操小娟
武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072
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法治視野下市縣“多規(guī)合一”問題探討
操小娟
武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072
“多規(guī)合一”是我國當前黨和國家深入推進新型城鎮(zhèn)化的重點工作。規(guī)劃是政府行政權(quán)力的行使,只有在法治的框架下運行,才能促進法治國家目標的實現(xiàn)。雖然規(guī)劃在起源上具有法治基礎,但是由于規(guī)劃所涉及的主體多,還需要依據(jù)法治要求正確處理地方人民政府與其職能部門、本級人民代表大會、上級人民政府和公眾之間的關系。當前市縣“多規(guī)合一”試點在法治建設方面比較薄弱,需要在規(guī)劃立法、規(guī)劃執(zhí)行、司法審查等方面加強制度建設。
法治; 多規(guī)合一; 行政權(quán)控制
“多規(guī)合一”是我國當前城市規(guī)劃建設管理改革、深入推進新型城鎮(zhèn)化的重點工作。自2014年3月國務院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中提出要推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”之后,2014年8月四部委在全國28個市縣開展了“多規(guī)合一”的試點,取得了一些成效,也暴露出一些問題。開展市縣“多規(guī)合一”試點,是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題,保障市縣規(guī)劃有效實施的迫切要求*關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知,2014-12-05.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141205_651312.html.。不過,解決規(guī)劃沖突問題只是規(guī)劃有效實施的必要條件,“多規(guī)合一”不僅涉及政府及其職能部門之間權(quán)力的配置和協(xié)調(diào),還涉及政府及其職能部門權(quán)力的規(guī)范。如何劃分政府及其職能部門之間的權(quán)限,規(guī)范政府及職能部門的權(quán)力行使,促進“多規(guī)合一”的法制建設,學界的研究很少。目前關于規(guī)劃法律問題的研究主要集中在兩個方面:規(guī)劃主體和法律依據(jù)[1],規(guī)劃的法律地位[2]?;谝陨媳尘?,本文從法治角度分析“多規(guī)合一”存在的問題并據(jù)此提出相關的建議。
(一)規(guī)劃的合法性起源
所謂規(guī)劃,簡單地說就是一種全面的、長遠的計劃,是關于未來發(fā)展目標的行動方案。有學者將規(guī)劃視為一種有意識的系統(tǒng)分析和決策過程,規(guī)劃者通過增進對問題各方面的理解以提高決策的質(zhì)量,并通過一系列決策保證既定目標在未來能夠?qū)崿F(xiàn)[3]63。
規(guī)劃最早可以追溯到美國和歐洲的城市規(guī)劃運動。在城市建設和發(fā)展中,個人和組織在建設住宅或從事工商業(yè)生產(chǎn)活動中都需要決策。雖然個人和組織的決策分散,但是這些決策之間具有相關性、不可分割性、不可逆性和不可預見性,個人和組織需要規(guī)劃處理城市建設和發(fā)展中的不確定性,因此規(guī)劃是針對相關性、不可分割性、不可逆性及不完全預見之更根本問題的一種回應[4]130。
早期的規(guī)劃由一些私人團體制定,為個體成員決策提供服務,地方政府只是關注公園、風景地、博物館、市民集會中心等公共區(qū)域的問題。隨著城市經(jīng)濟社會環(huán)境問題日趨復雜,在規(guī)劃供給上出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象,城市地方政府才開始涉足。最開始城市政府任命城市改進委員會聘請專家編制規(guī)劃,借助專家的中立性和客觀性消除城市內(nèi)部私人沖突和地方政府腐敗。這個委員會除了聘用專家之外,沒有其他權(quán)力,并且必須自己籌集必要的經(jīng)費。由于這樣的機構(gòu)不能保證任何效果,也沒有權(quán)力執(zhí)行任何建議的方案,因此后來的規(guī)劃由地方政府編制和執(zhí)行,一方面解決編制規(guī)劃的經(jīng)費問題,另一方面借助政府的強制力保障規(guī)劃的實施。城市政府編制規(guī)劃的想法,與當時的進步運動所倡導的科學管理思想相契合,其目的是建立由專家組成的團隊編制規(guī)劃,保護公民的健康、安全,防止個人權(quán)利濫用而對其他人造成侵害。
地方政府制定規(guī)劃的合法性源于警察權(quán)和征用權(quán),兩者的目的都是促進公共利益和公共福利。不過,對于公共利益和公共福利的理解,有一個發(fā)展變化的過程。最初城市規(guī)劃運動的目標是建設“美麗城市”,這種提法受到一些學者的質(zhì)疑[5],他們認為“美麗城市”的概念模糊,容易引起歧義。如果規(guī)劃編制的資金要來源于政府的財政收入,就需要得到公眾的支持,而只有得到公眾的支持才更具有合法性,因此后期的城市規(guī)劃運動是建設“適用城市”,將健康、安全和便利作為規(guī)劃的目標。
