劉楊

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073

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基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境及其解釋
——兼論基層執(zhí)法的多元屬性

劉楊

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073

以鄂西S鎮(zhèn)食藥執(zhí)法工作為例，對(duì)基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境進(jìn)行機(jī)制解釋，并探討當(dāng)前基層執(zhí)法的多元屬性。在基層，執(zhí)法者為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境，常采取新設(shè)執(zhí)法目標(biāo)、變通執(zhí)法手段、折扣執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)法策略。上述執(zhí)法策略暴露出執(zhí)法專業(yè)化存在的準(zhǔn)入門檻過(guò)高、監(jiān)管要求過(guò)嚴(yán)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一和處罰措施過(guò)重等問(wèn)題，它們是導(dǎo)致執(zhí)法工作陷入困境的直接制度緣由。在這背后，基層執(zhí)法部門的治理考量、執(zhí)法人員的干部身份、社會(huì)生產(chǎn)生活的傳統(tǒng)性和基層民眾的生存需求則是促成執(zhí)法實(shí)踐困境的深層機(jī)制原因?；鶎訄?zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境，凸顯出當(dāng)前立法環(huán)節(jié)工作中公眾參與的偏頗和缺失，而基層執(zhí)法的治理性和群眾性，則證明了執(zhí)法階段對(duì)于彌補(bǔ)法律缺陷、優(yōu)化法律實(shí)效的重要意義。

基層執(zhí)法； 執(zhí)法專業(yè)化； 基層治理； 群眾工作

一、 問(wèn)題的提出

十八大以來(lái)，行政執(zhí)法已經(jīng)成為新時(shí)期體制改革和法治建設(shè)的重要領(lǐng)域，理應(yīng)引起學(xué)界的關(guān)注。十八屆四中全會(huì)指出，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍的建設(shè)，就是要“推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第3版。，將執(zhí)法專業(yè)化建設(shè)推進(jìn)至具體法律執(zhí)行者層面，深化執(zhí)法專業(yè)化命題的相關(guān)討論。行政執(zhí)法的專業(yè)化，應(yīng)該從兩個(gè)層面予以理解：第一，從行政執(zhí)法體系來(lái)看，執(zhí)法專業(yè)化是指因政府監(jiān)管職能分工而產(chǎn)生的執(zhí)法權(quán)限分置，在整個(gè)行政執(zhí)法系統(tǒng)中細(xì)分出公安、工商、稅務(wù)、國(guó)土、衛(wèi)生、食品藥品、安檢、質(zhì)檢等專業(yè)化執(zhí)法部門；第二，就單個(gè)執(zhí)法部門而言，執(zhí)法專業(yè)化是指執(zhí)法部門在程序、標(biāo)準(zhǔn)及隊(duì)伍等方面所體現(xiàn)出來(lái)的專門化傾向，具體表現(xiàn)為專業(yè)化執(zhí)法部門根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域特征和執(zhí)法權(quán)限范圍制定的特有工作制度，包括專業(yè)化的執(zhí)法程序、裁量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法隊(duì)伍等。本文將著重從第二個(gè)層面對(duì)執(zhí)法專業(yè)化問(wèn)題展開(kāi)討論。

隨著我國(guó)政府監(jiān)管體系的日益完善，法律手段逐漸成為行政監(jiān)管工作的主要方式，有關(guān)執(zhí)法專業(yè)化的建設(shè)工作已經(jīng)在各類行政職能部門中得到較為深刻的開(kāi)展和推進(jìn)。在執(zhí)法專業(yè)化的思路下，執(zhí)法部門不僅可以針對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的特點(diǎn)設(shè)計(jì)執(zhí)法程序，還可以借鑒產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，并能夠結(jié)合自身工作內(nèi)容組建和培訓(xùn)執(zhí)法隊(duì)伍，這些都為執(zhí)法工作的落實(shí)提供了保障。但與此同時(shí)，執(zhí)法專業(yè)化的推進(jìn)也遭遇到一定阻力，一些專業(yè)化的執(zhí)法制度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法完全適應(yīng)當(dāng)前的基層社會(huì)(尤其是農(nóng)村社會(huì))，導(dǎo)致變通性執(zhí)法、折扣性執(zhí)法和選擇性執(zhí)法等一系列執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象在實(shí)踐中層出不窮，影響了法律制度的運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)效果。

考察上述基層執(zhí)法困境，不能單方面地以形式法治的要求為預(yù)設(shè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，還需要結(jié)合執(zhí)法工作的體制背景和社會(huì)背景進(jìn)行分析，才能對(duì)當(dāng)前基層執(zhí)法專業(yè)化的困境形成全面的認(rèn)識(shí)。本文以鄂西S鎮(zhèn)*依照學(xué)術(shù)慣例，文中的人名、地名一律進(jìn)行了技術(shù)處理。食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)踐為例，以S鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所(以下簡(jiǎn)稱食藥所)的執(zhí)法工作為經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前基層的執(zhí)法專業(yè)化展開(kāi)分析，解釋其困境的形成原因，并探討當(dāng)前基層執(zhí)法工作的多元屬性。

隨著我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制改革的落實(shí)*自2013年國(guó)家進(jìn)行食品藥品監(jiān)管體制改革后，各地紛紛開(kāi)展了相應(yīng)的部門重組工作。不僅將該領(lǐng)域原屬于工商、藥品、衛(wèi)生和質(zhì)檢等系統(tǒng)的職能劃撥至新成立的食品藥品監(jiān)管部門，并于鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食藥所為對(duì)口派出機(jī)構(gòu)。以及新《食品安全法》的頒布和施行*2015年10月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》開(kāi)始施行，這部被冠以“史上最嚴(yán)食品安全法”稱號(hào)的法規(guī)正式成為了食品藥品監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)。，基層食品藥品監(jiān)管在組織機(jī)構(gòu)和法律規(guī)范上的專業(yè)化發(fā)展?jié)u趨成熟，相應(yīng)的工作思路也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。在S鎮(zhèn)，食藥執(zhí)法的專業(yè)化，不僅體現(xiàn)為監(jiān)管領(lǐng)域和執(zhí)法對(duì)象的專門化，還表現(xiàn)為執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法人員等制度和技術(shù)的專業(yè)化。S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法實(shí)踐表明，盡管當(dāng)前基層執(zhí)法部門的專業(yè)化建設(shè)不斷深入，但執(zhí)法工作的實(shí)效并沒(méi)有獲得相應(yīng)的提升，反而形成了一定程度的執(zhí)法困境。為了解決這種困境，執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員只能采取簡(jiǎn)化執(zhí)法程序、放寬執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)或另設(shè)監(jiān)管目標(biāo)等方法來(lái)開(kāi)展執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的基本監(jiān)管要求。S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法專業(yè)化困境雖然只是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)上的個(gè)案，但卻提出了當(dāng)前基層執(zhí)法工作中一個(gè)普遍存在的問(wèn)題。因此，本文力圖通過(guò)該個(gè)案研究，對(duì)普遍性的執(zhí)法模式及其困境展開(kāi)分析并進(jìn)行解釋，“以個(gè)案來(lái)展示影響一定社會(huì)內(nèi)部之運(yùn)動(dòng)變化的因素、張力、機(jī)制與邏輯”[1]。

二、執(zhí)法專業(yè)化的基層實(shí)踐

食藥領(lǐng)域的監(jiān)管工作一直以來(lái)都是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，而且與一般性的治理工作不同，食藥監(jiān)管工作具有相當(dāng)顯著的專業(yè)化傾向：不僅有專門的監(jiān)管領(lǐng)域和執(zhí)法對(duì)象，還有專業(yè)的執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。但在基層實(shí)踐中，上述兩方面專業(yè)化要求的貫徹都存在較大困難。

