江的經濟增速基本處于末位，且絕大多數年份低于東北地區(qū)平均經濟增速。遼寧經濟增速在三省中基本處于居中位置，但2010年以來下降幅度最大并于2015年跌至末位。2015年，遼、吉、黑三省地區(qū)生產總值增速僅為3%、6.5%和5.7%，經濟增速在全國各省區(qū)市中分列倒數第1、倒數第4和倒數第3位，東北地區(qū)面臨的嚴峻形勢引起各個方面的高度關注。

圖1　2003年以來四大板塊經濟增速對比

2.21世紀以來東北板塊曾歷經輝煌，但近年在全國經濟中的比重不斷下降

20世紀90年代中后期，為盡快縮小日益擴大的區(qū)域發(fā)展差距、積極拓展國民經濟發(fā)展空間，有效應對1997年爆發(fā)的亞洲金融危機，中央于1999年提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，于2003年決定實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，于2006年開始實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略。截至2005年，涵蓋東部、中部、西部、東北地區(qū)“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略格局形成。隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的深入實施以及國內外經濟形勢的深刻變化，東北地區(qū)的經濟增速和地位作用在四大板塊中也相應發(fā)生變化。

21世紀初，改革開放以來東部地區(qū)“一馬當先”的增長格局逐漸被打破，各個板塊之間經濟增長速度的差距開始縮小。2007年，西部地區(qū)經濟增速達到14.6%，首次超過東部地區(qū)。2008—2012年，中部、西部和東北地區(qū)增長速度整體加快，全面超過東部地區(qū)，這種情況是改革開放30年來沒有過的，標志著我國區(qū)域增長格局發(fā)生了積極變化。東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)經濟增速迅速提升，由2003年在四大板塊中居末席，到2008年躍升為首位。從東北地區(qū)在全國地區(qū)經濟總量中所占比重來看，在2003—2007年出現一定幅度下降后便呈現出持續(xù)上升態(tài)勢，到2012年達到了8.76%的高點。這些經濟指標的變化充分反映出東北振興戰(zhàn)略取得的突出成績。

圖2　1999年以來四大板塊經濟增速對比

隨著經濟形勢的變化，2010年之后東北地區(qū)經濟增速在四大板塊中的位次逐步下降，到2013年再次退居末席，并一直延續(xù)至今。東北地區(qū)的地區(qū)生產總值占全國比重也相應從2012年的高點下降到2015年的8.02%。2015年，東北地區(qū)在全國地區(qū)經濟總量中的比重不及廣東（占比為10.06%）、江蘇（占比為9.69%）、山東（占比為8.71）任一省的相應份額，在全國的經濟地位明顯下降（具體變化情況分別見圖2、圖3）。

圖3　2003年以來東北地區(qū)經濟份額變化情況

3“.三駕馬車”對東北地區(qū)經濟增長發(fā)揮了積極作用，但經濟增長過度依賴投資拉動的特征十分明顯

2003年以來，東北地區(qū)投資、消費、出口對東北地區(qū)經濟增長發(fā)揮了重要作用。2003—2010年，東北地區(qū)投資增速不斷提升，并一直維持30%以上的高速，對支撐經濟快速增長發(fā)揮了重要作用。2010年以后，投資增速雖有所波動，但整體上呈現出快速下降趨勢，從2010年的29.5%快速下降到2014 的-1.4%，2015年進一步下降到-4.2%，6年間累積下降了33.7個百分點。2003—2008年，東北地區(qū)出口增加值基本保持20%以上的增速，2009年受全球金融危機影響突然跌至-26.7%，2010年又抬升到37%，但之后便呈現出持續(xù)回落態(tài)勢，2015年跌至-23.5%。由于東北地區(qū)出口規(guī)模不大，年度振幅雖大但對經濟增長的影響較小。相對而言，消費增速在“三駕馬車”的表現中最為平穩(wěn)，2003年之后迅速抬升，由5.0%提高到2008年的25.7%；之后雖呈持續(xù)下降趨勢，但降幅相對和緩，2015年增速為8.4%，對經濟的支撐作用相對穩(wěn)定且有所提升（具體變化情況變化見圖4）。