規(guī)劃可以由不同的主體制定。規(guī)劃由誰制定,涉及兩個方面的因素,一是增進規(guī)劃投資水平,另一個是降低從事規(guī)劃的交易成本。在英美國家,規(guī)劃多由地方政府制定。不過地方政府的成本和收益受到中央政府的影響,中央政府通過獎勵的方式,要求地方規(guī)劃服從國家要求,如補充基礎設施。這些獎勵也形成了規(guī)范,說明哪些因素構(gòu)成好的規(guī)劃以符合這些法案的要求[4]127。因此,在規(guī)劃制定上,法律的作用主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面明確規(guī)劃制定主體;另一方面劃分相關主體之間的權(quán)限,協(xié)調(diào)各主體之間的關系。
(二)我國有關多規(guī)的法律規(guī)定
我國的規(guī)劃類型很多,不同規(guī)劃的編制主體和權(quán)力來源也不同(表1)。以四大規(guī)劃中國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為例,其編制主體是國務院,編制權(quán)力來源于憲法規(guī)定的(國務院)職權(quán),編制程序與行政立法的程序類似,都要經(jīng)過規(guī)劃、起草、審議、決定、發(fā)布等過程;但是從內(nèi)容和形式上看,該規(guī)劃既不具有法律的體系結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu),也沒有經(jīng)過國務院總理簽署并以國務院令的形式發(fā)布,因此國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是一個準行政立法的行為。同樣道理,土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃都屬于準行政立法。這些準行政立法適用于所有符合規(guī)定條件的人和事,不過,“從技術(shù)的角度看,他們不是法律,盡管沒有法院的強制執(zhí)行,政府機構(gòu)無不承認它們的效力”[6]304。
在規(guī)劃的制定過程中,規(guī)劃都要經(jīng)過有關部門的審查或批準。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃由同級人大審查或批準,土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃由上級人民政府(國務院、省級人民政府和地市級人民政府)審查或批準。那么同級人大或上級部門的審批是否改變規(guī)劃的法律性質(zhì)?《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(2004)指出,行政法規(guī)是國務院制定并公布的規(guī)范性文件;《立法法》施行后,經(jīng)國務院批準,由國務院部門公布的規(guī)范性文件,不屬于行政法規(guī)。可見,審查或批準不能提升行政規(guī)章的法律地位,同樣審查或批準也不能改變規(guī)劃的法律地位。
表1 有關多規(guī)法律規(guī)定比較
不同規(guī)劃在不同時間段對不同領域的問題做出規(guī)定,難免出現(xiàn)沖突的情形,因此我國在相應的法律中也規(guī)定了規(guī)劃之間的銜接關系。如《土地管理法》(第17條)規(guī)定,各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃;《土地管理法》(第22條)和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(第5條)的規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應與土地利用總體規(guī)劃相銜接;《環(huán)境保護法》(第13條)則規(guī)定,環(huán)境保護規(guī)劃要與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。
依據(jù)法律的規(guī)定,市縣規(guī)劃編制的主體是地方人民政府,但是市縣規(guī)劃編制中還涉及地方人民政府的職能部門、本級人大、上級人民政府、公眾等。“多規(guī)合一”不僅需要理順地方人民政府與其職能部門之間的權(quán)力關系,“多規(guī)合一”還必須理順地方人民政府與其他主體之間的權(quán)力關系。
(一)地方人民政府與地方人民政府職能部門之間的權(quán)力關系:職權(quán)法定
關于市縣“多規(guī)合一”中的“一”,多數(shù)學者認為應當采用“1+X”的形式,即在一個統(tǒng)領規(guī)劃下,實現(xiàn)不同規(guī)劃之間的融合[7]?!岸嘁?guī)合一”中“一”個規(guī)劃由誰組織編制,是“多規(guī)合一”中的首要問題。
職權(quán)法定要求規(guī)劃編制的權(quán)力來源和行使必須法定,否則就應當承擔相應的法律責任。不過,職權(quán)法定中“法”指的是什么,并不明確。從現(xiàn)有法律的規(guī)定來看,四大規(guī)劃都由地方人民政府組織編制,似乎可以確定“多規(guī)合一”中“一”也應該由地方人民政府編制。但是,在具體的實施過程中,其他規(guī)范性文件又有不同規(guī)定。以土地利用總體規(guī)劃為例,依據(jù)《土地管理法》(第17條)和《土地管理法實施條例》(第8條),土地利用總體規(guī)劃由地方各級人民政府組織編制,然而《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》(第2條)規(guī)定土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制,國土資源行政主管部門具體承辦??梢?,在編制主體上,法律、行政法規(guī)與其他規(guī)范性文件的規(guī)定有所不同。由于法律、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定不同,出現(xiàn)實踐中地方人民政府職能部門組織編制規(guī)劃的現(xiàn)象。