從監(jiān)管領(lǐng)域和執(zhí)法對(duì)象來(lái)看，盡管食藥所力求依照相關(guān)法律和制度的規(guī)定對(duì)轄區(qū)內(nèi)“四品一械”*食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域中的“四品一械”，特指食品、藥品、保健品、化妝品和醫(yī)療器械。的生產(chǎn)和流通進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，但在實(shí)踐中往往難以實(shí)現(xiàn)?；鶎由鐣?huì)存在著大量“標(biāo)準(zhǔn)外”的食品藥品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者*這部分生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者主要以小作坊、小餐館、小賣部、小攤點(diǎn)等場(chǎng)所和形式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。，這部分對(duì)象由于難以進(jìn)入現(xiàn)行的專業(yè)評(píng)估體系，長(zhǎng)期游離于監(jiān)管體系的邊緣，甚至不時(shí)會(huì)脫離執(zhí)法部門的視線，造成安全隱患。面對(duì)這種情況，若基層執(zhí)法部門仍然嚴(yán)格依照既有法律規(guī)范和制度來(lái)開(kāi)展執(zhí)法工作，必然形成監(jiān)管缺位。例如，現(xiàn)行《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等法規(guī)對(duì)餐飲經(jīng)營(yíng)設(shè)定了嚴(yán)格的衛(wèi)生安全要求，按照這些要求，地方監(jiān)管系統(tǒng)一般會(huì)制定出相應(yīng)的分級(jí)管理制度，由基層執(zhí)法部門具體實(shí)施。然而，當(dāng)前基層中大量存在的微小型餐飲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所*如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)街面上和農(nóng)村中常見(jiàn)的，以經(jīng)營(yíng)者自用住房為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的餐館、茶館等。很難被納入量化分級(jí)管理制度當(dāng)中，容易在實(shí)踐中形成監(jiān)管漏洞。

從執(zhí)法制度和執(zhí)法技術(shù)來(lái)看，基層食藥所本應(yīng)在具體工作中落實(shí)程序性、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管要求，卻在實(shí)踐中經(jīng)常進(jìn)行執(zhí)法折扣與執(zhí)法變通?；鶎由鐣?huì)對(duì)很多通行的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)，使得大量專業(yè)化的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法找到落腳點(diǎn)，相關(guān)專業(yè)化要求成為沒(méi)有實(shí)效的法律制度。例如，關(guān)于基層社會(huì)普遍存在的食品生產(chǎn)加工小作坊，在現(xiàn)行法律中僅有籠統(tǒng)規(guī)定*《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十六條第三款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”，使得這類經(jīng)營(yíng)主體在實(shí)際監(jiān)管中缺乏具體明確的指引。雖然已有很多地方針對(duì)這類生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法*如S鎮(zhèn)所在的地市就出臺(tái)了針對(duì)此類監(jiān)管對(duì)象的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。參考《恩施土家族苗族自治州食品加工小作坊管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》。，但仍然存在規(guī)范單一、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高和可操作性欠缺等問(wèn)題。

為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法專業(yè)化的上述困境，執(zhí)法者在實(shí)踐中采取了靈活的應(yīng)對(duì)策略。這些被基層執(zhí)法者認(rèn)為更加切實(shí)可行的執(zhí)法策略，主要表現(xiàn)為以下兩種形式。

第一，新設(shè)執(zhí)法目標(biāo)，以彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管制度的漏洞。食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)行法規(guī)和制度還存在許多亟待完善之處，尤其在基層執(zhí)法工作中，這些制度漏洞會(huì)被基層社會(huì)的復(fù)雜情形放大，形成執(zhí)法制度的供給不足。為解決這類制度供給不足的問(wèn)題，執(zhí)法者只能制訂出一些臨時(shí)性的制度來(lái)完善監(jiān)管。在S鎮(zhèn)的實(shí)踐中，食藥所通過(guò)登記造冊(cè)的方法掌握了轄區(qū)內(nèi)微小型餐飲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的情況，并通過(guò)增加巡查頻率來(lái)保證監(jiān)管實(shí)效。執(zhí)法者通過(guò)這種新設(shè)執(zhí)法制度的方式，將那些經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，無(wú)法達(dá)到量化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管對(duì)象納入新的制度框架當(dāng)中，既保護(hù)了這部分經(jīng)營(yíng)者的生計(jì)模式，也保證了轄區(qū)內(nèi)食藥監(jiān)管的安全要求。

第二，變通甚至折扣執(zhí)行法律，只實(shí)現(xiàn)其中的核心監(jiān)管要求?，F(xiàn)行食品藥品監(jiān)管體系相關(guān)法規(guī)和制度主要以現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)和城市化生活方式為參照系。盡管這種前瞻性的立法理念切合了中國(guó)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的前景，卻忽略了基層的復(fù)雜社會(huì)背景。對(duì)于基層社會(huì)中仍然大量存在的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式而言，專業(yè)化的監(jiān)管要求是難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，因此，將具有顯著現(xiàn)代性特征的執(zhí)法專業(yè)化強(qiáng)行運(yùn)用到仍深具傳統(tǒng)性的基層社會(huì)中，不僅難以實(shí)現(xiàn)法律制度的貫徹執(zhí)行，反而容易形成執(zhí)法制度的供給錯(cuò)位。為了應(yīng)對(duì)這種情況，執(zhí)法者往往選擇調(diào)整執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)彌合社會(huì)現(xiàn)實(shí)和法律要求之間的裂縫。這也意味著放寬執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，造成執(zhí)法不嚴(yán)。在S鎮(zhèn)治理食品生產(chǎn)加工小作坊的實(shí)踐中，執(zhí)法者根據(jù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)手工作坊的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，放寬了生產(chǎn)場(chǎng)所的衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了成品的質(zhì)量把關(guān)環(huán)節(jié)，以此來(lái)達(dá)到食品安全的基本目標(biāo)，由此，執(zhí)法者便能夠通過(guò)變通法律執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法要求和社會(huì)需求之間的平衡。

在上述執(zhí)法策略的施展過(guò)程中，執(zhí)法制度中一系列專業(yè)化的程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)被折扣執(zhí)行，甚至直接規(guī)避，導(dǎo)致法律制度和執(zhí)法者的專業(yè)性遭到了極大地削弱。這種削弱后果體現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法結(jié)果兩個(gè)方面：大量專業(yè)化的操作規(guī)范和裁量標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)是監(jiān)管體系中的必備要件，卻在面臨基層執(zhí)法對(duì)象時(shí)變得難以執(zhí)行，最終被權(quán)宜性的監(jiān)管辦法所代替，形成執(zhí)法過(guò)程的“去專業(yè)化”；執(zhí)法過(guò)程專業(yè)化的削弱，意味著專業(yè)化的執(zhí)法制度無(wú)法在基層社會(huì)貫徹執(zhí)行，執(zhí)法工作的實(shí)效失去了專業(yè)化制度的保障，執(zhí)法結(jié)果的“去專業(yè)化”同樣在所難免。

