宰思燁

[摘 要]“一帶一路”共同體的提出具有極其重要的戰(zhàn)略意義，而非政府組織因其獨特優(yōu)勢能更好地起到對“一帶一路”共同體建設(shè)的助推作用。文章在梳理國外非政府組織的國際化發(fā)展歷程和國內(nèi)非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上從三個方面提出了發(fā)揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的路徑：以樹立合作理念、估量政治風險、了解法律法規(guī)、建立對話機制為理念指導(dǎo)；以對外援助為入口和基礎(chǔ)、以提升自身綜合能力為關(guān)鍵、以國際組織為平臺的宏觀布局；以改革管理制度、加大資金投入力度、加強組織體系建設(shè)為必要前提。

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”；共同體；非政府組織；“走出去”戰(zhàn)略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.027

當今時代，世界一體化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化進程日益加速，與此同時也呈現(xiàn)出發(fā)展失衡的態(tài)勢，旨在全方位推進務(wù)實合作，打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體，[1]實現(xiàn)沿線國家共同發(fā)展的“一帶一路”倡議可謂是新形勢下順應(yīng)世界全球化、多極化和多元化的戰(zhàn)略之舉。

在 “一帶一路”共同體建設(shè)的宏觀規(guī)劃下，作為社會領(lǐng)域兩大主體的政府和企業(yè)都積極行動，并取得了一定成效。然而，抑或由于意識形態(tài)和社會制度的不同，抑或出于地緣政治的考慮，“一帶一路”共同體建設(shè)都面臨著諸多方面不同程度的障礙和阻力，要開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，非政府組織的作用不容忽視。非政府組織因其非營利性、非政治性、民間性、公益性、自愿互惠性、合法性等特性決定了非政府組織在架起“一帶一路”沿線國家間橋梁方面的獨特優(yōu)勢，從而助推共同體間政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的最終實現(xiàn)。

1 發(fā)揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的理念指導(dǎo)

非政府組織因其獨特優(yōu)勢能夠有效地助推“一帶一路”共同體的建設(shè)，然而要有效發(fā)揮其作用應(yīng)以科學理念為指導(dǎo)，樹立明確的合作理念，估量潛在的政治風險，了解沿線國家非政府組織法律法規(guī)和相關(guān)政策以及與沿途合作國家建立可行的對話合作機制。

1.1 中國非政府組織與沿線國家非政府組織的合作理念

“加強交流，深化合作，互學互鑒，互信互助、共同發(fā)展”應(yīng)成為我國非政府組織進入“一帶一路”沿線國家并與之合作的指導(dǎo)理念。以“加強交流”為基礎(chǔ)，以“深化合作”為途徑，以“互學互鑒”為方式，以“互信互助、共同發(fā)展”為宗旨。我國與“一帶一路”沿線國家有著悠久的經(jīng)濟貿(mào)易往來和文化交流歷史，這為我國非政府組織進入“一帶一路”沿線國家并發(fā)揮作用奠定了良好基礎(chǔ)。

1.2 充分估量潛在的政治風險，建立有效的非政府組織“走出去”的保障體系

和平與發(fā)展雖是當今時代主題，但近年來局部戰(zhàn)爭和地區(qū)沖突不斷。據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所統(tǒng)計，21世紀以來，平均每年發(fā)生45場局部戰(zhàn)爭和武裝沖突，遠多于冷戰(zhàn)期間的年均2.5場和冷戰(zhàn)結(jié)束后十年的年均10.5場。[2]一方面，由于民族矛盾和宗教對立所引發(fā)的持續(xù)不斷的武裝叛亂、領(lǐng)土爭端等問題，局部戰(zhàn)爭和地區(qū)沖突仍將保持突發(fā)、易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢；另一方面，與我國有南海問題爭端的國家也有潛在政治風險。前者如敘利亞國內(nèi)暴亂和烏克蘭事件，后者如越南國內(nèi)反華事件。實施非政府組織“走出去”戰(zhàn)略就必須對“一帶一路”沿線國家潛在的政治風險做出充分估量和研究，建立非政府組織能進能退、進退有序的政治保障體系。

1.3 了解和研究東道主國家對國外非政府組織的法律法規(guī)及政策

雖然我國與“一帶一路”沿線國家有著悠久的民間貿(mào)易往來和文化交流史，但各國在社會制度和社會管理體制方面存在差異，關(guān)于非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)及政策也各不相同。對國外的非政府組織或者由國外力量資助的非政府組織，有的國家持歡迎支持態(tài)度，也有國家采取嚴格審查和管控措施。比如俄羅斯針對外國非政府組織在俄開展活動進行管理的法律主要有三部，分別是《俄聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》《俄聯(lián)邦慈善組織與慈善活動法》和《非營利組織法》。此外還有2014年6月4日通過的《俄聯(lián)邦關(guān)于調(diào)整對非政府組織外國代理人管理的若干法律》，[3]這些法律的立法目的和調(diào)整范圍都各有差異又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了俄羅斯管理非政府組織的法律體系。我們需要對這些法律法規(guī)詳細了解和研究以期使“走出去”的非政府組織更具環(huán)境適應(yīng)性和靈活性，從而獲得發(fā)展空間。