圖4　2003年以來東北地區(qū)經濟增長驅動力演變

從“三駕馬車”對經濟增長的貢獻率來看，投資始終是影響經濟增長的最主要因素。東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)投資對經濟增長的貢獻率逐年抬升，到2009年達到了174.1%的峰值，消費和出口對經濟增長的貢獻率相對較弱。2013年以來，東北地區(qū)的固定資產投資由4.65萬億元，跌落到2015年的4.02萬億元，導致對經濟增長的貢獻率由2013年的138.7%下跌到2015年的-220.9%。相應地，東北地區(qū)的國內生產總值增速由2013年的8.4%，下降到2015年的4.5%，投資對經濟增長的影響作用顯而易見（具體見圖5）。

圖5　東北地區(qū)投資對經濟增長的貢獻率變化

東北地區(qū)出口規(guī)模不大，對經濟增長的影響較小，變化趨勢與全國總體情況大體相似。近年來，東北地區(qū)消費增速雖呈下降趨勢，但降幅相對和緩，2009—2014年間增速始終高于全國平均水平（見圖6），且對經濟增長的支撐作用穩(wěn)步提升（見圖7）。

圖6　東北地區(qū)消費品零售總額增速與全國對比

圖7　東北地區(qū)消費對解決增長的貢獻率變化

4.第一、第三產業(yè)始終保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，第二產業(yè)放緩是導致經濟增長下行的主要動因

東北地區(qū)是我國重要的農業(yè)生產基地，東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)第一產業(yè)增加值每年基本保持了4%以上的增速，除個別年份（2007年、2009年）外，增速始終高于全國平均增長水平，即便是在2014年、2015年經濟整體大幅下行背景下仍保持了4.1%、4.3%的增長速度，這充分展示了東北地區(qū)作為全國重要糧食生產基地的堅實地位以及農業(yè)穩(wěn)健增長的良好勢頭（具體變化情況見圖8）。

圖8　東北地區(qū)第一產業(yè)國內生產總值增長速度

2003年以來，東北地區(qū)第三產業(yè)增加值始終保持穩(wěn)定，每年的增速基本維持在8%以上；2008年以來，除2014年外，每年增速均明顯高于全國第三產業(yè)增長水平。2015年東北地區(qū)第三產業(yè)增加值同比增長8.5%，增速提高了0.9個百分點，比全國增速高出0.2個百分點，反映出經濟下行壓力下，東北地區(qū)第三產業(yè)發(fā)展態(tài)勢還是比較良好的（見圖9）。

圖9　東北地區(qū)第三產業(yè)國內生產總值增長速度

2003年以來，東北地區(qū)第二產業(yè)發(fā)展趨勢與東北地區(qū)經濟整體形勢高度一致，保持了快于經濟增速的基本態(tài)勢，且始終高于全國平均增速。2013年之后，東北地區(qū)第二產業(yè)增加值增速急速下滑，很快便低于東北地區(qū)經濟增速，與全國平均增長水平的差距不斷擴大（具體見圖10）。經過多年發(fā)展，2014年東北地區(qū)三次產業(yè)結構調整為11∶47∶41，第二產業(yè)比重仍占據半壁江山，一業(yè)獨大現象仍十分突出。綜上，近年來第二產業(yè)增速快速下降是導致東北地區(qū)經濟增速下滑的最主要原因。

圖10　東北地區(qū)第二產業(yè)國內生產總值增速變化

我們進而分析東北地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速變化，同樣看出2013年以來，東北地區(qū)的增速明顯低于全國平均水平，工業(yè)低速運行是第二產業(yè)增速下滑的根本原因，也是導致東北地區(qū)經濟下滑的重要原因。2015年，遼、吉、黑三省規(guī)模以上工業(yè)增加值增速分別為-4.8%、5.3%和0.4%，比全國平均增速（6.1%）分別低10.9個、0.8個和5.7個百分點（見圖11）。

圖11　東北地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速變化

二、近年來東北地區(qū)經濟下滑的深層原因分析

2013年以來東北地區(qū)經濟持續(xù)下滑以及發(fā)展中遇到的矛盾和困難，與全國其他地區(qū)相比既有共性原因，也有個性原因。從共性方面看，進入經濟發(fā)展新常態(tài)后，經濟增長速度由高速向中高速換擋是必然的，經濟結構調整的陣痛也難以避免。從個性方面看，東北地區(qū)的產業(yè)結構、產品結構、所有制結構、發(fā)展觀念、調控方式等不適應市場變化，傳統(tǒng)產業(yè)遭受挫折，新興產業(yè)發(fā)展偏慢，國有企業(yè)活力不足，民營經濟發(fā)展不夠充分，思想觀念保守僵化，管理服務水平不高等結構性、體制性、機制性問題是制約東北地區(qū)難以持續(xù)健康發(fā)展的深層次原因。

