文/趙玥

《石油儲(chǔ)備法》面世路有多遠(yuǎn)

文/趙玥

完善石油儲(chǔ)備相關(guān)法律是我國能源改革的重要一環(huán)。

5月底，千呼萬喚的《國家石油儲(chǔ)備條例（征求意見稿）》（下稱《意見稿》）終于露面。石油儲(chǔ)備相關(guān)法律條例多年缺位，背后的原因錯(cuò)綜復(fù)雜：油價(jià)起落、國際市場變遷、國內(nèi)多方博弈、觀念政策變化等均為推手。

專家指出，石油儲(chǔ)備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一。認(rèn)真梳理《意見稿》的細(xì)節(jié)及背后的故事，便能窺見我國能源改革的脈絡(luò)，亦能展望石油行業(yè)未來的發(fā)展思路。

時(shí)機(jī)成熟不成熟

“慢”，是大部分業(yè)內(nèi)人士對我國石油存儲(chǔ)體系建設(shè)的一大觀感。

1999年初，國際油價(jià)暴跌，但我國政府、企業(yè)以及學(xué)術(shù)界未對石油供應(yīng)產(chǎn)生重視。2003年起，中國開始啟動(dòng)第一期國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備計(jì)劃，準(zhǔn)備在15 年內(nèi)分三期來完成戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的各項(xiàng)建設(shè)，形成相當(dāng)于100天石油凈進(jìn)口量的儲(chǔ)備總規(guī)模。

不過，天不遂人意。2004年9月，受伊拉克戰(zhàn)爭影響，國際油價(jià)持續(xù)飆升。高油價(jià)令中國石油的儲(chǔ)備建設(shè)之路步履維艱。

法律的滯后也阻礙了我國石油儲(chǔ)備的前進(jìn)。中國能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長王震認(rèn)為，石油儲(chǔ)備戰(zhàn)略責(zé)任主體、管理體系、資金來源以及儲(chǔ)備動(dòng)用的條件都沒有明確，這種倒置模式使我國的石油儲(chǔ)備體系建設(shè)存在很大問題。

石油儲(chǔ)備建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)系到國家與產(chǎn)業(yè)安全的投資巨大、選址嚴(yán)格、建設(shè)周期長的系統(tǒng)工程。由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)，我國石油儲(chǔ)備面臨的最大問題是監(jiān)管和執(zhí)行體系不固定，責(zé)權(quán)利分配不明晰，以及財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。

另外，相應(yīng)政策的缺失，無法對企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，使企業(yè)沒有法定義務(wù)進(jìn)行儲(chǔ)備工作。因此，一直以來，這項(xiàng)工作主要集中在中石油、中石化等央企和少數(shù)地方民營煉油企業(yè)，使得儲(chǔ)量的提升一直比較緩慢。

2014年下半年，國際原油價(jià)格一路走低。油價(jià)熊市為中國補(bǔ)足儲(chǔ)備短板提供了戰(zhàn)略性契機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國原油進(jìn)口較2014年多出2500萬噸，進(jìn)口總值與2014年相比相當(dāng)于節(jié)約5700億元。低油價(jià)下進(jìn)口石油、擴(kuò)大儲(chǔ)備的優(yōu)勢可見一斑。

與此同時(shí)，一系列規(guī)定也為儲(chǔ)備法規(guī)拉開序幕。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些變化伴隨著石油天然氣改革方案的制定與即將出臺，使現(xiàn)在成為推進(jìn)石油儲(chǔ)備體系改革的最佳時(shí)期。

《意見稿》提出，要保持國家石油儲(chǔ)備規(guī)模與石油消費(fèi)總量相適應(yīng)。專家認(rèn)為，這說明石油儲(chǔ)備并非越多越好?！笆蛢?chǔ)備的規(guī)模是石油儲(chǔ)備建設(shè)首先必須明確的基本要素。這直接關(guān)系到儲(chǔ)備資金的預(yù)算和儲(chǔ)備設(shè)施的建設(shè)實(shí)施?！?中國人民大學(xué)國際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華說。