這些基層社會(huì)普遍存在的執(zhí)法策略，既是執(zhí)法者在遭遇執(zhí)法困境時(shí)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，也是執(zhí)法者為了回應(yīng)社會(huì)需求所做的主動(dòng)選擇。在執(zhí)行法律的過(guò)程中，執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的專業(yè)化執(zhí)法制度難以與當(dāng)前的基層社會(huì)相容，如果強(qiáng)行推行執(zhí)法專業(yè)化，勢(shì)必引起劇烈的執(zhí)法沖突，從而集聚大量的基層社會(huì)矛盾，反而會(huì)影響法律工作的社會(huì)效果。在權(quán)衡利弊之后，基層執(zhí)法者通常會(huì)放棄貫徹法律制度，選擇追求社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

三、基層執(zhí)法專業(yè)化困境的直接制度緣由

執(zhí)法專業(yè)化的基層實(shí)踐表明，當(dāng)前的法律制度及其執(zhí)行方式都面臨著“水土不服”的困境，這說(shuō)明專業(yè)法律制度與基層社會(huì)系統(tǒng)之間存在著巨大的張力。在這股張力之中，專業(yè)法律制度與基層社會(huì)系統(tǒng)因?yàn)殛P(guān)系緊張而形成頻繁互動(dòng)，最后促成了現(xiàn)有的執(zhí)法后果。若以基層社會(huì)的現(xiàn)狀和需求來(lái)作為法律執(zhí)行實(shí)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種執(zhí)法后果可以被認(rèn)為是現(xiàn)行法律在制度層面存在的、在法律執(zhí)行過(guò)程凸顯的缺陷。這種制度層面的缺陷在程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)中均有所體現(xiàn)，是導(dǎo)致基層執(zhí)法專業(yè)化陷入實(shí)踐困境的直接緣由，主要有以下幾個(gè)方面。

第一，準(zhǔn)入門檻過(guò)高，脫離了基層社會(huì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。以基層餐飲經(jīng)營(yíng)監(jiān)管為例，其中的量化分級(jí)管理制度就存在這方面的問(wèn)題。在S鎮(zhèn)，食藥所依照所在縣市食藥局制定的量化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，綜合行政許可、人員、場(chǎng)所、設(shè)施、工藝等情況對(duì)轄區(qū)內(nèi)的餐飲經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行分級(jí)評(píng)定，進(jìn)而以評(píng)定結(jié)果來(lái)施行相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)*根據(jù)S鎮(zhèn)食藥所針對(duì)餐飲行業(yè)的量化分級(jí)管理制度的規(guī)定，餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所共分三類。其中，一次用餐人數(shù)達(dá)到500人以上的屬一類監(jiān)管對(duì)象，達(dá)到100人以上的屬二類監(jiān)管對(duì)象，達(dá)到50人以上的屬三類監(jiān)管對(duì)象。。但在實(shí)踐中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，如果嚴(yán)格依照制度進(jìn)行評(píng)估，轄區(qū)內(nèi)僅有集鎮(zhèn)上的3家餐館和村里面的十多家農(nóng)家樂(lè)能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此執(zhí)法人員談到：“在基層要實(shí)行量化分級(jí)管理制度，僅‘場(chǎng)所規(guī)?！@一個(gè)項(xiàng)就會(huì)卡掉50%的經(jīng)營(yíng)主體，更別說(shuō)其他更加具有規(guī)范性和專業(yè)性的經(jīng)營(yíng)要求了” 。大部分餐飲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所因?yàn)闊o(wú)法進(jìn)入量化分級(jí)評(píng)價(jià)體系，無(wú)法被納入專業(yè)化的監(jiān)管制度當(dāng)中，成為執(zhí)法工作的“盲區(qū)”。

上述執(zhí)法“盲區(qū)”形成的原因，在于立法者過(guò)高地估計(jì)了當(dāng)前基層的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善的地區(qū)，量化分級(jí)管理制度的確是執(zhí)法專業(yè)化實(shí)施的可取方式，但在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀下，上述專業(yè)化的執(zhí)法制度會(huì)成為執(zhí)法對(duì)象無(wú)法逾越的準(zhǔn)入門檻，不僅其執(zhí)法可操作性會(huì)大幅降低，其執(zhí)法實(shí)效更會(huì)大打折扣。

第二，監(jiān)管要求過(guò)嚴(yán)，超出了基層社會(huì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。在基層，食品生產(chǎn)加工小作坊是一種廣泛存在的傳統(tǒng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。這類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所通常與生產(chǎn)者的住所重合，面積一般不過(guò)數(shù)十平方米，設(shè)備比較簡(jiǎn)易，工藝也相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)法像專業(yè)化的企業(yè)工廠那樣進(jìn)行生產(chǎn)和管理，只能保持傳統(tǒng)化的生產(chǎn)模式。在S鎮(zhèn)，這類執(zhí)法對(duì)象共有57個(gè)，散布在集鎮(zhèn)和村莊中。2014年，S鎮(zhèn)所在地市的食藥局制定了針對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊的管理辦法，并配套相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，試圖以法律制度來(lái)完善該項(xiàng)執(zhí)法工作。上述管理辦法中規(guī)定：“食品生產(chǎn)小作坊從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：具有與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的品種、數(shù)量相適應(yīng)的生產(chǎn)加工場(chǎng)所，生產(chǎn)加工場(chǎng)所周邊環(huán)境應(yīng)整潔、衛(wèi)生，距離未密閉的垃圾堆、污水池、坑式廁所、牲畜棚圈不得少于25米，無(wú)煙塵、粉塵及其他擴(kuò)散性污染源……”據(jù)基層執(zhí)法人員介紹，管理辦法中的這類規(guī)范是參照國(guó)家食品生產(chǎn)行業(yè)的“QS認(rèn)證”體系來(lái)制定的，這些執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)顯然沒(méi)有考慮基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)狀況。在基層施行上述專業(yè)化的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，意味著對(duì)經(jīng)營(yíng)主體提出非常嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)管理要求。

在當(dāng)前基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平并不高的情況下，這些專業(yè)化的管理要求大多顯得苛刻，讓很多生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從。食品生產(chǎn)加工小作坊代表了當(dāng)前基層社會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的落后一面，是基層執(zhí)法專業(yè)化實(shí)踐必須考慮和應(yīng)對(duì)的狀況。若忽略這樣的基本國(guó)情，片面嚴(yán)格地追求執(zhí)法專業(yè)化，反而會(huì)減弱基層執(zhí)法的實(shí)效。

第三，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，忽視了基層社會(huì)的差異性。在食藥監(jiān)管領(lǐng)域中，產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)中的一系列認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的最主要來(lái)源，也是基層執(zhí)法部門開(kāi)展具體執(zhí)法工作的重要參照。但從當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前食藥監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)仍然存在過(guò)于單一的問(wèn)題。據(jù)S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法人員介紹，轄區(qū)內(nèi)有多家生產(chǎn)有機(jī)蔬菜的農(nóng)業(yè)公司，其產(chǎn)品都已經(jīng)獲得了“綠色食品”認(rèn)證，號(hào)稱無(wú)污染。但在執(zhí)法人員看來(lái)，這些農(nóng)業(yè)公司出產(chǎn)的蔬菜未必比農(nóng)民自家種的菜更符合食品安全的要求，但由于農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)缺乏專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的衡量和認(rèn)證，導(dǎo)致其在整個(gè)食藥監(jiān)管體系中找不到所屬的位置，無(wú)法在現(xiàn)行執(zhí)法體系中實(shí)現(xiàn)“合法化”。