那么地方人民政府是否可以轉(zhuǎn)授權(quán)?我國《立法法》(第12條)明確規(guī)定,“被授權(quán)機關應當嚴格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力,被授權(quán)機關不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關”,可見對于轉(zhuǎn)授權(quán),《立法法》是禁止的,其目的是保證授權(quán)機關可以對被授權(quán)機關的行為進行控制。這一規(guī)定適用于全國人大及常委會的授權(quán)立法,同樣也應該適用于授權(quán)的其他立法和準立法行為。如果轉(zhuǎn)授權(quán)不被禁止,地方人民政府職能部門可以組織編制規(guī)劃,這些職能部門既是制定規(guī)劃的部門,又是執(zhí)行規(guī)劃的部門,就會出現(xiàn)擴張權(quán)力的現(xiàn)象。各職能部門在編制規(guī)劃時考慮本部門本行業(yè)的利益,忽視了其他部門的用地需求,導致規(guī)劃間無法銜接乃至沖突,規(guī)劃用地在空間上出現(xiàn)重疊[7]。如果轉(zhuǎn)授權(quán)得以禁止,地方人民政府組織編制,意味著地方人民政府居于主導地位,在規(guī)劃的起草中就需要對不同部門之間的利益予以平衡。從這個意義上說,地方人民政府組織編制規(guī)劃和地方人民政府職能部門組織編制規(guī)劃,效果是不同的。因此,依據(jù)職權(quán)法定原則,在多個規(guī)劃融合基礎上建立的“一”個總體規(guī)劃也應當由地方人民政府組織編制,由地方人民政府在規(guī)劃編制中主導起草工作。
(二)地方人民政府與上級人民政府的權(quán)力關系:法律優(yōu)先
“多規(guī)合一”中“一”部規(guī)劃不僅現(xiàn)在要將發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃融合在一起,以后還會將交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、產(chǎn)業(yè)等更多的規(guī)劃融合在一起。合“一”的規(guī)劃是否需要經(jīng)過上級批準,也是在“多規(guī)合一”的過程中需要考慮的問題。
規(guī)劃的審查或批準的含義是什么,雖然在我國相關的法律中沒有明確規(guī)定,但是不能違背法律優(yōu)先這一基本原則。法律優(yōu)先強調(diào)法律對于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位[8]105,要求行政法規(guī)和規(guī)章遵守法律的規(guī)定,目的是避免行政法規(guī)和規(guī)章與法律相沖突,維護法制的統(tǒng)一。對此,我國《立法法》(第87、88、89條)和《規(guī)章制定程序條例》(第3、18條)不僅明確規(guī)定法律、法規(guī)和規(guī)章的法律效力,還規(guī)定了審查或批準的要求*《立法法》(第87、88、89條)明確規(guī)定,憲法具有最高的法律效力,法律的效力高于行政法規(guī),行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章,地方性法規(guī)的效力高于本級和下級的地方規(guī)章?!兑?guī)章制定程序條例》(第3、18條)中明確規(guī)定,規(guī)章應當符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定,制定的規(guī)章必須經(jīng)過審查。。規(guī)劃是地方人民政府制定的規(guī)范性文件,從法律效力的角度看,地方人民政府制定的規(guī)范性文件,其效力低于同級政府制定的規(guī)章,顯然規(guī)劃也應當遵守法律優(yōu)先原則,在規(guī)劃編制過程中也應進行審批。
對于規(guī)劃審查或批準的含義,我們也可以分析相關的法律文件。以《土地管理法》為例,《土地管理法》(第17條、第18條)規(guī)定既有對地方人民政府的授權(quán),也有對地方人民政府的限制。一方面,基于地方的特殊性,需要地方政府根據(jù)土地供給能力和各項建設對土地的需求制定規(guī)劃;另一方面,基于地區(qū)和國家整體發(fā)展,地方人民政府制定的規(guī)劃不能超出上一級規(guī)劃確定的建設用地總量和耕地保有量的控制指標。因此,上級人民政府的審查或批準實際上是行政系統(tǒng)內(nèi)部控制手段,目的是使下級的規(guī)劃與上級的規(guī)劃保持一致,保證下級人民政府與上級人民政府的利益一致。因此,“多規(guī)合一”中“一”應當依據(jù)法律優(yōu)先原則進行審查或批準。
(三)地方人大與同級人民政府的權(quán)力關系*地方政府有廣義和狹義兩種解釋。狹義的“地方政府”是指地方行政機關,廣義的“地方政府”是指由地方代議機關、行政機關、司法機關組成的整體。本文從廣義的角度解釋地方政府?!兜胤饺舜蠛偷胤礁骷壢嗣裾M織法》(第54條),地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關。:法律保留