據(jù)了解，目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)。因此，專家建議法律法規(guī)的建立要考慮我國石油的對外依存度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、石油進(jìn)口來源特征、未來石油消費(fèi)和進(jìn)口規(guī)模等因素。

“藏油于民”有阻礙

截至2015年年中，中國共建成8個(gè)國家石油儲(chǔ)備基地，總儲(chǔ)備庫容為2860萬立方米。

可以說，我國目前的石油存儲(chǔ)水平依然不高。王震認(rèn)為，一方面國家儲(chǔ)備油庫建設(shè)非常緩慢，另一方面民營的商業(yè)油儲(chǔ)備體系幾乎沒有啟動(dòng)。參與主體數(shù)量較少，社會(huì)資源未廣泛激活，限制了中國石油儲(chǔ)備的規(guī)模，也束縛了增儲(chǔ)的步伐。

《意見稿》中，“藏油于民”是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。按照規(guī)定，國家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。國家石油儲(chǔ)備單位可以租賃企業(yè)石油儲(chǔ)備設(shè)施存儲(chǔ)政府儲(chǔ)備石油。對此，國家能源局指出，這主要考慮體現(xiàn)市場化改革方向，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分參與政府儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。

據(jù)中商聯(lián)石油委統(tǒng)計(jì)，中國民營石油批發(fā)企業(yè)總儲(chǔ)量約為2.3億噸，但儲(chǔ)備庫的實(shí)際利用率非常低。如果利用民營企業(yè)原油儲(chǔ)備庫進(jìn)行國家石油儲(chǔ)備，既能夠快速提升國家石油儲(chǔ)備能力又能夠盤活民企閑置資產(chǎn)。

這看似完美，但面臨著重重困難。

“藏油于民”模式，首先面臨著法規(guī)和油源兩大“攔路虎”。缺乏進(jìn)口石油權(quán)等原因，導(dǎo)致民企難以顯示優(yōu)勢。

實(shí)際上，構(gòu)建多元化的原油儲(chǔ)備體系也是油氣改革的重要方面。隨著油氣體制改革的推進(jìn)，油氣領(lǐng)域的壟斷也正在逐一被打破。

截至2016年5月，已申請及獲準(zhǔn)進(jìn)口原油的地方煉油企業(yè)已達(dá)23家，聯(lián)彩石油等企業(yè)均有意大力發(fā)展石油交割庫。專家指出，在全國各地布局石油交割庫的建設(shè)，倉儲(chǔ)設(shè)施在一定程度上就等同于商業(yè)儲(chǔ)備，可成為我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的重要組成部分。

不過，也有一些人士提出了質(zhì)疑。中國石油流通協(xié)會(huì)副秘書長尹強(qiáng)表示，民企商業(yè)儲(chǔ)備不同于政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限，如何形成配套體系也是民企開展商業(yè)儲(chǔ)備的一大難點(diǎn)。

他指出，原油儲(chǔ)備不是外界想象的簡單低買高賣，長期儲(chǔ)備會(huì)面臨原油品質(zhì)變化、憋庫等問題。它需要形成進(jìn)口、倉儲(chǔ)、煉化、運(yùn)輸、碼頭、批發(fā)、零售在內(nèi)的一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。這個(gè)體系循環(huán)起來，企業(yè)獲利的空間也有限。

因此，專家建議，政府一方面要對參與的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，另一方面也要多支持企業(yè)，為企業(yè)提供一些財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策。

此前，中國石化勝利石油管理局局長、勝利油田分公司總經(jīng)理孫煥泉曾建議，政府應(yīng)制定配套政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與石油儲(chǔ)備，支持企業(yè)新建擴(kuò)建儲(chǔ)備能力，增加進(jìn)口配額和減免進(jìn)口稅，給予儲(chǔ)備運(yùn)維優(yōu)惠政策，建立石油儲(chǔ)備基金。

