文/劉錫胤張玉恒韓學(xué)明王勇黃華史文凱賀加貝

漁政執(zhí)法中的水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法點研究

文/劉錫胤1張玉恒1韓學(xué)明2王勇3黃華1史文凱1賀加貝1

我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅猛，是世界上唯一養(yǎng)殖產(chǎn)量超過捕撈產(chǎn)量的漁業(yè)大國。但隨著養(yǎng)殖規(guī)模的膨脹和集約化程度的提高，不同程度地出現(xiàn)了養(yǎng)殖秩序混亂、養(yǎng)殖環(huán)境惡化、病害頻發(fā)、養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量下降等問題。從2007年開始，國家將水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)法正式納入漁政執(zhí)法的重要內(nèi)容，啟動了以生態(tài)安全和養(yǎng)殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全為重點的水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法管理。

一、水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法面臨的主要問題

長期以來，我國漁政執(zhí)法的重點是捕撈業(yè)，已形成了較完善的法律法規(guī)體系和成熟的執(zhí)法方式。水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法是漁業(yè)經(jīng)濟新時期國家賦予漁政管理機構(gòu)的新職責(zé)。面對這一新的領(lǐng)域，在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法方式以及對水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法的認(rèn)識上存在著一些亟待決的問題。

（一）執(zhí)法主體不清，各監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

按現(xiàn)行法律規(guī)定，水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法由漁政管理機構(gòu)負(fù)責(zé)。但影響?zhàn)B殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素貫穿于生產(chǎn)、流通、加工等多個環(huán)節(jié)，在實際執(zhí)行中，水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能分解在多個部門。其中，水產(chǎn)品養(yǎng)殖過程的質(zhì)量管理由漁業(yè)部門負(fù)責(zé)，進入流通領(lǐng)域則由工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門管理，養(yǎng)殖環(huán)境還要由漁業(yè)與環(huán)保部門協(xié)同管理；再以影響水產(chǎn)品質(zhì)量安全最突出的藥物殘留監(jiān)管為例，養(yǎng)殖過程中漁藥的使用由漁業(yè)部門監(jiān)管，漁藥生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)主要由畜牧等部門管理。這種多家共管的模式在實際操作中難免會出現(xiàn)責(zé)權(quán)交叉、職責(zé)不清、互相推諉的問題。

（二）執(zhí)法力量有待進一步加強

我國開展水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法工作較晚，水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法技術(shù)性要求又較高，現(xiàn)有的漁政部門水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)技術(shù)力量大多較薄弱，制約了執(zhí)法水平的提高。

（三）法律法規(guī)尚需完善

我國水產(chǎn)養(yǎng)殖管理的法制建設(shè)起步較晚，雖然陸續(xù)出臺了相關(guān)法律法規(guī)，逐步形成了以《漁業(yè)法》為主體、以《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》等相配套的法律法規(guī)體系。但從執(zhí)法實踐看，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能適應(yīng)新形勢下水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法的需要。

1.有些法律條款規(guī)定的法律責(zé)任偏輕甚至沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定

如《漁業(yè)法》對未取得養(yǎng)殖證從事養(yǎng)殖生產(chǎn)只規(guī)定“責(zé)令改正，補辦養(yǎng)殖證或限期拆除養(yǎng)殖設(shè)施”。有的法規(guī)對違法行為根本就沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，如《漁業(yè)法》對雖辦養(yǎng)殖證但未按規(guī)定區(qū)域和種類養(yǎng)殖的行為無明確的處罰條例；《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》對養(yǎng)殖生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的管理都有原則性規(guī)定，但缺乏強制落實的措施；《水產(chǎn)苗種管理辦法》雖然規(guī)定“應(yīng)當(dāng)按照許可證規(guī)定的范圍、種類進行生產(chǎn)”，但對未按規(guī)定生產(chǎn)的也沒有明確的處罰措施。這就在客觀上造成了違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象，對違法者起不到有效的震懾作用。

2.有的法律規(guī)定在實際執(zhí)行中缺乏可操作性

如養(yǎng)殖證和海域使用權(quán)證的發(fā)放就存在可操作性不強的問題。漁民從事養(yǎng)殖生產(chǎn)申辦了養(yǎng)殖證或海域使用權(quán)證，在生產(chǎn)方式、養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖海區(qū)不變的情況下還要申辦另一個證，雖然從法理上看沒有問題，但不少漁民難以理解，似有多此一舉的之嫌。

