沈良秋

[摘 要]近年來，我國面臨日益嚴峻的巨災風險威脅，如暴風雪、干旱、超強臺風等極端氣候以及特大地震、泥石流、洪水等災害的頻繁發(fā)生，造成的經(jīng)濟損失程度均呈顯著上升趨勢，國家開始高度重視巨災風險問題。但是如何能更好地發(fā)揮政府在應對巨災風險時的作用，顯然是一個迫切需要解決的問題，文章主要從政府單方面管理來分析我國政府應對巨災風險應急處置問題的現(xiàn)狀、存在的問題，最后提出政府應對巨災風險應急處置的對策建議。

[關鍵詞]巨災風險；政府參與；應急處置

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.237

1 我國面臨的巨災風險及應急處置現(xiàn)狀

1.1 我國面臨的巨災風險

近年來，我國科技水平不斷提升，在巨災風險管理方面取得了很大的進步。但面對自然災害，特別是巨災，我們的能力非常有限，并且巨災風險發(fā)生的頻率日益提高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人類積累的財富越來越多；由于巨災具有系統(tǒng)性、多因性和難以預測的特點，一旦巨災發(fā)生，可能造成的絕對額損失是不斷增大的，破壞程度更大。以2008年汶川大地震造成的損失來說，據(jù)災后有關部門的統(tǒng)計，汶川大地震是新中國成立以來破壞性最強、涉及范圍最廣、救災難度最大的一次地震，共2萬多頃的種植土地遭到破壞，死亡和失蹤人數(shù)達8.7萬余人，直接經(jīng)濟損失8451.4億元。綜上，我國巨災風險形勢不容樂觀，經(jīng)濟社會發(fā)展受巨災影響點多面廣，造成人員傷亡慘重，財產(chǎn)損失巨大，而全社會風險意識普遍不高，因此抵御巨災能力有待增強，巨災風險防御體系有待完善，巨災風險管理工作任重道遠。

1.2 我國政府對巨災應急處置現(xiàn)狀分析

1.2.1 管理機制方面

我國政府堅持以人為本，始終把保護公眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，把減災納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，國家對救災工作的投入力度也不斷提高。目前，我國的自然災害救助體系基本成型，包括組織指揮系統(tǒng)、國家災情會商機制與預警系統(tǒng)、國家自然災害救助應急預案系統(tǒng)、國家自然災害救助應急響應系統(tǒng)、救災物資儲備與救災裝備系統(tǒng)、災害救助的社會動員系統(tǒng)、全國恢復重建工作管理系統(tǒng)等。但同時也存在著不少困難和問題，包括：應急管理體制不夠健全、相關法律法規(guī)還不完善、監(jiān)測預警體系建設和信息系統(tǒng)建設滯后、專業(yè)應急救援隊伍亟待加強、應急物資保障能力有待提高和日常宣傳教育和社會參與不夠普遍等。

1.2.2 資金運用方面

我國巨災風險損失補償主要以國家財政救濟和社會捐助為主，主要由政府部門承擔。這種巨災風險管理的局限性十分明顯，一是這種方式會造成巨大的政府財政壓力：救濟資金主要來源于政府的財政收入，財政救濟受政府財政能力的限制，往往會造成突發(fā)性財政負擔。二是這種方式對巨災損失的補償范圍小、水平低：財政預算安排的災害救濟支出通常只占財政支出的較小比例，政府財政的救災支出可能遠遠超過預算安排，財政赤字又要滿足經(jīng)濟穩(wěn)定的目標，所以政府財政只能最低限度地給受災群眾提供災后救濟，而社會捐贈又具有很大的隨機性，不能滿足巨災發(fā)生時的損失情況。三是容易造成受災地方政府和受災群眾的依賴心理，甚至造成受災地區(qū)虛報災情，增加道德風險，導致救災效率低、公平性差等問題。