“多規(guī)合一”中“一”以什么方式出現(xiàn),是地方法規(guī)還是地方規(guī)章及規(guī)范性文件,涉及地方人大和地方人民政府之間立法權(quán)的分工。通常授權(quán)立法基于不同的理由,如技術(shù)性、緊迫性、靈活性等實施;而立法機關往往決定公共利益的重大問題。程序和細枝末節(jié)的現(xiàn)實問題從他們的關注中被劃出越多,用來考慮立法所涉及的一系列更重要問題的時間就會越多,并顯得越有意義[8]35。立法機關和行政機關的立法權(quán)限劃分,必須遵守法律保留原則,即一些專門的事項,應當由立法機關制定的法律做出規(guī)定;法律保留以外的事項,可以由立法機關授權(quán)行政機關制定其他規(guī)范性文件做出規(guī)定。
依據(jù)我國《立法法》(第8條)規(guī)定,有關非國有財產(chǎn)的征收和征用屬于法律保留事項,只能制定法律。“多規(guī)合一”將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中的約束性要求納入其中,對土地利用的區(qū)域、類型和密度等進行了限制,實際上構(gòu)成了征收和征用。一方面,征收和征用的概念具有擴張現(xiàn)象[9]423,現(xiàn)代社會征收標的不再以所有權(quán)和他物權(quán)為限,任何具有財產(chǎn)價值的權(quán)利,都可以納入征收侵害的標的范圍之內(nèi);征收方式不限于對財產(chǎn)權(quán)的全部或部分的剝奪,只要限制該財產(chǎn)權(quán)利的形式,亦足以構(gòu)成征收之侵害;征收、征用可以經(jīng)由行政處分——所謂的“行政征收”,或是由法律直接予以執(zhí)行——所謂“立法征收”。另一方面,雖然有些學者對征收、征用是否納入相對保留*法律保留分為相對保留和絕對保留。絕對保留是指行政行為必須依據(jù)狹義上的法律,相對保留是指某些事項經(jīng)過議會授權(quán),行政機關也可以制定行政法規(guī)和規(guī)章。的事項有爭議,但是《立法法》(第9條、第73條)規(guī)定,在法律行政法規(guī)沒有規(guī)定的情況下,涉及“非國有財產(chǎn)的征收征用”的事項,地方性法規(guī)也不能先行制定地方性法規(guī)。因此,“多規(guī)合一”中有關剝奪和限制財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容應當依據(jù)法律保留原則由法律和地方性法規(guī)做出規(guī)定。
(四)地方人民政府權(quán)力與公眾權(quán)利的關系:立法民主
在“多規(guī)合一”過程中涉及“合一”的規(guī)劃與公眾參與的關系。傳統(tǒng)的代議制民主理論并不支持公眾參與,認為立法機關作為公眾代表參與政府決策,因此公眾參與是作為限制自由裁量權(quán)的一種程序制度來設計。隨著社會的發(fā)展和技術(shù)日益復雜,通過選舉代表實現(xiàn)的代議制陷入困境,因此公眾參與的呼聲越來越高,公眾參與得到越來越多的關注。“社會中的張力要求必須形成富有成效的努力重塑傳統(tǒng)的決策過程以適應公民參與戰(zhàn)略。這種主張的運行現(xiàn)在已經(jīng)勢不可擋,并且引起了高度情感化的內(nèi)容,以至于任何對公民的決絕都會被認為是對民主傳統(tǒng)的背叛?!盵10]3
立法民主是法治的重要內(nèi)容,要求公眾參與規(guī)劃立法過程。不過,公眾參與規(guī)劃是讓政府了解更多的情況以做出合理的決策,還是利害關系人的權(quán)利[11]121,是有區(qū)別的。如果是前者,那么政府的決策是政府單方面的行為,對公眾參與的意見可以聽取或不聽取;如果是后者,政府必須履行聽取公眾意見的義務,保障公眾參與的權(quán)利。在我國,城市土地是全民所有。城市中經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活都離不開土地的開發(fā)利用,“多規(guī)合一”將經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等不同領域的規(guī)劃融合在一起,不僅影響土地的配置,也限制土地利用行為。作為城市土地的共同所有人,公民享有對公共土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利,不僅應當有權(quán)表達自己的利益需求,還應當有權(quán)對限制自己權(quán)利的規(guī)劃提出異議。因此“多規(guī)合一”過程中需要明確公眾參與規(guī)劃的權(quán)利,明確公眾參與的法律地位。
表2 國內(nèi)“多規(guī)合一”試點典型經(jīng)驗
權(quán)力制約是法治國家的根本,規(guī)劃是地方人民政府行政權(quán)力的行使,必須受到制約。然而,目前“多規(guī)合一”試點中將規(guī)劃納入立法的市縣很少,“多規(guī)合一”中法治建設還非常薄弱。
(一)地方人民政府的主導地位有待確立
當前市縣“多規(guī)合一”試點在規(guī)劃編制上有一些創(chuàng)新,主要有兩種方式:一是以廣州、重慶為代表“四規(guī)疊合”,建立由市長為領導的“多規(guī)合一”領導小組,聯(lián)合審批,協(xié)調(diào)各職能部門和各區(qū)之間的關系;第二種方式是以開化、賀州為代表的“三規(guī)合一”,整合了發(fā)改委、國土、建設和環(huán)保部門在規(guī)劃編制中的職能,成立“規(guī)劃編制(或?qū)徟?委員會”,負責規(guī)劃立項管理、審議發(fā)布、監(jiān)督實施及評估修訂等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。理性的組織往往通過契約、管理層外引、結(jié)盟等合作戰(zhàn)略促進內(nèi)部多個部門之間的合作,以減少環(huán)境變化的不確定性[12]27。兩種編制方法都是解決規(guī)劃編制沖突的方式。從這個意義上說,“多規(guī)合一”工作實際上不是一項傳統(tǒng)意義的規(guī)劃,而是一個協(xié)調(diào)過程[13]25。