1.4 建立與“一帶一路”沿線國家及第三國非政府組織體系的對話合作機制

我國和“一帶一路”沿線大多數(shù)國家的社會制度和管理體制不同，加之非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)及政策的差異性，非政府組織就會面臨與當?shù)胤钦M織沖突與合作方面的問題。要實現(xiàn)合作不僅需要了解東道主國家關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)和政策，還需要建立系統(tǒng)持續(xù)的對話合作機制。此外，發(fā)達國家在“一帶一路”沿線國家非政府組織發(fā)展領(lǐng)域處于當然優(yōu)勢地位，我國作為后來者不可避免地會與其碰撞。因此，在實行非政府組織“走出去”戰(zhàn)略時不僅要處理與東道主國家非政府組織的各種關(guān)系，也會面臨與第三國的合作競爭博弈關(guān)系，因此建立與第三國非政府組織體系的合作對話機制不容忽視。

2 發(fā)揮非政府組織對“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的宏觀布局

2.1 以對外援助為入口，作為非政府組織助推作用發(fā)揮的基礎(chǔ)

因社會制度和意識形態(tài)的差異以及國際敵對勢力的阻撓，“一帶一路”共同體建設(shè)會面臨諸多難題。非政府組織因獨特性而進入“一帶一路”共同體的阻礙相對較小，但歷經(jīng)中亞“顏色革命”事件后，很多國家加強了對外來非政府組織的審查和管控力度，因此，非政府組織在進入別國時應(yīng)以對外援助為入口。

對外援助的實施主體不僅僅是政府，也可以是各類非政府組織。非政府組織具有非政治性、民間性、公益性等一系列獨特優(yōu)勢，在對外援助中能更有效地發(fā)揮積極作用。中國在提供對外援助中始終堅持“不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的理念和原則，[4]發(fā)展和鞏固了與廣大發(fā)展中國家的經(jīng)貿(mào)和合作友好關(guān)系，這就為非政府組織助推作用的發(fā)揮奠定了良好基礎(chǔ)。

[摘 要]土地的合理規(guī)劃是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主體思想作為指導(dǎo)，供給側(cè)改革需要將城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地緊密結(jié)合，尤其是對于新增的城市收益建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過推進供給側(cè)改革來增強城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對于農(nóng)村土地整治實施的指導(dǎo)性。

[關(guān)鍵詞]土地改革；供給側(cè)改革；切入點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來我國開展了深入的土地改革，尤其針對城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)缺少科學的發(fā)展指引，從而產(chǎn)生的土地使用問題進行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃中必須引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治緊密關(guān)聯(lián)的土地供給機制，應(yīng)該通過有效的推動供給側(cè)改革，實現(xiàn)科學的土地整治，加強我國城鄉(xiāng)土地使用的合理規(guī)劃。

2 現(xiàn)階段土地整治中供給側(cè)改革的重要意義

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展越來越快，相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)工作也在逐步推進，但是對于很多區(qū)域仍然存在著居民收入與土地效益及設(shè)施形象之間的巨大差異，對于這種現(xiàn)象政府已經(jīng)開始重視不均衡發(fā)展的情況，并且對于落后地區(qū)加大了投入力度，逐漸將總體規(guī)劃向著農(nóng)村地區(qū)傾斜，對于城鄉(xiāng)土地利用進行了更加清晰的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府已經(jīng)明確將工作重點轉(zhuǎn)向推進農(nóng)村土地管理制度改革，并總體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場兩大農(nóng)村土地制度改革措施，腳踏實地地實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃沒有被歸類為國家法定規(guī)劃，但是農(nóng)村的土地規(guī)劃仍需遵照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃。最初的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃并沒有實現(xiàn)均衡考慮，對于農(nóng)村的規(guī)劃內(nèi)容缺失，無論是農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地分布、規(guī)模和農(nóng)業(yè)人口，還是耕地等方面，深入調(diào)研工作的缺失最終都會導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對于農(nóng)村人口和建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的層次，農(nóng)村土地規(guī)劃的深度和內(nèi)容不足都無法滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃就需要拋棄既有的城鄉(xiāng)分別發(fā)展、相互獨立的形式，對城市和鄉(xiāng)村實行統(tǒng)一的規(guī)劃發(fā)展。土地整治恰恰是落實這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展的步驟之一。通過有效合理的土地整治將城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展協(xié)調(diào)化，功能區(qū)分開，居民生活統(tǒng)籌提高，這些過程需要依賴對于土地整治活動的綜合調(diào)研和深入研究。只有通過土地整治政策的積極推動和土地整治行動的深入開展，形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，并在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護方面做出積極努力，最終達到城鄉(xiāng)土地資源合理有序流動，才能實現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展?，F(xiàn)有研究中羅明等人根據(jù)我國地域差異性特點，進一步指出了我國進行土地整治過程中的注意事項；張正峰則進一步將土地整治模式區(qū)分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標、土地整治運行方式，劃分的依據(jù)是土地整治中各要素的組合規(guī)律；趙偉的研究結(jié)果則將土地分類模式分為地域和自然兩個大類，并沒有深入探討模式的運行機制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項目的總體收益在委托人與代理人之間能夠?qū)崿F(xiàn)平均分配，就能夠達到土地整治的最優(yōu)模式；張軍連等人綜合對比了國內(nèi)外土地整治案例，尋求我國土地整治模式的優(yōu)化；鄖文聚等人在研究中指出生態(tài)建設(shè)工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中土地整治課題的研究工作，重點都集中于城中村整治、農(nóng)村居民點整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治的研究，提出了指導(dǎo)實踐的土地整治措施。依據(jù)對研究現(xiàn)狀的歸納不難看出，土地整治的具體實施方法直接影響到了未來城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的結(jié)果，這一課題的研究對于土地整治的實施具有重要的指導(dǎo)價值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡單的問題，需要依靠土地整治模式的優(yōu)化選取，以及相關(guān)配套政策的支持，同時還離不開土地供給側(cè)改革的深入，下面將對土地整治模式的優(yōu)化選取進行簡要分析。