3.執(zhí)法依據(jù)不足

如《漁業(yè)法》規(guī)定：“水產(chǎn)苗種生產(chǎn)由縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門審批”，《水產(chǎn)苗種管理辦法》也強調(diào)了從事苗種生產(chǎn)須“取得水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證”，但這兩個法規(guī)又都規(guī)定“漁業(yè)生產(chǎn)者自育、自用水產(chǎn)苗種的除外”。實際上不少場家生產(chǎn)的苗種都是自用和銷售兼營，對其是否外銷很難取證，沒有政策法規(guī)對如何處理這種情況做出明確規(guī)定，這樣的業(yè)戶是否辦證幾乎全靠自覺。再如目前沒有專門的漁藥和漁用飼料管理法規(guī)，只得參照《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》管理。

二、加強水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法的對策

（一）轉(zhuǎn)變思想、更新觀念，漁政執(zhí)法重點逐漸由捕撈業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)變

《漁業(yè)法》規(guī)定：“國家對漁業(yè)生產(chǎn)實行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉”。從法律上確立了養(yǎng)殖業(yè)在整個漁業(yè)生產(chǎn)中的優(yōu)先地位，水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法相應(yīng)地成為漁政執(zhí)法的主要內(nèi)容。尤其是隨著漁業(yè)生態(tài)環(huán)境日趨惡化和水產(chǎn)品質(zhì)量安全問題越來越受關(guān)注，我國的水產(chǎn)養(yǎng)殖方式已從粗放式的規(guī)模數(shù)量型向生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變；養(yǎng)殖生產(chǎn)的目的從解決百姓溫飽、滿足國民對水產(chǎn)品需求向提高生活質(zhì)量、保證健康消費轉(zhuǎn)變；我們的行業(yè)管理也隨之從鼓勵漁民增產(chǎn)增收，向范生產(chǎn)秩序、質(zhì)量效益并重轉(zhuǎn)變。故而漁政執(zhí)法也要與時俱進地由管理漁業(yè)資源為主，向漁業(yè)資源、漁業(yè)生態(tài)環(huán)境、水產(chǎn)品質(zhì)量以及漁業(yè)生產(chǎn)秩序并重轉(zhuǎn)變，由管理捕撈業(yè)為主向養(yǎng)殖捕撈并重轉(zhuǎn)變，隨著養(yǎng)殖業(yè)在漁業(yè)生產(chǎn)中所占比重的上升，水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法將逐漸成為漁政執(zhí)法的重點，在水產(chǎn)養(yǎng)殖重點地區(qū)，應(yīng)將水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法檢查作為漁政執(zhí)法的中心工作。

（二）完善政策法規(guī)，夯實依法行政的制度基礎(chǔ)

首先，對法律責(zé)任偏輕的條款應(yīng)加以修修正，對沒有規(guī)定法律責(zé)任的條款要制定明確的法律責(zé)任，以保證有關(guān)法規(guī)制度的有效落實；再則，由于我國幅員遼闊，養(yǎng)殖方式千差萬別，各地可以現(xiàn)有的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定針對性強、便于操作的水產(chǎn)養(yǎng)殖管理辦法；另外，對不同部門制定的在實際執(zhí)行中難以操作的法規(guī)應(yīng)予以修正，譬如，鑒于沿海地區(qū)的海洋管理和漁業(yè)管理一般屬海洋與漁業(yè)廳（局）同一個政府主管部門，這些地方審批養(yǎng)殖用海可以探討只辦養(yǎng)殖證或海域使用權(quán)證，也可二證合一，盡量簡化審批手續(xù)，降低制度成本。

（三）加強水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法隊伍建設(shè)

水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法不同于捕撈業(yè)執(zhí)法等常規(guī)的行政執(zhí)法，是集行政和技術(shù)執(zhí)法于一身的雙重性執(zhí)法，要求執(zhí)法人員有較高的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)?？稍诂F(xiàn)有的漁政管理部門內(nèi)，抽出專門人員，加強健康養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，配置水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法必要的裝備，履行好水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法職能，打造一支懂政策、業(yè)務(wù)精、反應(yīng)快的水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法隊伍。