顯然，當(dāng)前執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化傾向沒(méi)有考慮基層社會(huì)的復(fù)雜性。隨著國(guó)家認(rèn)證能力[2]的提高[3]，食藥監(jiān)管領(lǐng)域的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系也逐漸得到完善。上述認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的確立和采用，無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化食藥監(jiān)管領(lǐng)域中執(zhí)法工作的專業(yè)化特征。但是，受制于當(dāng)前國(guó)家認(rèn)證能力的限度，現(xiàn)行的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系仍然略顯單薄，這一缺點(diǎn)在生產(chǎn)模式仍然呈現(xiàn)多樣化、生產(chǎn)水平仍然具有差異性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中尤顯突出。單一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)使得執(zhí)法者在面對(duì)復(fù)雜執(zhí)法對(duì)象時(shí)失去了參照，限制了執(zhí)法工作的涵蓋面，也削弱了執(zhí)法工作的最終效度。

第四，處罰措施過(guò)重，容易引起執(zhí)法沖突與社會(huì)矛盾。在新《食品安全法》的眾多修訂內(nèi)容中，涉及大幅提升法律責(zé)任的相關(guān)條款受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。但基層執(zhí)法者普遍反映，當(dāng)前的處罰標(biāo)準(zhǔn)還是相對(duì)太高了。據(jù)S鎮(zhèn)的執(zhí)法人員介紹，基層的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者基本上都屬于家庭經(jīng)營(yíng)模式，掌握的資金、場(chǎng)所和技術(shù)等要素均十分有限，做的是小本生意，卻要支撐起家庭生計(jì)。新《食品安全法》規(guī)定的五千元最低罰款額，對(duì)于基層生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者而言并不是個(gè)小數(shù)目，特別是在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，這樣的高額罰款甚至?xí)輾б粋€(gè)家庭的生活能力。如一些小作坊，每年總共的收入只有幾萬(wàn)元，有時(shí)候因?yàn)楣芾硎韬鲈斐沙善肺廴?，面臨的處罰后果很可能會(huì)讓一年的經(jīng)營(yíng)收入付諸東流；還有一些小賣部，總共貨值也不過(guò)幾千元，有時(shí)因?yàn)闆](méi)有及時(shí)下架過(guò)期食品被執(zhí)法部門查處，導(dǎo)致的處罰后果甚至?xí)苯哟輾Ы?jīng)營(yíng)者的生計(jì)來(lái)源。因此，當(dāng)執(zhí)法者面對(duì)此類執(zhí)法對(duì)象時(shí)，考慮執(zhí)法對(duì)象的具體生存處境及其在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的抵觸情緒，一般會(huì)選擇從輕甚至減輕處罰。

以監(jiān)管需求確定法律責(zé)任的限度，進(jìn)而嚴(yán)格執(zhí)法，是執(zhí)法專業(yè)化的應(yīng)有之義。當(dāng)前法律責(zé)任的趨嚴(yán)設(shè)定，不僅與社會(huì)的食品安全需求密切相關(guān)，也反映出監(jiān)管部門執(zhí)法專業(yè)化發(fā)展要求。但是，在法律責(zé)任相對(duì)過(guò)重的執(zhí)法體系下，法律規(guī)定的處罰措施與執(zhí)法對(duì)象的生存需求之間存在著的矛盾。在具體的執(zhí)法場(chǎng)景中，這種矛盾很容易轉(zhuǎn)化成執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的直接沖突。在執(zhí)法過(guò)程中，這樣的矛盾必然會(huì)進(jìn)入基層執(zhí)法者的裁量視野，成為塑造執(zhí)法者具體行動(dòng)邏輯的重要因素。

四、基層執(zhí)法專業(yè)化困境的深層體制和社會(huì)原因

在執(zhí)法專業(yè)化的規(guī)范制定和制度設(shè)計(jì)中，準(zhǔn)入門檻過(guò)高，監(jiān)管要求過(guò)嚴(yán)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，以及處罰措施過(guò)重，這些都并不必然會(huì)導(dǎo)致基層執(zhí)法的實(shí)踐困境。上述規(guī)范和制度的專業(yè)化特征的耗散，需要放置于具體的治理體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)中去理解和解釋。基層執(zhí)法專業(yè)化陷入實(shí)踐困境之中，除了制度層面的直接緣由之外，還有更深層次的體制原因和社會(huì)原因。

第一，基層執(zhí)法部門的治理考量弱化了執(zhí)法專業(yè)化指向的法律效果。在我國(guó)現(xiàn)行的基層治理體系中，各類基層執(zhí)法部門都處于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的結(jié)構(gòu)位置*所謂“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即基層執(zhí)法部門不僅需要接受各自監(jiān)管領(lǐng)域中上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還需要在地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展執(zhí)法工作。在治理實(shí)踐中，即使是垂直管理部門也存在這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的情況。參見(jiàn)周振超、李安增：《政府管理中的雙重領(lǐng)導(dǎo)研究——兼論當(dāng)代中國(guó)的“條塊關(guān)系”》，載《東岳論叢》2009年第3期。。這意味著基層執(zhí)法部門不僅承擔(dān)起了各自領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法任務(wù)，還對(duì)基層政府的基礎(chǔ)性行政工作起到了非常重要的支撐作用。

基層執(zhí)法部門在治理體制中的結(jié)構(gòu)位置及其具體的工作內(nèi)容，是由當(dāng)前我國(guó)的基層治理現(xiàn)狀決定的。由于當(dāng)前基層治理資源的普遍欠缺，因此有效整合轄區(qū)內(nèi)的人力、物力以應(yīng)對(duì)繁雜的基層工作，就成為了基層政府常采用的治理模式。在這種模式下，基層政府將自身的治理工作分派給各類基層執(zhí)法部門，從而將自身的治理考量傳導(dǎo)至基層執(zhí)法部門的日常工作中，使其服從于基層政府的整體治理計(jì)劃。在這種情況下，基層執(zhí)法的治理后果便被納入到專業(yè)法律工作的考量之中，專業(yè)化的基層執(zhí)法工作由此被重塑成一種廣義上的基層治理工作，基層執(zhí)法部門的治理考量由此形成。

基層執(zhí)法部門的治理考量主要體現(xiàn)在執(zhí)法手段和執(zhí)法效果兩個(gè)方面。從執(zhí)法手段來(lái)看，由于考慮基層執(zhí)法對(duì)象對(duì)專業(yè)化執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)，執(zhí)法者更傾向于使用“去專業(yè)化”的執(zhí)法方式與執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行互動(dòng)，把專業(yè)化的執(zhí)法工作當(dāng)成一般性、綜合性的治理工作來(lái)做，以求更順利地達(dá)成執(zhí)法目標(biāo)。從執(zhí)法效果來(lái)看，執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中更傾向于顧慮執(zhí)法工作的治理性效果，即考慮進(jìn)行執(zhí)法后會(huì)對(duì)執(zhí)法對(duì)象產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，并會(huì)對(duì)整個(gè)基層社會(huì)的治理局面造成什么樣的影響。

在實(shí)踐中，基層執(zhí)法部門的這種治理考量會(huì)貫穿整個(gè)執(zhí)法過(guò)程，進(jìn)而對(duì)執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生影響。對(duì)于這種治理考量，S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法人員談到：“對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，執(zhí)法工作就是基層工作，開(kāi)展基層執(zhí)法最重要的就是做好基礎(chǔ)工作、服務(wù)工作，致力于地方的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展” 。可見(jiàn)，在基層執(zhí)法部門的治理考量中，執(zhí)法專業(yè)化只是開(kāi)展基層治理工作的一種手段，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展才是最終目的。因此，當(dāng)執(zhí)法制度的專業(yè)化要求與基層工作的治理性目標(biāo)形成沖突時(shí)，基層執(zhí)法部門無(wú)疑會(huì)傾向于追求后者的達(dá)成。這在事實(shí)上壓縮了執(zhí)法專業(yè)化的體制空間，其程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性要素所指向的法律效果也因此被大大弱化。