1.發(fā)展觀念滯后，公平開放競爭的市場環(huán)境遠未形成

東北地區(qū)是我國進入計劃經濟最早、退出計劃經濟最晚的地區(qū)，時至今日計劃經濟的影響仍然根深蒂固，不少干部群眾仍對舊經濟體制和輝煌歷史念念不忘，希望國家在困難時期施以援手，在資金、政策、生產力布局等方面給予傾斜的“等靠要”觀念仍然較為強烈。不少地方政府對經濟發(fā)展新常態(tài)的認識不深，準備不足，把握引領新常態(tài)的能力不強，手段不新，在推進供給側結構性改革過程中，壓減過剩產能，調整經濟結構的主動性、積極性不高，仍寄希望于市場供需形勢能夠在短期內發(fā)生變化。圍繞完善市場經濟體制，推動行政管理體制改革的主動性不強，工作深度不夠，政府主導經濟發(fā)展的特征仍較為明顯，調控服務方式轉換得不徹底、不到位。整體發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，企業(yè)運營成本相對較高，一定程度上影響了民營經濟的發(fā)展，降低了內外部企業(yè)投資的意愿?？蒲泄芾眢w制較為僵化，人才發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，人口、人才外流現象較為突出，適應新興產業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展的體制政策環(huán)境尚未形成。近年來中央在綜合配套改革、國家級新區(qū)、對外開放平臺設置等方面賦予東北地區(qū)一系列先行先試權限，但與全國同類改革實驗的整體進度和實際效果來看，東北地區(qū)缺乏頂層設計與“闖改創(chuàng)”的勇氣和韌勁，重大改革發(fā)展平臺總體推動進度緩慢、效果不佳，中央賦予的發(fā)展機遇未能得到充分利用。

2.產業(yè)、產品結構性問題突出，應對市場周期性影響的能力不強

從產業(yè)結構看，東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)重工業(yè)比重有所下降，但目前重工業(yè)在工業(yè)中的占比仍在74%左右，高于全國平均水平5個百分點左右。產業(yè)結構一直偏重化工型、偏資源型、偏傳統(tǒng)型，“原”字頭和“初”字頭產業(yè)集中分布，受資源性、原材料產品量價齊跌和全國投資需求減弱的影響，主導產業(yè)難以擺脫市場的周期性沖擊，企業(yè)生產經營困難，總體效益不佳。從工業(yè)部門結構來看，裝備制造、能源原材料和食品加工業(yè)仍是東北三省的主導產業(yè)。其中，遼寧省裝備制造、冶金、石化產業(yè)占工業(yè)產值比重達2/3，黑龍江省能源、石化、裝備、食品等四大支柱產業(yè)占全省工業(yè)的八成以上。近年來，受全國固定資產投資增幅下滑、市場空間減少、能源原材料行業(yè)受國際大宗商品價格持續(xù)下滑等方面的影響，東北地區(qū)的傳統(tǒng)主導產業(yè)的利潤明顯下降，企業(yè)生產經營困難，直接導致經濟增速大幅下降。比如，2014年石化、鋼鐵、煤炭、有色冶金、建材等能源原材料行業(yè)對工業(yè)增長的貢獻率，分別比2005—2010年平均值下降了39.4個、35.8個、19.9個、9.1個和14.8個百分點。與此同時，傳統(tǒng)支柱產業(yè)中龍頭企業(yè)“一企獨大”現象非常突出。2015年，一汽和吉化兩家企業(yè)工業(yè)增加值占吉林省工業(yè)增加值的40%左右，長春市汽車工業(yè)占全市工業(yè)產值的60%以上、利稅占70%以上。隨著全國汽車銷量增速的下降，汽車產業(yè)波動對吉林省經濟發(fā)展帶來較大影響。黑龍江省石油開采利潤占全部工業(yè)利潤約2/3，其中大慶油田利潤占全省工業(yè)利潤的50%左右，隨著原油價格持續(xù)低迷，加之大慶油田原油產量自2015年開始，每年減少約150萬噸，對黑龍江省經濟增長造成重大影響。