總體來看，《意見稿》體現(xiàn)了國企主導(dǎo)并逐漸引領(lǐng)、鼓勵(lì)民間和地方（原油加工企業(yè)）建立儲(chǔ)備的意圖。許勤華指出，在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法規(guī)中，應(yīng)該具體涉及政府儲(chǔ)備與民間儲(chǔ)備怎樣協(xié)調(diào)、企業(yè)在其中發(fā)揮怎樣的作用、中央和地方政府怎樣協(xié)調(diào)等問題。“怎樣將政府儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備兩種責(zé)任主體、兩種儲(chǔ)備模式揚(yáng)長避短并互為補(bǔ)充，以確保石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的順利實(shí)施是我們應(yīng)該考慮的?！彼f。

資本運(yùn)作避風(fēng)險(xiǎn)

王震指出，石油儲(chǔ)備建設(shè)需要投入龐大的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問題。

美、英、法、德、西班牙等國家，所有上、中、下游經(jīng)營油品的企業(yè)都依據(jù)有關(guān)石油儲(chǔ)備法律法規(guī)的要求建立商業(yè)石油儲(chǔ)備，相關(guān)管理部門隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)查。在國家遇到石油危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，可以無條件有償征用。而那些沒有能力建設(shè)商業(yè)石油儲(chǔ)備的企業(yè)選擇到石油儲(chǔ)備銀行等專門機(jī)構(gòu)交納類似于商業(yè)儲(chǔ)備社會(huì)責(zé)任資金。

王震認(rèn)為，我國要建立起國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主體、商業(yè)儲(chǔ)備為重要輔助的組合型石油儲(chǔ)備機(jī)制。政府要掌握對國家儲(chǔ)備的控制權(quán)，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備可在國家預(yù)算中設(shè)立專項(xiàng)石油儲(chǔ)備基金，并分設(shè)“儲(chǔ)備費(fèi)用”和“管理費(fèi)用”兩個(gè)賬戶，做到?？顚Ｓ?、專人負(fù)責(zé)、專人監(jiān)督。結(jié)合我國的具體國情，我國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備建設(shè)應(yīng)分階段地采取不同的集資方式。

《意見稿》規(guī)定，企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備所需建設(shè)資金、石油采購資金和運(yùn)行管理費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)。

有專家指出，由于儲(chǔ)備耗資甚巨，國家可以向企業(yè)提供低息貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。同時(shí)，石油儲(chǔ)備資金可以采取多渠道融資，并且要控制儲(chǔ)油成本。

許勤華認(rèn)為，可以通過法律形式明確吸放儲(chǔ)政策，確定吸放儲(chǔ)策略，使戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備也可以“賺錢”。完善的國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備策略，可以通過策略節(jié)約大量成本。例如，2014年美國能源部采取“高拋低吸”策略，因此獲利2億多美元。

“倘若中國也能通過法律形式明確吸放儲(chǔ)政策，就可根據(jù)國內(nèi)石油消耗量和國際石油市場價(jià)格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優(yōu)的儲(chǔ)備量，形成一套較為科學(xué)的測算體系?！痹S勤華說。

另外，利用金融手段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是未來法律中所需要的?！坝蛢r(jià)暴跌給美國石油企業(yè)帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，但他們有發(fā)達(dá)的石油金融市場和石油金融工具，較好地給實(shí)體企業(yè)規(guī)避原油等能源價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了公平的市場、交易手段與套利機(jī)會(huì)?！痹S勤華說。

可以看到，近年來，雖然我國期貨市場正在逐漸建設(shè)中，但完善的石油金融市場尚未建立起來，石油企業(yè)暫時(shí)沒有可以避險(xiǎn)和進(jìn)行資產(chǎn)配置的平臺。

必須掌握話語權(quán)