第二，執(zhí)法人員的干部身份使其給予執(zhí)法對(duì)象更多的容忍?！拔覀兓鶎訄?zhí)法人員，既是國(guó)家法律的具體執(zhí)行者，也是黨和政府的基層干部” 。這是S鎮(zhèn)食藥所所長(zhǎng)常掛在嘴邊的一句話?？梢?jiàn)，即使常年開(kāi)展專業(yè)性的法律工作，基層執(zhí)法人員仍然非?？粗刈约旱幕鶎痈刹可矸?。執(zhí)法人員身份的這種兩面性，對(duì)其執(zhí)法行為具有重要的形塑作用。

基層執(zhí)法人員的干部身份有兩個(gè)層次的意涵。一方面，執(zhí)法人員是執(zhí)政黨和政府的干部，是代表執(zhí)政黨和政府行使權(quán)力、開(kāi)展工作的人，因此，執(zhí)法人員在具體執(zhí)法場(chǎng)景中的一切言論和行為，都會(huì)成為執(zhí)法對(duì)象評(píng)價(jià)執(zhí)政黨和政府的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。這使得執(zhí)法人員在與執(zhí)法對(duì)象的互動(dòng)中非常注重自身的言行舉動(dòng)，主動(dòng)抑制執(zhí)法工作的強(qiáng)制性。特別在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”的改革背景下，服務(wù)群眾的工作導(dǎo)向強(qiáng)化了執(zhí)法人員的干部身份意識(shí)，使其對(duì)具體執(zhí)法行為的影響更加深遠(yuǎn)。另一方面，執(zhí)法人員是執(zhí)政黨和政府在基層的干部，是代表執(zhí)政黨和政府在基層直接面對(duì)群眾、服務(wù)群眾的人，是執(zhí)政黨和政府在基層社會(huì)的“在場(chǎng)”。通過(guò)充當(dāng)連接執(zhí)政黨和基層群眾的橋梁，基層干部與基層群眾的互動(dòng)形成執(zhí)政黨和政府的重要合法性塑造機(jī)制[4]。當(dāng)基層執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到自身身份的這種重要性后，便會(huì)更加注意自己在執(zhí)法對(duì)象面前的言行，力圖通過(guò)執(zhí)法工作來(lái)維護(hù)執(zhí)政黨和政府的合法性。

“為人民服務(wù)”作為執(zhí)政黨的重要意識(shí)形態(tài)和路線方針，一直以來(lái)在執(zhí)法工作中被高度強(qiáng)調(diào)[5]。尤其在食藥監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)化執(zhí)法工作中，越來(lái)越嚴(yán)格的執(zhí)法要求在客觀上增加了執(zhí)法對(duì)象的經(jīng)營(yíng)成本，擠壓了執(zhí)法對(duì)象的生存空間。在此情況下，基層執(zhí)法人員往往出于服從上述意識(shí)形態(tài)和方針路線的考慮，給予執(zhí)法對(duì)象更多的忍讓和寬容。但作為法律的執(zhí)行者，這種容忍區(qū)意味著執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。在這種矛盾心理中，執(zhí)法人員的基層干部身份及其背后隱含的意識(shí)形態(tài)和工作方法，為執(zhí)法人員的行為選擇提供了正當(dāng)性支撐，使其即使在嚴(yán)格的執(zhí)法程序和專業(yè)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)之下，仍然“心安理得”地容忍執(zhí)法對(duì)象的不規(guī)范甚至不合法行為。

第三，社會(huì)生產(chǎn)生活的傳統(tǒng)性現(xiàn)狀與執(zhí)法專業(yè)化的現(xiàn)代性要求存在沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化的日益推進(jìn)，社會(huì)生產(chǎn)生活的現(xiàn)代化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)*關(guān)于現(xiàn)代性與工業(yè)化、城市化的相關(guān)性，已有學(xué)者進(jìn)行了深入研究。參見(jiàn)(英)安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認(rèn)同》，生活·讀書·新知·三聯(lián)書店1998年版。。國(guó)家在各監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法專業(yè)化，順應(yīng)了社會(huì)生產(chǎn)生活方式變遷后的社會(huì)監(jiān)管要求，是國(guó)家法律制度對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的認(rèn)可和回應(yīng)。雖然國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)大幅提升，但社會(huì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然存在。在現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)、城市化生活模式已經(jīng)延伸至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和角落的背景下，社會(huì)中仍然存在著大量傳統(tǒng)性的社會(huì)生產(chǎn)生活要素。特別是在基層，還有大量地區(qū)仍然維持著極具傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意味的社會(huì)生產(chǎn)生活樣式，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)的生產(chǎn)方式來(lái)獲得生活來(lái)源。如S鎮(zhèn)所在的鄂西山區(qū)，就是中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡定義下的典型欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其社會(huì)生產(chǎn)生活現(xiàn)狀依然保存著很多傳統(tǒng)性要素。在S鎮(zhèn)，大量存在的食品加工小作坊、農(nóng)產(chǎn)品攤販、小吃攤點(diǎn)等食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及民眾對(duì)這些產(chǎn)品的高度需求，都是上述傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活要素的具體表現(xiàn)。

上述生產(chǎn)生活的傳統(tǒng)性現(xiàn)狀與執(zhí)法專業(yè)化的現(xiàn)代性要求存在著劇烈的沖突，這種沖突在執(zhí)法的制度設(shè)置和具體實(shí)踐中均有體現(xiàn)。根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，從行政許可、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、管理人員、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管目標(biāo)來(lái)看，這些傳統(tǒng)性的生產(chǎn)方式都存在諸多不規(guī)范，甚至不合法的地方，理應(yīng)成為糾正和處罰的對(duì)象。但是，如果片面的以高度專業(yè)化的執(zhí)法程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求基層社會(huì)中那些仍然極具傳統(tǒng)性特征的執(zhí)法對(duì)象，不免會(huì)讓法律背上苛刻之名。基層執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法專業(yè)化的不適應(yīng)與抵制，正是根源于社會(huì)生產(chǎn)生活的傳統(tǒng)性現(xiàn)狀與執(zhí)法專業(yè)化的現(xiàn)代性要求的沖突。而這種沖突的背后，則是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)之間的對(duì)立。在這個(gè)沖突中，現(xiàn)代化的生產(chǎn)生活方式由于獲得了國(guó)家權(quán)力的認(rèn)可，從而獲得了法律配置資源上的優(yōu)勢(shì)，以執(zhí)法專業(yè)化對(duì)傳統(tǒng)性的生產(chǎn)生活方式進(jìn)行擠壓。但實(shí)踐表明，極具現(xiàn)代性意涵的專業(yè)化的執(zhí)法制度無(wú)法有效整合結(jié)構(gòu)不平衡的社會(huì)系統(tǒng)，反而因?yàn)槭艿缴鐣?huì)系統(tǒng)的強(qiáng)力反饋，導(dǎo)致其中的現(xiàn)代性意涵在執(zhí)法過(guò)程中不斷流失，甚至耗散殆盡。