鑒于我國的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理條件和資源分布不均勻，那么各個省市區(qū)域之間的自然社會經(jīng)濟與土地資源也千差萬別，帶來了土地整治目標存在差異。不同的方法用于不同情況，在進行土地整治工作時，就應(yīng)該總結(jié)前任的經(jīng)驗教訓，結(jié)合我國的實際情況，堅持以和諧發(fā)展為目標，選擇不同的土地整治模式開展工作，目前有四種較為適合我國國情和經(jīng)濟發(fā)展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標就是提高城市土地的利用效率，并且實現(xiàn)城市土地布局的合理性，統(tǒng)一將城市土地進行集中劃分，并將不同區(qū)域的土地重新組合。與此同時，完善相關(guān)的公共設(shè)施及基礎(chǔ)性建設(shè)工作，達到城市土地使用區(qū)域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區(qū)域內(nèi)土地或轉(zhuǎn)換的價值返還給原來的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應(yīng)用于已有的舊城區(qū)改造或者廢棄地區(qū)、城中村等區(qū)域的土地整治活動。

第二種是農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治和城市遠郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治。其中城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的根本目的是改變城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，并通過近郊的發(fā)展緩解城市發(fā)展的壓力，并推動近郊盡快融入到城市發(fā)展規(guī)劃當中，尤其是城市發(fā)展速度較快的城市迫切希望能夠?qū)⒔嫁r(nóng)村納入到發(fā)展規(guī)劃當中，可以充分利用近郊的交通便利優(yōu)勢，緩解城市發(fā)展的土地需求。實施中可以依靠農(nóng)民意愿，選擇出讓宅基地轉(zhuǎn)為城市居民或者用郊區(qū)宅基地換取新城鎮(zhèn)國有土地商品房，這種發(fā)展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過程中的土地承包經(jīng)營權(quán)不變，形成城市與農(nóng)村和諧發(fā)展的新模式，尤其適用于城市發(fā)展受到土地使用限制的快速發(fā)展城市；另一種城市遠郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治工作則以改善當?shù)剞r(nóng)村生活配套設(shè)施建設(shè)、提高當?shù)剞r(nóng)村居民生活水平為出發(fā)點，建設(shè)新型農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施，改造鄉(xiāng)村中臟、亂、差的環(huán)境，提高并改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境和生活水平，主要被應(yīng)用于農(nóng)民人數(shù)較少、地區(qū)偏遠、整村搬遷、舊村改造等農(nóng)村地區(qū)。

第二，政府根據(jù)實際需求調(diào)整現(xiàn)階段土地房屋政策限價等政策，政府在制定政策時應(yīng)充分考慮房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，要符合市場規(guī)律，不能夠為了完成降低房價的任務(wù)而盲目地采取強制手段壓低商品房的低價及房價，這嚴重破壞了房地產(chǎn)正常的市場機制。目前一些城市為了改善低收入家庭的住房問題，先后出臺了經(jīng)濟適用房、限價房的相關(guān)政策，但從目前的實際情況得出，排隊經(jīng)濟適用房、限價房的人群非常龐大，現(xiàn)有的房屋供求量無法滿足所有人的需求，而政府又不得不為如何分配這些房屋而花費大量精力。

第三，放權(quán)于市場經(jīng)濟，政府退出對土地供給制度的直接干預(yù)，采取間接監(jiān)管的方式，讓土地供給在市場經(jīng)濟下健康發(fā)展，政府不再直接起決定作用。

5 結(jié) 論

通過本文的分析可以看出，土地整治工作是我國目前開展城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的一項重要舉措，是實現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容，在踐行過程中，需要根據(jù)不同地域的自然條件、地理因素和經(jīng)濟發(fā)展背景來選擇適合當?shù)氐耐恋卣文Ｊ?，以及相適應(yīng)的政策助力，完善的土地供給側(cè)改革將更大范圍地加快土地整治效果，保證我國城鄉(xiāng)建設(shè)工作的順利開展。

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