從產品結構看，東北地區(qū)大多數企業(yè)處于產業(yè)鏈上游或中低端，產品附加值低，競爭力不足。2014年，遼、吉、黑三省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產品銷售收入占主營業(yè)務收入比重分別為8.3%、7.1%和3.9%，明顯低于全國12.9%的平均水平，新產品開發(fā)力度和市場認可度與全國其他地區(qū)相比有一定差距。以石化行業(yè)為例，東北地區(qū)乙烯產量占全國約1/5，但下游化學纖維、化學農藥產能不足全國的1%。食品加工業(yè)中，領軍企業(yè)數量明顯不足，主要以初級產品和粗加工為主，受原材料和產品市場價格波動影響較大，生產經營困難。

3.國企改革滯后且缺乏競爭力，經濟發(fā)展的活力不強

長期以來，東北地區(qū)“頂天立地”的大型國有企業(yè)多，“鋪天蓋地”的民營中小企業(yè)少，還沒有形成產業(yè)集群發(fā)展態(tài)勢和大中小企業(yè)配套融合發(fā)展的局面。在各類所有制企業(yè)中，國有企業(yè)仍占據半壁江山，2014年東北三省國有工業(yè)企業(yè)資產總額占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重為51.6%，遠高于全國40.3%的平均水平；國有工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入、利潤總額占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重分別為32.1%和33.4%，遠高于全國23.4%、21.6%的總體水平。在國有企業(yè)中央企的比重大（如2013年吉林省中央企業(yè)資產總額、營業(yè)總收入、利潤總額在全部國企相應指標的占比分別為68.0%、87.7%和97.4%），且主要集中在傳統(tǒng)行業(yè)和部門，歷史遺留問題突出，盈利能力普遍偏低，缺乏綜合競爭優(yōu)勢。近年來，中央對加快國有企業(yè)改革作出了一系列重大部署，但受各方面因素的影響，東北地區(qū)推進國企改革的信心不足，動力不強，總寄希望于國家能給予更大的支持，導致推進改革的成本越來越高，難度越來越大。

與此同時，受國企的長期壟斷影響，東北地區(qū)民營經濟發(fā)展空間不充分，民營企業(yè)大多處在產業(yè)鏈的中低端，管理水平普遍較低，擁有自主知識產權、掌握核心技術、具備國際競爭力的民營企業(yè)偏少，經濟發(fā)展的活力不強。2014年全國民營企業(yè)500強中，東北地區(qū)僅有14家。

4.創(chuàng)新能力嚴重不足，新興產業(yè)發(fā)展滯后，動力轉換任重而道遠

長期以來，東北地區(qū)的創(chuàng)新投入明顯不足。2007年，遼、吉、黑三省R&D經費投入強度分別為1.48%、0.96%和0.93%（全國同期水平為1.38%），到2014年變?yōu)?.52%、0.95%和1.07%（全國同期水平為2.05%），遼、吉兩省基本維持原狀，黑龍江省略有提升，東北地區(qū)在R&D經費投入強度方面與東部地區(qū)和全國平均水平的差距進一步拉大，直接反映出東北地區(qū)對創(chuàng)新發(fā)展的重視程度和投入規(guī)模的不夠，這也決定了未來一個時期東北地區(qū)綜合競爭能力提升的后勁不足（見圖12）。

圖12　東北地區(qū)R&D經費投入強度對比

東北地區(qū)有一大批高水平的重點高校和研究機構，科研專利產出占全社會的50%以上，但受體制觀念等方向的影響，相關成果難以在本地企業(yè)產業(yè)化，科教資源優(yōu)勢難以轉化為現實生產力，“墻內開花墻外香”的現象十分普遍。以中科院大連化物所為例，其科技成果轉化率位居中科院所有院所首位，近5年在全國實現技術轉移轉化合同數872項，合同額達9.1億元，但在遼寧轉化金額僅為3633萬元，不足全所合同總額的4%。2014年，東北三省專利申請量、授權量、技術市場成交金額占全國比重分別是3.7%、3.4%和4.3%，遠低于其主要經濟指標在全國的占比。