第四，基層民眾的生存空間在客觀上受到執(zhí)法專業(yè)化擴(kuò)張的擠壓。由于現(xiàn)代化生產(chǎn)生活方式的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)歷史過(guò)程，因此盡管當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)廣泛和深入，但在基層社會(huì)中仍然有許多人依賴著傳統(tǒng)性的生產(chǎn)生活方式。對(duì)于這部分民眾而言，傳統(tǒng)性的生產(chǎn)生活模式仍然是創(chuàng)造和支撐他們生存空間的重要途徑。

從S鎮(zhèn)食藥所的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，轄區(qū)范圍內(nèi)共有食品小作坊57個(gè)、微小型餐飲店56間、農(nóng)村小賣部48間，除此之外，還有大量無(wú)法統(tǒng)計(jì)的攤販。這些執(zhí)法對(duì)象的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式都或多或少地具有一定的傳統(tǒng)性。而且，在整個(gè)傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)中，這部分從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的執(zhí)法對(duì)象只是顯性的表現(xiàn)，其背后還有一個(gè)規(guī)模更大的消費(fèi)群體。這部分消費(fèi)群體的日常生活高度依賴于上述生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同樣是傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活方式的參與者和受益者。按照?qǐng)?zhí)法專業(yè)化的要求，這些傳統(tǒng)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其產(chǎn)品，都需要接受食藥所的監(jiān)管。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著上述生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)被法律制度所限制，以其為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活方式日漸式微，原來(lái)那些高度依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基層民眾的生存空間必然會(huì)受到擠壓。對(duì)此，S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法人員就談到：“不要小看那些小作坊在基層經(jīng)濟(jì)中所起的重要作用，比如一個(gè)小型榨油廠，其在農(nóng)村不但可以滿足經(jīng)營(yíng)者一家的生計(jì)需求，還能服務(wù)于那些種植菜籽的農(nóng)民，讓他們的勞動(dòng)成果有出路。如果我們只考慮嚴(yán)格執(zhí)法，把這樣的小作坊取締掉，會(huì)給民眾的生活造成很大的沖擊。”

上述經(jīng)驗(yàn)表明，執(zhí)法專業(yè)化雖然符合社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，也切合社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型需求，但卻容易損害許多民眾的既得利益[6]，給基層的社會(huì)治理帶來(lái)負(fù)效果。由于社會(huì)中各類群體在立法、司法和執(zhí)法過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)的不均等，其在法律資源上的配置必然不平衡[7]。那些在執(zhí)法專業(yè)化推行過(guò)程中利益受損的群體，會(huì)通過(guò)各種途徑來(lái)表達(dá)自己的不滿。基層的執(zhí)法專業(yè)化推行顯然沒(méi)有全面顧及基層社會(huì)中各類群體的真實(shí)訴求。在實(shí)踐中，執(zhí)法專業(yè)化的很多規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)甚至得不到執(zhí)法者的認(rèn)同與支持，其在基層陷入困境不足為奇。

以上四點(diǎn)共同構(gòu)成了基層執(zhí)法專業(yè)化實(shí)踐困境的深層機(jī)制原因。就體制性機(jī)制而言，基層執(zhí)法部門的治理考量是中觀的制度性要素，執(zhí)法人員的干部身份則是這種中觀要素的微觀體現(xiàn)；就社會(huì)性機(jī)制而言，傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活方式與現(xiàn)代性執(zhí)法專業(yè)化的沖突是宏觀的社會(huì)性背景，基層民眾生存空間的被壓縮則是上述宏觀要素的具體表現(xiàn)。

在傳統(tǒng)性生產(chǎn)生活方式與現(xiàn)代性執(zhí)法專業(yè)化要求存在沖突的背景下，基層民眾的生存空間受到了法律系統(tǒng)的擠壓，執(zhí)法對(duì)象由此會(huì)對(duì)執(zhí)法專業(yè)化做出不良評(píng)價(jià)，進(jìn)而形成執(zhí)法抵抗。在具體的執(zhí)法場(chǎng)景中，執(zhí)法對(duì)象對(duì)法律制度的抵抗很容易演化成為與執(zhí)法人員的直接沖突，進(jìn)而形成更深層次的社會(huì)矛盾。追求基層善治的基層執(zhí)法部門、擁有基層干部身份的執(zhí)法人員顯然不會(huì)容許這樣的社會(huì)矛盾在執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生，其背后的治理體制和政治話語(yǔ)為其執(zhí)法不嚴(yán)的選擇提供了正當(dāng)性保護(hù)。在上述因素的共同作用下，執(zhí)法制度中的專業(yè)化程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)失去了體制支撐和社會(huì)支持，進(jìn)而失去了貫徹落實(shí)的可能，基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境由此形成(圖1)。

圖1為基層執(zhí)法專業(yè)化實(shí)踐困境的形成機(jī)制

五、基層執(zhí)法的多元屬性：在專業(yè)法律性之外

在現(xiàn)實(shí)中，規(guī)范文本中的法律與社會(huì)實(shí)踐中的法律總是存在著差距[8]，這種差距是制度、體制和社會(huì)共同作用的結(jié)果?；鶎訄?zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境彰顯了法律制度與社會(huì)系統(tǒng)之間的對(duì)立，在短期內(nèi)，這種對(duì)立狀態(tài)顯然不可能依靠法律的頻繁變更來(lái)消弭，因此法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)的調(diào)整就顯得尤為必要*有學(xué)者認(rèn)為這種執(zhí)行環(huán)節(jié)的調(diào)整其實(shí)是一種政策和法律制定的延續(xù)。參見(jiàn)(英)邁克·希爾、(荷)彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，北京：商務(wù)印書館2011年版。。從S鎮(zhèn)食藥所的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，執(zhí)法專業(yè)化的基層結(jié)果，在很大程度上屬于基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的主動(dòng)選擇，是執(zhí)法者為了消弭法律制度和社會(huì)系統(tǒng)的對(duì)立而做出的努力。這表明，基層執(zhí)法者并沒(méi)有單純地把執(zhí)法工作當(dāng)成一種法律貫徹行為，而是將其作為綜合性的治理工作和政治性的群眾工作來(lái)做。基層執(zhí)法者的這種思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)邏輯，對(duì)于我們反思基層執(zhí)法的多元屬性具有重要啟示。

第一，基層執(zhí)法作為治理工作，意味著執(zhí)法者不僅需要關(guān)注被專業(yè)化的法律制度框架所格式化后的事項(xiàng)，還需要處理好法律框架以外的其他治理性內(nèi)容，通盤考慮整個(gè)基層社會(huì)治理體系的格局形勢(shì)與社會(huì)效果。按照法律規(guī)范的要求，專業(yè)化的執(zhí)法工作本應(yīng)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立且封閉的制度框架，這個(gè)制度框架自有一套專業(yè)性的技術(shù)和話語(yǔ)，能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)社會(huì)進(jìn)行加工，將社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為法律事項(xiàng)，進(jìn)而通過(guò)法律規(guī)范對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行裁量和處置。然而在實(shí)踐中，上述封閉的制度框架往往被執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法者所突破。在這種情況下，執(zhí)法者為了實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法對(duì)象的有效互動(dòng)，會(huì)在法律制度之外尋求執(zhí)法依據(jù)，以更加多元的視角和思路來(lái)開(kāi)展執(zhí)法工作。如在S鎮(zhèn)食藥所監(jiān)管農(nóng)村小賣部的工作中，在處理出售過(guò)期食品的違法行為時(shí)，執(zhí)法者一般不會(huì)選擇嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處罰，而是對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行普法和說(shuō)服教育。由此，基層執(zhí)法工作便突破了原有的封閉性制度框架，保障民眾生活、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等治理性內(nèi)容被納入到執(zhí)法工作當(dāng)中，基層執(zhí)法的工作效果也由此更加全面。