專家認(rèn)為，在我國石油對外依存度逐漸上升的今天，發(fā)展石油儲(chǔ)備需要更細(xì)致的規(guī)定，以使中國在世界市場上獲得更多的話語權(quán)。

過去，我國石油對外依存度升高曾引起部分人士恐慌。但中國能源經(jīng)濟(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心主任陳柳欽認(rèn)為，尋求穩(wěn)定而多樣化的石油供應(yīng)伙伴國，使石油進(jìn)口來源多元化，將石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)法制化是保證石油安全的有力措施。

“制定一套完善的基地選址的決策機(jī)制、程序規(guī)范乃至法律要求，明確選址工作的負(fù)責(zé)部門以及選址流程，地質(zhì)條件符合國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備布局要求的具體標(biāo)準(zhǔn)等，必須對基地選址工作的整個(gè)過程予以規(guī)范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點(diǎn)分布合理，選址后相關(guān)配套設(shè)施及時(shí)跟進(jìn)。 ”陳柳欽說。

從我國一期和二期儲(chǔ)備基地的布局上，對我國的戰(zhàn)略考量可見一斑。一期位于沿海地區(qū)，二期建設(shè)則往內(nèi)陸地區(qū)。陳柳欽認(rèn)為，二期基地向內(nèi)陸傾斜的背后是我國石油安全戰(zhàn)略西移的體現(xiàn)。以前，我國原油進(jìn)口主要來自中東、西非、拉美等地，這些原油的進(jìn)口主要是通過海運(yùn)，所以一期的基地都是建在沿海地區(qū)?，F(xiàn)在，由于我國和俄羅斯、中亞國家之間的原油貿(mào)易越來越頻繁，將來這些區(qū)域也會(huì)是原油進(jìn)口的重要來源地，所以我國在建設(shè)基地時(shí)也要考慮海上通道和陸上通道并舉。

另外，隨著“一帶一路”的升級，我國可以利用這個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇，全面提升合作水平。在“一帶一路”戰(zhàn)略中逐步建立起陸上石油進(jìn)口通道，暢通多樣化渠道，保障國家能源安全。

有專家建議，我國儲(chǔ)量數(shù)據(jù)信息公開也應(yīng)該形成法規(guī)。中國社科院世界能源研究中心研究員萬軍告訴筆者，我國在石油統(tǒng)計(jì)上尚未形成一套良好的機(jī)制。因此應(yīng)盡快利用法律的手段加強(qiáng)信息統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)信息共享化。中國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的發(fā)展也可以因此進(jìn)入新階段——儲(chǔ)量數(shù)據(jù)將實(shí)現(xiàn)透明化；存儲(chǔ)也由以往被動(dòng)地接受價(jià)格，變?yōu)槔米陨硇枨笾鲃?dòng)影響市場。

萬軍認(rèn)為，石油市場的定價(jià)機(jī)制相對透明，公布了儲(chǔ)量數(shù)據(jù)后，需求就可以很快地反映到國際市場上，價(jià)格的波動(dòng)也能反映預(yù)期?！拔覀儸F(xiàn)在的儲(chǔ)量較小，暫時(shí)無法像EIA的庫存數(shù)據(jù)一樣對國際油價(jià)發(fā)揮那么大的作用，中國可待儲(chǔ)備達(dá)到一定規(guī)模后，建立儲(chǔ)備信息定期發(fā)布機(jī)制，并借此對全球石油市場施加影響。我們還可通過發(fā)展國內(nèi)原油期貨市場，來實(shí)現(xiàn)與戰(zhàn)略儲(chǔ)備的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，方能獲取原油定價(jià)權(quán)?！比f軍解釋。

中國迫切需要完善的能源儲(chǔ)備方面的法律和政策體系。國家石油儲(chǔ)備立法，絕不能簡單地表現(xiàn)為協(xié)調(diào)各方利益的一個(gè)折衷品，而是應(yīng)該成為體現(xiàn)市場交易原則和法律公正意義的一次嘗試。