2 我國政府對巨災風險應急處置存在的問題

2.1 災后危機處理成熟，災前預防性風險管理薄弱

政府習慣于對巨災風險做出事后的撞擊式反應，巨災一旦發(fā)生能夠迅速啟動應急預案，采取各種減災減損措施，這在汶川地震中表現(xiàn)得較為突出，如應急管理機制已初步建成、應急預案逐步完善等。但是，政府對巨災風險事件的預測與預防工作做得還不夠，管理意識上沒有達到“災后反應”向“災前預防”的轉變。巨災風險管理的這兩個薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了其他巨災風險管理主體和其他風險管理環(huán)節(jié)行為的可行性和有效性。

2.2 國家缺乏應對巨災的引導、扶持和規(guī)劃的力度

目前社會捐助和保險業(yè)在災后損失補償方面的作用相對顯著，但相比發(fā)達國家仍有限。據(jù)統(tǒng)計，近年來中國每年因各種氣象災害造成的農(nóng)作物受災面積達5000萬公頃，影響的人口達4億人次，造成的經(jīng)濟損失占GDP的1%～3%。面對巨災的威脅，保險業(yè)若想進行巨災風險轉移，除了有強大的再保險保障之外，還應有巨災風險基金的支持。而中國在這方面的準備還不充分，目前保險公司提取巨災基金不能全部或大部分從稅前列支，這很大程度上抑制了保險公司建立巨災基金的積極性，進而削弱了保險公司承保巨災風險的能力，這也是巨災保險裹足不前的重要原因。

2.3 巨災風險管理手段單一

常見的巨災風險管理工具有保險、再保險、巨災風險基金、巨災證券和指數(shù)保險等。我國巨災頻發(fā)，但巨災風險管理手段卻相對單一，主要通過農(nóng)戶自留、財政資金救助和社會捐贈的方法籌集災后重建資金，災民抗風險能力較差，故我國的巨災風險管理手段過于單一，損失補償程度較低。

2.4 巨災風險管理體制分散

目前，我國在巨災發(fā)生前基本沒有統(tǒng)一的協(xié)調機制和管理部門負責各類巨災的事前預防工作，這類工作的責任往往分散到各個有眾多職能的部門中，比如洪水風險的事前工程建設、規(guī)劃由水利部門負責，建筑防震標準和執(zhí)行由建設部門、地震部門負責，而同屬地質災害的滑坡、泥石流又由國土資源部負責。此外，水利、建設、地震部門又分別肩負著眾多其他職責，各類巨災的風險管理工作都只是各專業(yè)部門工作的一部分，各部門間從事風險管理工作的機構之間缺乏相互協(xié)調。

3 完善政府對巨災風險應急處置的目標和建議

3.1 完善目標

到2020年基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結構完善、運行高效的政府應急處置體系，氣象裝備、技術、臺站建設水平得到提升，氣象監(jiān)測和預報預警精細化水平提升，農(nóng)業(yè)風險管理能力和防御處置能力提升，公共氣象服務和保障支撐能力顯著提升，農(nóng)業(yè)風險管理水平和農(nóng)業(yè)防災減災綜合實力顯著提升，農(nóng)業(yè)防災減災體系整體水平躍居全球先進行列。最大限度降低損失，變被動救災為主動防災。進一步健全防災減災體系，全面提升綜合防災減災能力，最大限度地減輕損失，降低風險。

3.2 具體措施

3.2.1 建立協(xié)調有序的應急機制和集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)

應急指揮中心是各種信息的整合處理中心和各種社會、經(jīng)濟資源的協(xié)調調度中心。應急管理決策不同于常規(guī)管理決策，應遵循和堅持權力集中原則、結果優(yōu)先原則、短期目標優(yōu)先原則、強制執(zhí)行原則以及承擔風險原則，形成統(tǒng)一指揮，才能協(xié)調有序地把參與救援的人員，包括消防、交通、通信、搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、物資供應、武警甚至軍隊以及志愿人員等整合，把分散的應對危機的人力、物力整合起來，建立集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。因此，協(xié)調是有序行動的前提和保證，而有序行動則是按照各自的職責要求，有分有合，相互配合，減少了決策環(huán)節(jié)，降低了組織成本，極大地提高了管理效率。