基層執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在體制上都從屬于以基層政府為主導(dǎo)的社會(huì)治理體系，其工作內(nèi)容仍然屬于社會(huì)治理的范疇，這使得執(zhí)法工作被納入整個(gè)社會(huì)治理工作體系之中，其工作思路也由此獲得了一種整體性。工作思路的整體性促成了工作內(nèi)容的綜合性*已有學(xué)者通過(guò)鄉(xiāng)村治理研究提出了基層治理工作的綜合性特征，筆者認(rèn)為基層治理的這種特征對(duì)基層執(zhí)法產(chǎn)生了重要影響。參見(jiàn)董磊明：《強(qiáng)大的常規(guī)性權(quán)力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年9月(上)。?；鶎訄?zhí)法不只是單一的法律執(zhí)行工作，而是一項(xiàng)綜合了法律執(zhí)行、行政實(shí)施和社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜工作。在執(zhí)法過(guò)程中，基層執(zhí)法者不僅需要參照專業(yè)化的法律制度框架，還需要處理在這個(gè)過(guò)程中可能遭遇的行政工作內(nèi)容，并在執(zhí)法對(duì)象需要時(shí)給予相應(yīng)的輔助和服務(wù)。因此，實(shí)踐中的基層執(zhí)法工作遵循的是一種社會(huì)治理的邏輯。比起固守專業(yè)化的法律規(guī)范和制度，執(zhí)法者更加關(guān)注執(zhí)法對(duì)象的具體訴求，更加重視執(zhí)法工作的社會(huì)背景，更加追求執(zhí)法工作的整體效果。對(duì)此，S鎮(zhèn)食藥所的執(zhí)法人員談到：“在基層，執(zhí)法不能太過(guò)追求專業(yè)化的要求，而是要有全局眼光，要看得到基層工作這個(gè)大的整體，要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法工作的綜合性” ?？梢?jiàn)，基層執(zhí)法雖然在形式上表現(xiàn)為法律執(zhí)行工作，其實(shí)質(zhì)則是對(duì)于基層社會(huì)善治的追求。

第二，基層執(zhí)法作為群眾工作，意味著專業(yè)化的執(zhí)法工作不僅承擔(dān)了廣義上的社會(huì)治理功能，還發(fā)揮著維護(hù)和強(qiáng)化黨群關(guān)系的政治功能。在西方的現(xiàn)代法治體制及其話語(yǔ)中，執(zhí)法工作本應(yīng)是高度專業(yè)化的法律工作，但在中國(guó)的社會(huì)治理傳統(tǒng)的影響下，基層執(zhí)法承接了黨政工作的群眾性，其工作方式和行動(dòng)邏輯都十分切合群眾工作的內(nèi)在意涵，是基層執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員走“群眾路線”來(lái)開(kāi)展執(zhí)法工作的具體表現(xiàn)。

在新中國(guó)的制度及其實(shí)踐傳統(tǒng)中，“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)……”[9]1094-1095從來(lái)都是黨政工作的指引，法律工作的群眾性也一直以來(lái)為執(zhí)政黨和政府所高度重視和反復(fù)強(qiáng)調(diào)。在上述政治傳統(tǒng)之下，基層執(zhí)法作為黨政工作的重要組成部分，其工作的開(kāi)展和落實(shí)無(wú)疑遵循著深刻的群眾性。對(duì)于執(zhí)法人員而言，他們十分認(rèn)同自己的黨政干部身份，并認(rèn)為這種身份意味著一種獨(dú)特的政治責(zé)任，這對(duì)其在執(zhí)法過(guò)程中的言行起到了十分顯著的監(jiān)督作用；從執(zhí)法工作的具體內(nèi)容來(lái)看，作為群眾工作的基層執(zhí)法不會(huì)局限于執(zhí)行法律這一項(xiàng)工作本身，而是會(huì)在開(kāi)展執(zhí)法工作的過(guò)程中兼顧與基層群眾相關(guān)的一切工作內(nèi)容，發(fā)揮著更加多元的工作面向；就執(zhí)法工作的目標(biāo)而言，基層執(zhí)法的開(kāi)展不只是為了在基層社會(huì)推行法律制度和實(shí)現(xiàn)法治秩序，而且是與其他群眾工作一樣有著依靠群眾、服務(wù)群眾的政治追求，是執(zhí)政黨和政府在基層社會(huì)樹(shù)立并維護(hù)合法性的重要方式。

在實(shí)踐中，以群眾工作的方式來(lái)落實(shí)基層執(zhí)法，使得執(zhí)法者能夠調(diào)動(dòng)更為豐富的執(zhí)法方式和執(zhí)法話語(yǔ)，也賦予了執(zhí)法對(duì)象更廣泛的訴求渠道和對(duì)話空間。通過(guò)開(kāi)展群眾工作，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象得以在執(zhí)法過(guò)程中進(jìn)行頻繁而深入的交流與互動(dòng)，這促進(jìn)了執(zhí)法雙方的相互理解，有助于緩解法律制度與社會(huì)實(shí)踐之間的沖突。運(yùn)用“群眾路線”的工作話語(yǔ)，執(zhí)法者剝離了執(zhí)法對(duì)象被法律制度所賦予的“違法者”身份，并以“人民群眾”這一身份替代之，從而將嚴(yán)厲的專業(yè)化執(zhí)法工作轉(zhuǎn)變?yōu)闇睾偷膹V泛性群眾工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了基層執(zhí)法工作的治理性追求和政治性延伸*有學(xué)者在討論信訪制度時(shí)認(rèn)為，信訪工作不僅是法治事業(yè)的一部分，更是群眾工作的重要組成部分。本文認(rèn)為執(zhí)法工作與之相似，不僅彰顯明確的法律性，還內(nèi)含深刻的群眾性。參見(jiàn)陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機(jī)制》，載《思想戰(zhàn)線》2015年第6期。。

基層執(zhí)法實(shí)踐的治理性和群眾性，既繼承了新中國(guó)以來(lái)治理傳統(tǒng)和工作傳統(tǒng)，也滿足了新時(shí)期社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的要求，兩者與執(zhí)法的專業(yè)法律性一起，共同建構(gòu)了新時(shí)期基層執(zhí)法工作的豐富內(nèi)涵。在實(shí)踐中，基層執(zhí)法不僅是一項(xiàng)單純的法律執(zhí)行工作，而且是一項(xiàng)富有社會(huì)意義和政治意義的復(fù)雜事務(wù)。通過(guò)執(zhí)法實(shí)踐的調(diào)整，法律制度框架在立法環(huán)節(jié)中所出現(xiàn)的偏差和缺漏，能夠在執(zhí)法環(huán)節(jié)中獲得校正和補(bǔ)全。這使得法律與社會(huì)之間的配適程度大幅提高，法律執(zhí)行的社會(huì)效果也由此得到了保障。而且，在當(dāng)前法治建設(shè)的背景之下，在法律制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)都存在激烈變動(dòng)的時(shí)期，基層執(zhí)法通過(guò)緩解法律制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的緊張關(guān)系，維護(hù)了法律制度的權(quán)威，從而維護(hù)了國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)中的合法性地位。