受此影響，東北地區(qū)新舊動力轉換明顯“青黃不接”。與傳統(tǒng)支柱產業(yè)相比，東北地區(qū)新興產業(yè)發(fā)展嚴重不足，總體規(guī)模仍然偏小，發(fā)展水平相對滯后，尚未形成具有重要影響的新經濟增長點，短期內無法彌補傳統(tǒng)主導產業(yè)下滑帶來的缺口。以互聯(lián)網行業(yè)為例，近年來以互聯(lián)網為載體的新興產業(yè)不斷興起，但在東北地區(qū)快速發(fā)展的跡象卻不明顯，2014年互聯(lián)網百強企業(yè)中，北京、上海、廣東分別有45、20、15家，但東北三省沒有一家企業(yè)入圍。2000—2014年，東北地區(qū)高技術產業(yè)企業(yè)數僅增長了70%，與之相比，東部、中部、西部地區(qū)分別增長了1.83倍、2.56倍和1.68倍。由于在培育新興產業(yè)和孕育新興業(yè)態(tài)方面處于落后位置，東北地區(qū)企業(yè)在全要素生產率上與全國平均水平仍有一定差距，具體表現在東北地區(qū)企業(yè)產值利稅率僅為4.9%（全國平均水平為7.8%），人均利稅為37.5萬元（全國平均水平為53萬元），流動資金周轉次數為0.86次/年（全國平均水平為1.16次/年）。以黑龍江龍煤集團為例，目前企業(yè)的萬噸產煤用工人數為48人，為全國平均水平的3倍以上，全員勞動生產率較低，企業(yè)競爭能力較弱。

此外，東北地區(qū)經濟發(fā)展還面臨著一些先天不足的因素。比如取暖成本高，東北地區(qū)地處高寒，冬季供熱時間長達4—6個月，取暖成本比全國其他地區(qū)高約20%，給各類企業(yè)造成很大負擔；物流成本較高，東北地區(qū)地處交通末梢，遠離國內主銷區(qū)，且當前快速鐵路網、高速公路網尚未建成，進出關通道不暢，如黑龍江省2015年全省物流成本占地區(qū)生產總值比例為18.2%。此外，東北的人力資本成本也比江浙高20%左右。

當然，對東北地區(qū)當前面臨的問題也要用全面、客觀、歷史、辯證和發(fā)展的眼光來分析。一是從問題性質來看，與10多年前大量職工下崗、企業(yè)關閉、社會民生凋敝等情況相比，當前的問題更多的是發(fā)展中的問題，是經濟層面的問題。但如果不及早采取有效措施，這些問題有可能傳導影響到就業(yè)和民生領域，也會損及過去十年振興的根基。二是從問題的根源來看，既有經濟發(fā)展新常態(tài)下各地區(qū)面臨的共性原因，又有新形勢、新挑戰(zhàn)下東北地區(qū)思想觀念、發(fā)展方式、經濟結構、體制機制相對落后等個性原因，而兩者相互交織加劇了問題的復雜性和嚴重性，也導致了問題解決的長期性、艱巨性。對此，習近平總書記明確指出，東北地區(qū)當前存在的矛盾和問題歸根結底是體制機制問題，是產業(yè)結構、經濟結構問題，解決這些問題歸根結底還是要靠深化改革。三是從問題波及的范圍看，除東北地區(qū)外，與其產業(yè)結構、產品結構、所有制結構相似地區(qū)也出現了基本一致的問題。因此，東北地區(qū)面臨的問題除是區(qū)域性問題外，也是產業(yè)結構單一地區(qū)、資源型地區(qū)遇到的共性問題。

三、新一輪東北全面振興戰(zhàn)略的突出特點

黨中央、國務院對全面振興東北地區(qū)高度重視，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志多次到東北地區(qū)視察并作出一系列重要指示，為東北地區(qū)破解發(fā)展難題指明了方向。為全面破解東北地區(qū)存在的體制機制問題和結構性問題，2016年2 月6日，中央中央、國務院出臺了《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（中發(fā)〔2016〕7號），明確提出了新一輪東北振興的總體要求、戰(zhàn)略定位、主要任務、工作重點和政策措施。這是中央關于新時期全面振興東北地區(qū)的綱領性文件，對各個方面提振信心、凝聚共識、聚焦重點具有重大意義。綜合來看，與2003年實施的東北振興戰(zhàn)略相比，本輪振興立足歷史與現實，著眼未來與發(fā)展，在背景、外延、內涵等方面均發(fā)生了一些新的變化。

1.振興發(fā)展著力破解的核心問題新

上一輪東北振興戰(zhàn)略針對的主要是民生問題突出、國企職工大面積下崗、企業(yè)大規(guī)模破產和產業(yè)快速衰退等方面難題，重點解決民生保障、社會穩(wěn)定問題。新一輪東北振興戰(zhàn)略主要針對的是深化改革開放，完善體制機制，重點是促進產業(yè)結構優(yōu)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升，瞄準的更多的是發(fā)展問題，而且是經濟社會生態(tài)等領域的全面發(fā)展問題，注重提高全要素生產率，提高經濟增長的質量和效益，注重形成引領經濟發(fā)展新常態(tài)的發(fā)展方式。