相對而言,前一種方式地方政府雖然表現(xiàn)積極但是并不成功*國土部力推土地規(guī)劃立法:再提試點三規(guī)合一.2014-01-15.http://finance.sina.com.cn/china/20140115/025717953442.shtml.,后一種形式因為限制性強顯得更有效一些。不過,規(guī)劃編制委員會作為地方政府的一個職能部門,其權(quán)力的來源和行使都必須有法律的規(guī)定?;谵D(zhuǎn)授權(quán)的禁止規(guī)則,規(guī)劃編制委員會只是地方人民政府中負責起草規(guī)劃的職能部門,不應當享有審議、發(fā)布、監(jiān)督實施等權(quán)力。另一方面,規(guī)劃的制定和執(zhí)行分開,雖然可以保證規(guī)劃的一致性,但是其他職能部門仍然可以影響規(guī)劃的執(zhí)行,因此規(guī)劃編制委員會與其他職能部門的關系還需要進一步的協(xié)調(diào)。
(二)上級人民政府的審批需要規(guī)范
目前地方試點中在規(guī)劃審查和批準上采取了不同的做法。如開化在試點中城鄉(xiāng)、國土、環(huán)保等部門規(guī)劃和重大專項規(guī)劃同步編制、互為依據(jù)。對不涉及強制性內(nèi)容且不需修改其他規(guī)劃的,經(jīng)規(guī)劃委員會審議,上報原審批機構(gòu)備案;對涉及強制性內(nèi)容或需聯(lián)動其他規(guī)劃修編的,向原審批機構(gòu)報送修編請示,經(jīng)審議、公示后開展相應修編工作。海南則改變過去規(guī)劃地方編、中央部門審核的做法,實行省部合作共同推進,由省委、省政府主要領導專程拜訪中央深改辦、國家發(fā)改委、工信部、國土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務部、國家林業(yè)局、國家旅游局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等多個國家部委局,與這些部委建立了規(guī)劃編制的合作協(xié)商機制*海南省推進“多規(guī)合一”改革試點的工作實踐,2015-08-28.http://www.hainan.gov.cn/hn/yw/jrhn/t20150828_1651756.html.。
兩種做法有所區(qū)別。前者是一種事后監(jiān)督,后者是一種事先控制。比較而言,事先控制因為在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)了中央政府各部門的要求,反映了地方政府的需求,可以更好地協(xié)調(diào)中央政府各部門和地方政府的利益。不過,這種事后監(jiān)督和事先控制是個案。如果每個省市縣都采用這種方式,不僅成本高,也會出現(xiàn)合作博弈中的“囚徒困境”。如何在“多規(guī)合一”中建立一個普遍的審查機制,規(guī)范審批行為,確保地方在實現(xiàn)自己利益需求的同時與地區(qū)和國家的利益一致,還需要法律對審查和批準的實體內(nèi)容和程序內(nèi)容做出明確規(guī)定。
(三)地方人大的作用發(fā)揮有限
就規(guī)劃立法而言,廈門市在試點市縣中是第一個。不過,《廈門經(jīng)濟特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定(草案)》更多的是解決“多規(guī)合一”中建設項目管理所面臨的法律沖突。雖然廈門市成立“多規(guī)合一”的領導小組,率先將人大、政協(xié)等機構(gòu)納入其中,但是作為統(tǒng)領性規(guī)劃的《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》中規(guī)劃控制線立法,仍然在推進之中*廈門率先在全國推動“多規(guī)合一”立法,2016-04-01.http://www.chinanews.com/df/2016/04-01/7820659.shtml.。
從政府制定的出發(fā)點和目標來看,《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》是一個對城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、長期性、決定性指導作用的城市發(fā)展戰(zhàn)略,它不同于一般的五年規(guī)劃,也不同于某屆政府出臺的短期規(guī)劃,而是一個長遠的規(guī)劃*多規(guī)合一力保廈門美常在,2016-04-08.http://finance.sina.com.cn/roll/doc-ifxrcuyk2433402.shtml.。但是要保證規(guī)劃是一個長遠的規(guī)劃,顯然不是表達良好的愿望就可以實現(xiàn)。畢竟政府官員的任期是有限的,如果政府換屆后可以重新制定或修改規(guī)劃,規(guī)劃不可能保持長期性。因此,只有將規(guī)劃納入地方人大立法,才能規(guī)范規(guī)劃的審批和修改,保證規(guī)劃不是一個隨著領導意志、政府換屆任意變動的短期規(guī)劃。
從更一般的意義上說,規(guī)劃是一個“綜合性的、協(xié)調(diào)性的、持續(xù)性的過程”,通過確認問題、反映問題和提供手段,保障不同利益充分參與,并幫助公私?jīng)Q策者達成一個一致的意見,促進社會共同利益”[14]63?!岸嘁?guī)合一”的過程,不僅需要協(xié)調(diào)地方人民政府職能部門之間的關系,還需要協(xié)調(diào)地方人民政府與地方人大、地方政協(xié)、地方民眾之間的關系。通過地方人大立法的方式保證不同利益主體的平等參與,才能確保規(guī)劃促進地方公共利益;通過地方人大立法的方式將各種利益妥協(xié)的結(jié)果固定下來,才能解決規(guī)則的約束力問題。在多規(guī)中,土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中的一些約束性的指標,是對有限資源的分配,往往面對各種利益集團的相互競爭。以行政立法和準行政立法形式出現(xiàn)的規(guī)劃,即便是各利益集團妥協(xié)的結(jié)果,對各利益集團也沒有約束力,在實施的過程中可能出現(xiàn)因為“管制俘獲”導致規(guī)劃管控失效的狀況。