3.2.2 建立社會動員和參與機制

政府是應急管理的主體，但有效的應急管理又不僅僅是政府自己，有效防范和化解危機必須要依靠社會公眾的積極參與和支持。因此，要建立起有效的動員機制，就需要發(fā)動國內(nèi)外社會各種力量共同參與應急管理。要達到這樣的目標，首先需要有一個高效運轉的、威信很高的政府，同時還需要有比較完善的民間社會組織和具有良好綜合素質的國民。廣泛發(fā)動群眾，群防群治，眾志成城，萬眾一心，是一個國家應急機制的重要保證。

3.2.3 健全應急法律制度和完善應急預警機制

我國人民自古流傳下來的“一方有難，八方支援”，在面對巨災時，全國人民自發(fā)地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗災的戰(zhàn)斗之中。但在溫暖的真情背后，法律的規(guī)范同樣重要。如何規(guī)范政府與軍隊之間在抗災中的協(xié)調機制，規(guī)范捐款、捐物的使用，保護災民、施救者、志愿者等參與人的合法權益等都需要通過法律的方式加以明確。更重要的是，在抗災過程中，各級政府、各類領導、管理人員的權責也必須用法律的方式加以規(guī)定，這樣才有可能依法加以問責。具體做到：一要制定并頒布專門的緊急狀態(tài)法，以更充分的法制安排應對比目前法律界定的特別重大事件災害還要嚴重的個別極端巨災事件；二要進一步明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序，不為政府隨意擴大行政緊急權力留下法律上的漏洞；三要對公民的權利保障有底線、對公民在緊急狀態(tài)時期遭受的損害獲得法律上的有效救濟；四要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導干部在應對危機與處理突發(fā)事件中的法律責任。此外，應急預警機制主要是在應對突發(fā)事件時，它能起到一個對突發(fā)事件和危機的信息收集、分析、預報、監(jiān)測、相關信息的發(fā)布以及信息溝通的功能。美國著名行政學家奧斯本認為：一個有預見性的政府應該采用預防而不是治療的管理模式，政府不應該被動地接受突發(fā)事件帶給社會的巨大損失，而是應該把工作重點轉移到預警預防上。因此在應急管理中，完善應急預警機制尤為重要。

3.2.4 完善災后處理和恢復重建機制

突發(fā)自然災害事件造成的危機會帶來各種各樣的后遺癥，嚴重影響人類的健康、社會行為和心理活動。因此，政府要完善災后處理機制，采取各種策略和措施，矯正治療各種災后后遺癥，撫平受災民眾的心理創(chuàng)傷，盡快恢復生理和心理健康，恢復生活的信心，變危機為契機，這是應急管理的最高境界。具體做到：一要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關預防、處置的全部措施進行徹底、系統(tǒng)的調查；二要對應急管理全過程工作進行全面的評估，包括對預防、應急處置、災后恢復等各個方面的評價，并要深刻剖析應急管理工作中存在的各種問題；三要對應急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責成有關部門逐項落實。

4 結 論

我國幅員遼闊，各類災害多發(fā)，建立完善的政府應急管理機制，是落實科學發(fā)展觀的重大舉措，事關國家的發(fā)達，民族的興旺。在汶川大地震的整個救援過程中，我們不僅看到了人民和民族的巨大力量，也更加認識到政府在處置應急事件中的關鍵作用。因此政府的主導地位，信息的溝通交流，廣泛的社會動員，構成了應急管理機制的核心。從總體上說，我國政府發(fā)揮了整體應急效能，最大限度地降低了災害所造成的損失，對恢復社會秩序、維護社會穩(wěn)定、保持社會和諧起到了積極作用。盡管我國政府的應急管理機制建設取得了較大的進步，但仍存在不足之處，尤其是對自然災害的應急管理機制建設道路更是任重道遠。居安思危，思而有備。我們必須通過學習和研究各種危機應對過程，提升政府的危機管理能力，保護公民的生命和財產(chǎn)安全，樹立執(zhí)政為民形象，促進我國現(xiàn)代化建設事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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