2.振興發(fā)展秉持遵循的基本理念新

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略部署和認識、適應、引領經濟發(fā)展新常態(tài)的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆五中全會鮮明提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，2015年底召開的中央經濟工作會議明確要求，要加大供給側結構性改革力度，提出了五大政策支柱和“三去一降一補”五大重點任務，這些新理念、新要求為新一輪東北振興提出了新的指引，要求各個方面必須用新的視野、新的思維、新的辦法來謀劃和推動東北振興。

3.振興發(fā)展運用把握的方式方法新

上一輪振興戰(zhàn)略實施中，主要采取中央加大資金投入和政策供給的方式予以扶持。新一輪東北振興戰(zhàn)略則更多運用改革手段，強調發(fā)揮地方主體責任完善制度環(huán)境。相對而言，本輪振興的方式方法更難，更多依靠地方和企業(yè)的自主革命，更深觸及地方和企業(yè)的既有利益。當然，改革的核心目標是促使東北地區(qū)經濟增長由主要依靠投資帶動轉向主要依靠體制機制創(chuàng)新、科技進步和人力資本釋放，由重點依賴資金項目支持轉向幫助完善振興發(fā)展的綜合環(huán)境，強化制度供給和內生動力的再造。

4.振興發(fā)展推進實施的技術路徑新

上一輪推動東北振興的主要路徑是，通過支持國有重點企業(yè)和壯大傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)來帶動區(qū)域發(fā)展，重點依靠加大投資和擴大產能來拉動經濟增長。隨著國內外形勢的變化，既有路徑已難以為繼。本輪振興戰(zhàn)略把提高經濟發(fā)展質量效益，提升發(fā)展活力、內生動力和整體競爭力作為工作重點，采取的是一種全面推進、平衡發(fā)展的戰(zhàn)略，強調新興產業(yè)培育與傳統(tǒng)產業(yè)升級共同推進、國有經濟與民營經濟兩翼齊飛、改革創(chuàng)新與繼承發(fā)展齊頭并進的多元化發(fā)展路徑。與原來相比，現在的路徑方式更需要技巧，更需要把握好平衡與分寸，處理好輕重緩急。

5.振興發(fā)展明確推動的重點任務新

“四個著力”是新一輪東北振興的核心任務，也是中央對老工業(yè)基地當前和今后一個時期振興發(fā)展的總要求，著力完善體制機制、深化改革開放是全面振興老工業(yè)基地的治本之策，著力推進結構調整、增強產業(yè)競爭力是全面振興老工業(yè)基地的關鍵之舉，著力鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升科技創(chuàng)新能力是全面振興老工業(yè)基地的決勝之要，著力保障和改善民生、使人民有更多“獲得感”是全面振興老工業(yè)基地的穩(wěn)定之基。這“四個著力”既一脈相承，內在聯(lián)系緊密，具有很強的一致性、連貫性；又相輔相成，各有側重，具有很強的針對性。

四、全面振興東北地區(qū)的措施建議

當前，東北地區(qū)全面振興已經到了“滾石上山、爬坡過坎”的關鍵階段，能否在迅速止住經濟持續(xù)下滑趨勢的前提下，著力培育和提升自我發(fā)展能力，盡快促進新舊動力的轉換，是實施新一輪東北振興戰(zhàn)略的關鍵。

1.全力抓好中央文件的貫徹落實

《中共中央國務院中央關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》是中央在新的歷史時期對東北全面振興作出的全面系統(tǒng)部署，各個方面都應該將深入貫徹實施這個文件作為工作主線，統(tǒng)籌處理好當前與長遠、表象與內在、體制與機制等方面的關系，抓緊完善細化配套政策，結合地方實際制訂實施三年滾動計劃，提出新一輪東北振興的重大政策舉措、重大工程、重大開發(fā)開放平臺和重大工作機制，真正把文件落到實處，取得實效。與此同時，積極做好宣傳引導工作，凝聚社會共識，鼓舞干勁斗志，營造更加有利的社會環(huán)境。