(四)公眾參與的法律地位沒有明確
我國相關的法律法規(guī)、政策文件對規(guī)劃編制過程中的公眾參與有一些規(guī)定。如《國務院關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》指出,要“建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度。編制規(guī)劃要充分發(fā)揚民主,廣泛聽取意見”;《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》(第17條)對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題,可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容,應當舉行聽證會,充分聽取公眾的意見;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(第26條)規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前,組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見;《環(huán)境保護法》專門設立一章規(guī)定了環(huán)境保護過程中的信息公開和公民參與的詳細內(nèi)容。
從上述可以看出,不同規(guī)劃中公眾參與的法律依據(jù)和效力等級不一樣,不同法律文件在公眾參與的環(huán)節(jié)、公眾參與的形式、公眾參與的程序等方面也有不同的規(guī)定。由于“各政府部門、各行政機構(gòu)及其他法定機構(gòu)之間甚至在各自內(nèi)部,都有不同的方式。這使得好的征求意見方式與不好的征求意見方式交織混雜,更重要的是,這使得整個征求意見程序被扭曲?!盵6]394在這種狀況下,各地在“多規(guī)合一”中采取了不同的做法,甚至很多市縣在試點工作實踐和經(jīng)驗介紹中少有提及公眾參與的問題,只有廈門市在編制《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》的過程中,向全市征求意見,并將一些意見納入規(guī)劃之中[15]。
規(guī)劃是政府組織編制規(guī)范性文件的行為,是行政權(quán)力的行使,應當進行監(jiān)督和控制,防止權(quán)力的濫用,避免出現(xiàn)“政府權(quán)力部門化”、“地方利益本位化”、“部門權(quán)力個人化”等現(xiàn)象。
(一)加快規(guī)劃立法,理順公眾、地方人大與地方人民政府的關系
將規(guī)劃納入立法,是法治國家的基本做法。我國在推行法治政府建設的過程中,應當重視規(guī)劃立法的工作。在當前市縣“多規(guī)合一”不斷推進的情形下,可以積極推進地方立法,為全國統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗。
1.統(tǒng)領性規(guī)劃的確立
關于統(tǒng)領性規(guī)劃,試點中多數(shù)地方以發(fā)展規(guī)劃作為統(tǒng)領性規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的統(tǒng)領性規(guī)劃存在疑慮。一是發(fā)展規(guī)劃主要是對少數(shù)重大建設項目規(guī)模和布局的安排,涉及國土空間資源整體的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等內(nèi)容較少,難以對土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等形成約束和指導。二是在指標的彈性上,發(fā)展規(guī)劃的指標一般是非約束性的指標,而在其他規(guī)劃中,存在大量的約束性指標。如城市規(guī)劃中的強制性內(nèi)容包括城市規(guī)劃區(qū)的范圍、控制開發(fā)的區(qū)域、建設用地的管制區(qū)域和控制指標、基礎設施和公共服務設施的布局、歷史文化和環(huán)境保護的控制區(qū)域和位置等。如果用發(fā)展規(guī)劃來做統(tǒng)領性規(guī)劃,就無法用強制性的指標控制地方政府的行為。因此,統(tǒng)領性的規(guī)劃是一個綜合性的規(guī)劃,可以在中央政府建議的“主體功能區(qū)規(guī)劃”的基礎上結(jié)合“發(fā)展規(guī)劃”建立。
2.分區(qū)規(guī)劃的立法
規(guī)劃與法規(guī)不同。規(guī)劃包括議程、政策、愿景、設計及策略,而法規(guī)屬于政策中的一部分,是具有強制性的“如果-則”規(guī)則,其目的是保證在同樣的情況下采取同樣的行動。因此,規(guī)劃包括行動,可能影響法規(guī);規(guī)劃可以為某一個法規(guī)而制定,但是規(guī)劃本身不是法規(guī)[4]136。