（四）理順管理關(guān)系，明確執(zhí)法主體

以漁藥管理為例，主要是理順漁業(yè)與畜牧部門的關(guān)系。因行業(yè)限制，畜牧部門的管理重點不是漁藥，缺乏管理漁藥所需的專業(yè)力量，故有業(yè)內(nèi)人士建議將獸藥生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)中漁藥部分的管理權(quán)劃歸漁業(yè)部門。筆者認(rèn)為這樣也有不妥之處。因為不少獸藥生產(chǎn)和經(jīng)銷業(yè)戶兼營漁藥與其它獸藥，并且目前水產(chǎn)養(yǎng)殖中使用的部分藥物本身就是水產(chǎn)與畜牧通用，若漁業(yè)部門再參與獸藥生產(chǎn)與流通過程中漁藥部分管理的話，勢必增加了多頭管理的混亂。故包括漁藥在內(nèi)的獸藥生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)還是由畜牧部門管理為好，但要在水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模較大地區(qū)的畜牧部門內(nèi)充實水產(chǎn)專業(yè)力量，在開展?jié)O藥專項執(zhí)法檢查時由畜牧與漁業(yè)部門聯(lián)合行動。

（五）強化部門協(xié)作，不留管理死角

1.推行跨部門聯(lián)合執(zhí)法

我國現(xiàn)行的多家共管模式一方面看似執(zhí)法主體不明晰，但從另一角度看，也可發(fā)揮我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。要在現(xiàn)有的法律與體制框架內(nèi)，探索跨部門聯(lián)合執(zhí)法。平時有關(guān)部門各司其職，互通信息，在開展重大水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法檢查時，可由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動不同部門的力量，實行既分工負(fù)責(zé)，又緊密配合的多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成全過程、多方位無縫監(jiān)管，防止出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。

2.整合漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各方面資源

鑒于水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法對專業(yè)技術(shù)要求較高，在漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)也需多部門相互配合，漁業(yè)行政主管部門要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)作用，在開展重要水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法行動時，整合系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法、推廣、科研部門的力量，發(fā)揮水產(chǎn)病害防治、水產(chǎn)品質(zhì)量與漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測等技術(shù)支撐隊伍的作用，協(xié)調(diào)行動、形成合力，有效提高漁政執(zhí)法能力和水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全監(jiān)管水平。

（六）樹立執(zhí)法為民的理念，堅持管理與服務(wù)并重

提起執(zhí)法，習(xí)慣的思維方式往往是處罰，但水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法應(yīng)有所不同。因為我國目前的水產(chǎn)養(yǎng)殖基本上屬多、小、散、偏的分散經(jīng)營，水產(chǎn)養(yǎng)殖管理涉及面廣，工作量大，現(xiàn)有的執(zhí)法力量很難涵蓋漁區(qū)的每個角落和水產(chǎn)養(yǎng)殖方方面面，在加強監(jiān)管的同時，還要多在宣傳教育和服務(wù)上下功夫，以增強從業(yè)者的法制意識、質(zhì)量安全意識和職業(yè)道德水平，最大限度地把對違法行為由事后處罰變事前防控。還有一個不容忽視的情況是，水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法面對的執(zhí)法對象主要是漁民群眾，多屬社會弱勢群體，水產(chǎn)養(yǎng)殖是他們基本的生產(chǎn)活動和主要經(jīng)濟來源，在國家正采取各種惠農(nóng)（漁）政策的大背景下，過于加大處罰有悖執(zhí)法原則。這就要求我們樹立執(zhí)法為民的理念，明確漁政執(zhí)法人員既是管理者又是服務(wù)者的雙重角色，在處理水產(chǎn)養(yǎng)殖違法案件中，秉持重管理輕處罰的原則，實行更人性化的執(zhí)法方式，除對少數(shù)違法行為嚴(yán)重和屢教不改者進行嚴(yán)厲處罰外，對大部分輕度違規(guī)業(yè)戶可先給予批評教育，只要違規(guī)者能認(rèn)識錯誤并認(rèn)真整改，一般不必對其進行進一步的處罰，更不能簡單地以罰代管，在懲處少數(shù)違法者的同時，還要維護群眾發(fā)展養(yǎng)殖生產(chǎn)的積極性。

（七）突出管理重點，推動水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法有序開展

水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法涉及到與水產(chǎn)養(yǎng)殖有關(guān)的諸多方面以及養(yǎng)殖生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，不能眉毛胡子一把抓。建議重點從以下幾方面入手：