2.著力促進發(fā)展理念的變革

發(fā)展觀念不變，東北振興便無望。建議切實加強對東北地區(qū)各級干部的指導培訓力度，摒棄傳統(tǒng)計劃經濟的思維束縛，下決心擺脫“等靠要”思想。加快行政管理制度改革，加快破解體制機制障礙，盡快公布市場準入負面清單和權力責任清單，努力提升管理服務水平。加強地方領導班子和干部隊伍建設，加大干部培養(yǎng)選拔和交流力度。鼓勵探索實踐，充分發(fā)揮基層政府和廣大群眾的首創(chuàng)精神，及時總結推廣地方好的經驗做法。建議中央部門進一步加強規(guī)劃引導、業(yè)務指導、政策支持和監(jiān)督檢查，形成推動振興發(fā)展的合力。

3.務實推進重點領域改革

改革是破除體制機制障礙，釋放制度活力的根本途徑，也是全面推動東北地區(qū)振興發(fā)展的治本之策。在推進改革的進程中，既要注重頂層設計，也應鼓勵基層探索；既要堅持目標導向，又要堅持問題導向，特別注重問“改”于民、問“改”于市場，改革成果不能僅停留在文件層面，要能夠拿出實招、硬招、巧招、高招并取得實實在在的效果。按照中央的總體要求研究制定深化東北地區(qū)國有企業(yè)改革的具體實施意見，加快解決廠辦大集體和分離企業(yè)辦社會職能等歷史遺留問題。加快林區(qū)墾區(qū)改革，出臺枯竭礦井退出的綜合配套政策，研究結構單一地區(qū)轉型發(fā)展問題。抓緊啟動民營經濟改革試點，重點支持中小微企業(yè)發(fā)展，深化商事制度改革，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

4.保持必要的投資支持力度

為盡快改變東北地區(qū)經濟持續(xù)下行的態(tài)勢，短期內還是要發(fā)揮投資對穩(wěn)定增長的關鍵作用。建議充分利用預算內投資、專項建設基金等渠道，重點支持東北地區(qū)鐵路、公路、水利、城市管網，以及城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨立工礦區(qū)搬遷改造、棚戶區(qū)改造、采煤沉陷區(qū)治理、產業(yè)轉型升級等領域。指導東北三省切實加強重大項目謀劃，加快調整投融資結構，大力推進PPP等模式，充分利用社會資金。高度重視優(yōu)化投資結構，重點支持有回報、不新增過剩產能、能夠產生新需求的重點領域項目，充分發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、調結構、補短板和培育新動能的重要作用，著力增強地方的“造血”功能和自我發(fā)展能力。與此同時，要充分發(fā)揮消費對經濟增長的新支撐作用，積極培育新的消費領域和消費方式。

5.大力推進產業(yè)轉型升級

加快調整產業(yè)結構轉型升級，是促進東北地區(qū)全面振興的核心任務。建議圍繞扎實推進供給側結構性改革，改造升級“老字號”，深度開發(fā)“原字號”，培育壯大“新字號”。著力做強一產，加快發(fā)展現代化大農業(yè)，進一步提高國家商品糧生產核心區(qū)地位，積極培育綠色生產農產品知名品牌，大力發(fā)展“互聯(lián)網+現代農業(yè)”。重點做優(yōu)二產，處理好“老”和“新”的關系，通過改革解決傳統(tǒng)產業(yè)的存量問題，加快淘汰化解過剩產能；積極落實培育東北地區(qū)新興產業(yè)三年行動計劃，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，按照市場需求因業(yè)、因企施策。規(guī)劃建設老工業(yè)基地產業(yè)轉型升級示范區(qū)（園區(qū)），吸引新興產業(yè)向示范區(qū)集聚，積極培育新的增長極和增長點。積極做大三產，大力發(fā)展以生產性服務業(yè)為重點的現代服務業(yè)，加快發(fā)展金融業(yè)、現代物流業(yè)和旅游、養(yǎng)老、健康、休閑等產業(yè)。