在統(tǒng)領性的規(guī)劃中,涉及分區(qū)管制和土地利用管制等限制和剝奪財產(chǎn)權(quán)的部分都應當制定法律和地方性法規(guī)。實踐中有地方提出將建設用地規(guī)??刂凭€、建設用地增長邊界線、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線納入立法,也有的提出將土地利用規(guī)劃納入立法。應該說,這些觀點反映了實踐中的立法需求,但是這些觀點或多或少有一些不足,主要原因是這些控制線的線條比較粗,彈性比較大,綜合性不強。傳統(tǒng)的規(guī)劃立法有分區(qū)管制法、土地細分法和規(guī)劃圖等三種傳統(tǒng)的方式,現(xiàn)在的立法還涉及城市邊界線管理、城市增長管理等。因此,分區(qū)規(guī)劃立法應該是綜合性的,涉及土地資源開發(fā)、外部性、公共設施和基礎設施容量、自然歷史文化和環(huán)境保護等多個方面。
3.規(guī)劃立法的公眾參與
公眾參與分區(qū)規(guī)劃立法,實現(xiàn)立法民主是法治的重要內(nèi)容。立法民主可以匯集民意,在民主的基礎上做出正確的決策。以地方法規(guī)出現(xiàn)的規(guī)劃,它以法定程序為保障,以協(xié)商、辯論與合議的方式最大限度地使規(guī)劃表達公眾的意愿,反應公眾的需求,促使規(guī)劃與社會需求相一致。另一方面,公眾參與規(guī)劃立法,可以促進公眾對規(guī)劃的理解和支持,還可以促進規(guī)劃的實施。
公眾參與規(guī)劃立法主要表現(xiàn)在實體和程序兩個方面。實體方面,可以通過立法明確公民參與規(guī)劃的權(quán)利,保障公民規(guī)劃參與權(quán)的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為:明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利、義務;保障公民參與的意見得到尊重,對于正確的意見和建議應當反映到規(guī)劃之中,對于不能聽取的意見和建議應當及時反饋和說明理由;公民參與權(quán)利受到侵害的情況下,可以尋求司法救濟。程序方面,表現(xiàn)為確立公民參與的程序,細化公眾參與的時間、地點、方式和步驟;通過統(tǒng)一的“多規(guī)合一”信息平臺向社會公開相關信息;保障公民平等參與規(guī)劃立法過程等。
(二)嚴格專項規(guī)劃的編制和執(zhí)行,理順政府及其職能部門間的關系
1.明確地方人民政府在專項規(guī)劃中的主導地位
專項規(guī)劃是對總體規(guī)劃的具體落實。在確定總體規(guī)劃法律地位的情況下,應當規(guī)范專項規(guī)劃的編制和實施。首先,專項規(guī)劃應當由地方人民政府組織起草和發(fā)布。“多規(guī)合一”反映了經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展的需求,隨著市場經(jīng)濟體制的建立和城市快速發(fā)展,不同政府部門制定的規(guī)劃逐步走向綜合化,致使不同規(guī)劃之間由于內(nèi)容交叉而相互沖突,因此“多規(guī)合一”不僅要在形式上實現(xiàn)多規(guī)融合,而且在內(nèi)容上要實現(xiàn)不同部門利益的協(xié)調(diào),專項規(guī)劃應當由地方人民政府起草、地方人民政府發(fā)布。其次,一些涉及影響行政相對人合法權(quán)益的規(guī)劃,如土地利用規(guī)劃、城市詳細性的控制規(guī)劃應當以行政規(guī)章的形式頒布。以行政規(guī)章的形式制定和頒布專項規(guī)劃,可以保證行政機關以具有連續(xù)性和穩(wěn)定性的法律規(guī)范來實施專項規(guī)劃,保障行政管理的有序和社會的穩(wěn)定。
2.規(guī)范地方人大對專項規(guī)劃的審查行為
專項規(guī)劃是對“多規(guī)合一”中統(tǒng)領性規(guī)劃(總體規(guī)劃)的實施。地方人大加強對專項規(guī)劃的審查,可以使專項規(guī)劃與總體規(guī)劃相符合,與總體規(guī)劃的要求保持一致。
目前地方人大對規(guī)章的審查主要是備案審查*我國《立法法》(第82條、98條)的規(guī)定,自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民政府可以依據(jù)法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)制定規(guī)章;地方政府規(guī)章除了需要報國務院備案之外,應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案。。由于規(guī)劃制定之后城市建設具有不可逆性,要推倒重來需要付出高昂的成本,因此地方人大對專項規(guī)劃的監(jiān)督,不僅僅是事后的備案審查,更應當是事前的草案審查。畢竟事后監(jiān)督是一種補救機制,地方人大通過審查行政立法和行政準立法的合法性,撤銷與總體規(guī)劃相抵觸的專項規(guī)劃,只是對將來的建設產(chǎn)生影響,無助于現(xiàn)狀的改進。
地方人大對專項規(guī)劃的事前監(jiān)督的主要形式是立法草案審查。審查內(nèi)容包括專項規(guī)劃是否依據(jù)授權(quán)(包括授權(quán)目的、授予權(quán)限、授權(quán)事項等)制定,是否與法律、法規(guī)和總體規(guī)劃要求一致,是否聽取了相關各方的意見,是否遵守了規(guī)劃編制的程序要求等。通過立法草案的審查,可以避免專項規(guī)劃編制中出現(xiàn)與總體規(guī)劃要求不一致的情況,預防可能違背總體規(guī)劃的情況出現(xiàn)。
3.強化上級人民政府對專項規(guī)劃的審批和審查