六、結(jié)論與啟示

本文嘗試對(duì)當(dāng)前基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境進(jìn)行機(jī)制解釋，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討基層執(zhí)法工作的多元屬性。在基層，執(zhí)法專業(yè)化暴露出準(zhǔn)入門檻過(guò)高、監(jiān)管要求過(guò)嚴(yán)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一和處罰措施過(guò)重等問(wèn)題，它們是導(dǎo)致執(zhí)法工作陷入困境的直接制度原因。而在這些原因背后，還存在著更深層次的體制影響和社會(huì)壓力因素。執(zhí)法專業(yè)化并非運(yùn)作于真空中，而是“鑲嵌”在具體的體制結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系之內(nèi)[10]29。在執(zhí)法專業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程中，執(zhí)法部門深受當(dāng)前基層治理體制的影響，普遍在執(zhí)法工作中持有治理考量；執(zhí)法人員身負(fù)基層干部身份，一般傾向于寬容執(zhí)法；法律制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間存在的劇烈沖突，造成基層民眾利益受損。上述因素在執(zhí)法互動(dòng)過(guò)程中交織，重塑了基層執(zhí)法的內(nèi)在性質(zhì)。文章以鄂西S鎮(zhèn)食藥監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法工作為例展開(kāi)考察和分析，視之為中國(guó)基層執(zhí)法專業(yè)化實(shí)踐困境的縮影，并力圖通過(guò)個(gè)案研究的深入性和典型性，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐做出機(jī)制性的解釋。

專業(yè)化法律制度的執(zhí)行偏差，是執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)過(guò)積極互動(dòng)后形成的具體結(jié)果。雙方之所以在執(zhí)法過(guò)程做出這樣的行動(dòng)抉擇，在于其背后均受到了宏觀社會(huì)背景和中觀體制結(jié)構(gòu)的深刻影響。而針對(duì)基層執(zhí)法多元屬性的探討，則在上述考察維度的基礎(chǔ)上增加了社會(huì)治理傳統(tǒng)和政治路線傳統(tǒng)的分析?？傮w而言，上述分析和討論，拋棄了既有的形式化考察視角和理論模型，力圖在更為廣闊、具體的社會(huì)背景和政治傳統(tǒng)中認(rèn)識(shí)、理解中國(guó)基層的法治實(shí)踐。

基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境表明，當(dāng)前的立法工作仍然存在有待完善之處。執(zhí)法專業(yè)化的相關(guān)工作之所以難以在基層推行，緣于基層社會(huì)的生產(chǎn)生活仍然無(wú)法完全適應(yīng)專業(yè)化的監(jiān)管模式。這凸顯出立法環(huán)節(jié)工作中公眾參與的偏頗和缺失。而在立法環(huán)節(jié)存在公眾參與偏頗和缺失的情況下，基層執(zhí)法的多元屬性就顯得尤為可貴。以治理工作和群眾工作的方式來(lái)開(kāi)展法律執(zhí)行，能夠讓執(zhí)法者認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾對(duì)于法律體制的評(píng)價(jià)，并根據(jù)社會(huì)現(xiàn)狀和公共需求調(diào)整法律實(shí)踐。這不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)行專業(yè)化法律制度中所存在的缺陷，還維護(hù)了法律制度在社會(huì)公眾中的權(quán)威。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象實(shí)現(xiàn)了立法意義上的深入?yún)⑴c，共同成為了實(shí)踐中法律的制定者[11]120，促成了執(zhí)法環(huán)節(jié)對(duì)于法律制度的修正與完善。

然而，具有治理考量和政治考量的執(zhí)法工作畢竟削弱了法律執(zhí)行的原有力度，從短期來(lái)看，這種方式能夠減緩執(zhí)法矛盾，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，變通性執(zhí)法、折扣性執(zhí)法和選擇性執(zhí)法也將因此繼續(xù)存在，進(jìn)而影響到基層法治的建設(shè)與完善。但是，在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的背景下，基層執(zhí)法的實(shí)踐形態(tài)和多元屬性畢竟為社會(huì)治理的法治進(jìn)程提供了思路和資源。實(shí)踐證明，社會(huì)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法者的想象，切割社會(huì)事實(shí)、片面認(rèn)識(shí)社會(huì)的管理思維只會(huì)導(dǎo)致失敗立法的產(chǎn)生，只有經(jīng)過(guò)政府、社會(huì)公眾廣泛和深入?yún)⑴c的立法進(jìn)程，才能形成考慮周全、切實(shí)可行的法律制度；與此同時(shí)，還需要認(rèn)識(shí)執(zhí)法工作對(duì)于彌補(bǔ)法律缺陷、優(yōu)化法律實(shí)效的重要意義。在此基礎(chǔ)之上，社會(huì)治理法治化的推進(jìn)才能獲得制度上和實(shí)踐上的保障。

[1]吳毅：《何以個(gè)案，為何敘述——對(duì)經(jīng)典農(nóng)村研究方法質(zhì)疑的反思》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2007年第4期。

[2]歐樹(shù)軍：《國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版。

[3]尤陳?。骸妒称钒踩卫眍I(lǐng)域中的基礎(chǔ)性國(guó)家能力問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第1期。

[4]楊成虎：《群眾路線的邏輯、意義與限度》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

[5]陳頎：《“為人民服務(wù)”的政治哲學(xué)》，載強(qiáng)世功主編《政治與法律評(píng)論》(第4輯)，北京：法律出版社2014年版。

[6]陳柏峰：《基層社會(huì)的彈性執(zhí)法及其后果》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第5期。

[7]顧培東：《中國(guó)法治進(jìn)程中的法律資源分享問(wèn)題》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期。

[8]Roscoe Pound. “The Scope and Purpose of Sociological Jurisprudence”, Harvard Law Review, Vol.25, No.2, 1912.

[9]毛澤東：《論聯(lián)合政府》(1945年4月24日)，載《毛澤東冼集》(第3卷)，北京：人民出版社1991年版。

[10](美)馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌——社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版。

[11](美)B.蓋伊·彼得斯：《美國(guó)的公共政策：承諾與執(zhí)行》，顧麗梅、姚建華等譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版。

責(zé)任編輯胡章成

The Practice Predicament and Explanation in the Process of Professionizing Law Enforcement at the Grass-roots Level——and Also the Multiple Attributes of Basic Law Enforcement

LIU Yang

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Taking the law enforcement work in the field of food and drug administration in the western part of Hubei Province as an example, it can explain the mechanism of the practical dilemma of the specialization of law enforcement in grass roots, and explore the nature of the work in grassroots law enforcement. In the practice of law enforcement specialization, in order to avoid the conflict of law enforcement and reduce the social contradiction, law-executor often take a new law enforcement objectives, alternative means of law enforcement discount law enforcement standards and so on. This law enforcement practice has exposed that the access threshold of law enforcement standards is too high, regulatory requirements maybe too strict, law enforcement is too single and penalty may be too heavy and so on. They are the direct cause of the dilemma of law enforcement. At a deeper level of governance and social context, governance preference, the identity of the cadre of law enforcement officers, the tradition of social production and life, the survival needs of the grassroots of grassroots law enforcement agencies jointly shape the formation mechanism of grassroots law enforcement professional practice dilemma. The practical dilemma of grass roots law enforcement specialization, highlights the bias and the lack of the current legislative aspects of public participation in their work. The governance and mass of law enforcement at the basic level, proves that the law enforcement work is of great significance to make up the legal defects and optimize the effectiveness of the law.

grassroots law enforcement; specialization of law enforcement; governance at the basic level; mass work

劉楊，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”(15AFX008)

2016-03-31

DF02

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1671-7023(2016)05-0049-10