6.積極鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

充分發(fā)揮“人才”在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的核心作用，借鑒發(fā)達地區(qū)的經驗，抓緊細化實化相關政策，從優(yōu)化企事業(yè)單位和局部區(qū)域小環(huán)境入手，認真探索并構建留住人才、吸引人才、使用人才的制度環(huán)境。完善區(qū)域創(chuàng)新體系，促進科教機構與區(qū)域發(fā)展緊密結合，加大人才培養(yǎng)和智力引進力度，通過完善體制機制促使“孔雀東南飛”轉變?yōu)椤翱兹笘|北歸”。依托中心城市和國家級新區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等功能性平臺，大力實施重大創(chuàng)新工程，潛心打造一批創(chuàng)新型城市、區(qū)域創(chuàng)新中心、新興產業(yè)基地和特色產業(yè)集群。鼓勵構建以企業(yè)為主導、政產學研用相結合的產業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟，開展龍頭企業(yè)創(chuàng)新轉型試點，積極培育創(chuàng)新工廠、創(chuàng)客空間等創(chuàng)新型孵化器，優(yōu)化大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)企業(yè)家精神，積極營造“親”“清”的政商環(huán)境，大力發(fā)展民營經濟，推動形成多點支撐、多業(yè)并舉、多元發(fā)展的增長格局。

7.支持東北地區(qū)開發(fā)開放平臺建設

指導地方加快管理體制創(chuàng)新，研究制定更有針對性的政策措施，支持大連金普、哈爾濱和長春新區(qū)科學建設。推動建設中德（沈陽）高端裝備制造產業(yè)園，促進中國制造2025與德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略實現對接融合。謀劃中以（哈爾濱）產業(yè)合作園。積極融入“一帶一路”戰(zhàn)略，重點打造中蒙俄經濟走廊，在適宜港口和地區(qū)規(guī)劃建立東北亞國際物流中心，大膽培育面向歐美發(fā)達國家市場的新興產業(yè)。加強東北振興與俄羅斯遠東開發(fā)戰(zhàn)略銜接，加快建立合作開發(fā)機制，推動實施一批重大合作項目，加快將哈爾濱建設成為對俄合作中心城市。研究在東北地區(qū)設立中日、中韓合作平臺。積極對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，按照互惠互利的原則聯(lián)合打造合作平臺。研究復制自由貿易試驗區(qū)的成功經驗和相關政策可行性，全力推進貿易投資便利化。

8.促進資源型城市和產業(yè)衰退地區(qū)可持續(xù)發(fā)展

研究出臺支持資源枯竭城市轉型后續(xù)政策，制定加快推進采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的意見，制定支持產業(yè)衰退地區(qū)振興發(fā)展的政策措施。高度關注資源枯竭、產業(yè)衰退地區(qū)的就業(yè)民生和社會穩(wěn)定狀況，制訂詳細具體的應急預案，制定系統(tǒng)完善的政策，有針對性地發(fā)展勞動密集型產業(yè)，加強下崗分流人員的職業(yè)技能培訓，進一步完善社會保障體系，確保不發(fā)生區(qū)域性、群體性風險。結合國家實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體要求，重新確定資源枯竭、產業(yè)衰退地區(qū)的功能定位，引導人口向中心城市有序轉移。

［1］徐紹史：適應把握引領經濟發(fā)展新常態(tài)，加大供給側結構性改革力度，努力推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興［N］.人民日報，2016-04-27.

［2］何立峰：全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的行動綱領［J］.求是，2016，（6）.

［3］劉洋：東北地區(qū)經濟下行特征與成因分析［J］.宏觀經濟管理，2015，（8）.

［4］楊蔭凱：加快市場取向改革推動東北振興發(fā)展［N］.經濟日報，2015-11-26.

［5］張占斌：經濟新常態(tài)下的“新東北現象”辨析［J］.人民論壇，2015，（8）.

New Properties and Implementation Strategy of Overall Revitalization of the Northeast China

Yang YinkaiLiu Yu

The Northeastern Old Industrial Bases，which was considered as cradle of national industries，has comprehensive and independent industrial system.It has made a great contribution for modernization of our country.However there are lots of difficulties in this region，such as institution contradiction.After the national strategy of revitalization of the Northeastern Old Industrial Bases was put into practice in 2003，a great many achievements had been made，but its economicgrowthratedecreasedintoaverylowlevel，variouschallengesandcontradictionsexist.Nowanew comprehensive revitalization has been carried out by the central government.The Northeastern Old Industrial Bases ushered in a new round of great oppotunities in the revitalization development.The paper analysis the effects of revitalization strategy of the Northeastern Old Industrial Bases and gives some advices on the new revitalization in 2016.

Revitalization of the Northeast China；New Properties；Implementation Strategy

F061.5

A

2095—5766（2016）05—0085—09

2016—06—09

楊蔭凱，男，理學博士，國家發(fā)展和改革委員會振興司副司長（北京100824）。

（責任編輯：曉力）