從土地生態(tài)系統(tǒng)來看,最適宜的土地利用是基于自然、經(jīng)濟和技術(shù)等條件對土地的利用,是包括城市在內(nèi)的整個區(qū)域土地的最佳利用,不是建立在城市邊界的基礎之上,所以城鎮(zhèn)在制定規(guī)劃時應考慮其對其他區(qū)域的影響[14]878,上級政府應當對地方政府的規(guī)劃行為進行監(jiān)督。行政機關上下級之間的隸屬關系,使得這種審查方式更加直接、便捷和有效。
上級政府對地方人民政府專項規(guī)劃的審批可以是事前審批、事中審批和事后審查。事前審批是規(guī)劃制定中的審批。從現(xiàn)有的法律文件來看,不同規(guī)劃審批的規(guī)定有所不同*《國務院關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。,有些比較概括,有些比較具體。因此在市縣“多規(guī)合一”過程中對不同專項規(guī)劃應當統(tǒng)一審批制度,明確審批的主體、審批的依據(jù)、審批的權(quán)限、審批的內(nèi)容、審批的方式和期限,確保地方人民政府的專項規(guī)劃與總體規(guī)劃一致的同時,與上級人民政府的專項規(guī)劃一致。事中審批表現(xiàn)為規(guī)劃實施中的審批。雖然規(guī)劃可以解決外部性、公共設施、基礎設施、環(huán)境保護等問題,但是規(guī)劃不可能考慮所有土地利用活動的成本和收益,因此對于一些特殊項目,需要加強許可管理。超過一定規(guī)模或具有環(huán)境敏感性的項目,不僅要向本級人民政府申請規(guī)劃許可,還需要征求上級政府的規(guī)劃意見或申請上級政府的批準。雖然這種方式增加了建設項目的成本,但是在有上級政府審批的情況下,可以促使地方政府在依據(jù)規(guī)劃發(fā)放許可證時更加謹慎和負責任。事后審查是對規(guī)劃行為的救濟,表現(xiàn)為對專項規(guī)劃以及依據(jù)專項規(guī)劃做出的具體行政行為進行審查。通過審查,上級人民政府可以對規(guī)劃許可行為予以肯定或否定,或者對專項規(guī)劃選擇適用,從而達到監(jiān)督地方人民政府及其職能部門依法行政、保障行政相對人的合法權(quán)益的目的。
(三)加強司法審查,發(fā)揮司法的監(jiān)督作用
法治為司法權(quán)審查行政行為提供了實用的理論根據(jù)[6]95。一方面,任何權(quán)力都有濫用的可能,一切逾越國家權(quán)力的行為都要受到法律尤其是司法的控制。另一方面,法院為不同政治觀點的闡述提供了一個場所,司法審查可以確保所有受影響的個人和團體參與管制機關的決策過程以及確保管制機關充分考慮了其利益[16]18。
規(guī)劃的司法審查主要是對專項規(guī)劃的審查,包括審查在專項規(guī)劃基礎上做出的具體行政行為,以及審查作為具體行政行為依據(jù)的專項規(guī)劃。相對而言,作為抽象行政行為的專項規(guī)劃,影響范圍更廣,影響程度更深,更應當納入審查范圍。國外在規(guī)劃和分區(qū)的司法審查實踐有許多成功的經(jīng)驗可供借鑒,修改后的《行政訴訟法》擴大了受案范圍,將部分抽象行政行為納入審查范圍,為規(guī)劃的司法審查奠定了基礎。如果專項規(guī)劃以規(guī)章的形式出現(xiàn),在專項規(guī)劃與總體規(guī)劃不一致的情況下,法律可以對專項規(guī)劃不予適用,也在一定程度上可以保障行政相對人的財產(chǎn)權(quán)益。因此,在當前市縣“多規(guī)合一”中,建立司法審查制度具有可行性。
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責任編輯胡章成
Analysis on Multi Planning United From the Rule of Law
CAO Xiao-juan
(SchoolofPoliticalPublicAdministration,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)
Multi planning united is the current focus of the party and the state in new urbanization. As the exercise of the executive power of the government, planning should run under the framework of the rule of law to realize legal state. Though planning is based on rule of law, the relationship among the local governments, departments, local congress, the higher levels of government, and the public should be precisely dealt with under the rule of law because of it involves multiple subjects . The law construction of current city planning is weak and the system construction should be strengthened on planning legislation, planning executive and planning judicial review.
rule of law; multi planning united; administrative power control
操小娟,法學博士,武漢大學政治與公共管理學院教授,研究方向為行政法學、土地政策和法規(guī)。
2016-05-19
D922.1
A
1671-7023(2016)05-0059-09