1.整頓養(yǎng)殖秩序

《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》指出：“合理確定用于水產(chǎn)養(yǎng)殖的水域和灘涂”，“合理安排養(yǎng)殖生產(chǎn)布局，科學(xué)確定養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖方式”。要以進一步完善養(yǎng)殖證、海域使用權(quán)證、苗種生產(chǎn)許可證等制度為抓手，整頓養(yǎng)殖秩序，杜絕未經(jīng)審批私自建場和超出許可范圍擅自擴大養(yǎng)殖規(guī)模和種類的行為，建立科學(xué)、和諧、規(guī)范的養(yǎng)殖秩序。

2.加強以用藥管理為重點的養(yǎng)殖過程的執(zhí)法檢查

藥物殘留是影響水產(chǎn)品質(zhì)量安全的首要原因?！端a(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》強調(diào)：“控制養(yǎng)殖用藥，保證養(yǎng)殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全”，并規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理工作”?！东F藥管理條例》也規(guī)定：“水產(chǎn)養(yǎng)殖中的獸藥使用、獸藥殘留監(jiān)測和監(jiān)督管理以及水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中違法用藥的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業(yè)主管部門及所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)負(fù)責(zé)”。故加強以漁藥使用管理為重點的養(yǎng)殖過程執(zhí)法檢查，應(yīng)作為水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法的重點。

3.抓好養(yǎng)殖水產(chǎn)品上市前的質(zhì)量檢測

《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》指出：“銷售的養(yǎng)殖水產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合國家或地方的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，并規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖水產(chǎn)品藥物殘留的監(jiān)控工作”。要把好養(yǎng)殖水產(chǎn)品上市前的質(zhì)量關(guān)，防止藥殘超標(biāo)、含禁用藥成份以及不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品流向市場。

4.加強水產(chǎn)苗種質(zhì)量管理

投放健康苗種是保證養(yǎng)殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)。除搞好苗種生產(chǎn)過程的質(zhì)量管理外，還要重視苗種出池前的疫病檢疫，尤其要抓好苗種跨區(qū)交易和增殖放流前的檢疫工作?！端a(chǎn)苗種管理辦法》規(guī)定：“國內(nèi)異地引進水產(chǎn)苗種的，應(yīng)當(dāng)先到當(dāng)?shù)貪O業(yè)行政主管部門辦理檢疫手續(xù)，經(jīng)檢疫合格后方可運輸和銷售”。前幾年曾出現(xiàn)未經(jīng)檢疫的帶病刺參苗跨區(qū)交易造成疾病傳播的問題。近年來在自然海區(qū)也發(fā)現(xiàn)了刺參發(fā)病現(xiàn)象，這除了與海洋生態(tài)環(huán)境惡化及刺參種質(zhì)退化等有關(guān)外，還有一個重要的原因，就是可能把帶病參苗投到了海區(qū)。

5.加強以養(yǎng)殖廢水排放管理為重點的養(yǎng)殖環(huán)境整治

《漁業(yè)法》規(guī)定：“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保護水域生態(tài)環(huán)境”，“不得造成水域的環(huán)境污染”；《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》也強調(diào)：“水產(chǎn)養(yǎng)殖廢水排放應(yīng)達到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”，“水產(chǎn)養(yǎng)殖單位和個人應(yīng)當(dāng)配置與養(yǎng)殖水體和生產(chǎn)能力相適應(yīng)的水處理設(shè)施”。帶有病菌、藥殘的生產(chǎn)廢水直接排放，除對生態(tài)環(huán)境造成破壞外，在育苗與養(yǎng)殖場密集區(qū)還易引起水質(zhì)交叉污染和疾病的交叉感染，引發(fā)大規(guī)模病害。鑒于我們的國情，短時間內(nèi)很難解決眾多育苗與養(yǎng)殖場廢水排放不達標(biāo)問題，但最起碼在新建的場和政府扶持的示范場要建廢水處理設(shè)施。通過以點帶面的示范作用以及政策與資金扶持措施，逐漸使所有水產(chǎn)養(yǎng)殖單位生產(chǎn)廢水排放達標(biāo)。

三、結(jié)語

消費者對水產(chǎn)品食用安全的關(guān)注在期待我們，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴(yán)峻形勢在警示我們，再也不能以透支資源、污染環(huán)境、甚至犧牲國民健康為代價追求暫時的發(fā)展了。要站在合理開發(fā)利用水域國土資源、推進生態(tài)文明建設(shè)、保證國民健康消費的戰(zhàn)略高度，放眼水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，切實履行好水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法這一神圣使命。

作者單位：1.山東省煙臺市水產(chǎn)研究所 2.山東省萊陽市海洋與漁業(yè)局 3.山東省煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)漁政站