裴育

分稅制總體框架在中國的未來不能變，中國在未來的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定離不開體制框架。一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比重，應該跳出分錢的制度框架。我們應該把有限財力給地方，不應該更多進入中央，應該給地方政府一定的主動權，明確地方政府運行的資金來源。其次，進一步厘清中央政府與地方政府的事權和責任邊界，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的保障與調(diào)節(jié)作用

中央和地方的收支非對稱性，決定了中央轉(zhuǎn)移支付的基礎或者說是理論基礎。

財政最早起源于家庭理財，從正常的家庭理財來看，是一種父子關系和兄弟關系。一個孩子，要能夠獨立生存，他主要還是靠自食其力，沒有哪個父親希望自己兒子一輩子靠自己資助，我相信這是我們的共識。同樣，兄弟之間在窮困潦倒的時候可以幫一把，但卻不可能幫一輩子，這是最基本的。

那么，上升到一個國家的高度來看，似乎也是如此。從中央和地方政府的關系來看，地方政府的運轉(zhuǎn)，如果不是靠自身財力支撐，反而主要靠中央轉(zhuǎn)移支付，這肯定是有問題的。但是，從兩者的關系來看，有更多的聯(lián)系、區(qū)別大家都知道是存在的，為了提高中央的宏觀調(diào)控能力，地方政府有些收入是需要上交的。在地方收入減少或者財政的央地分配本身不均衡的情況下，財政轉(zhuǎn)移支付是必要的，而且是正當?shù)摹?/p>

從歷史背景來看，中央和地方的收支非對稱性，決定了中央轉(zhuǎn)移支付的基礎或者說是理論基礎：增強宏觀調(diào)控能力和提高地方公共服務均等化。國外的實踐與中國的實踐證明，我們有必要這樣做。

從目標來看。我們確立的轉(zhuǎn)移支付的目標，第一是地區(qū)間基本公共服務均等化，我們要強調(diào)的是它所實現(xiàn)的財政平衡，但并非平均主義;第二是實現(xiàn)社會公平正義;第三是縮小地區(qū)間的差距。這決定了轉(zhuǎn)移支付的正當性。

第三個重點，才是問題分析。

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在哪些問題？

我們需要一種什么樣的轉(zhuǎn)移支付？有人說它是分稅制度的重要組成部分。從最初的設計來看，中央取得總收入的60%左右，地方取得收入的40%左右，然后在事權劃分這塊，地方承擔了60%多，中央40%多。事權和財權不匹配?，F(xiàn)在各個地方，尤其是中國的中西部地區(qū)，它的財政支出多大比例是靠轉(zhuǎn)移支付。第二個邏輯是，聯(lián)邦制國家的實踐證明轉(zhuǎn)移支付是有效的，單一制國家實施效果也比較好，于是我們就推演出中國也應該采用。以上是我要講的第一個問題。

這個問題可以從三個角度進行分析。第一，從法理角度來看，我們在轉(zhuǎn)移支付這塊缺乏地區(qū)財政能力標準。我們曾經(jīng)試圖做過努力，并且從制度設計方面進行各種各樣的調(diào)研、分析、設計，但是在執(zhí)行過程當中，財政收入問題我們沒有統(tǒng)一標準。

第二，從制度內(nèi)容來看，究竟我們一般轉(zhuǎn)移支付比例要高一點還是低一點？可能大家的共識是一般轉(zhuǎn)移支付應該多一點，因為它是用來彌補地方財力差距的?！澳阒恍枰o我錢，至于怎么花你不要管?！蔽蚁雴栆幌?，我們都是做父母的，當您給孩子零花錢的時候，他們怎么花這一小筆錢您可能不太關注。但是，當您給他一筆大錢的時候，他們怎么花，您會不關注嗎？

我們通過這樣一個小的例子，就會想到中央在轉(zhuǎn)移支付這塊歷來是一件很糾結的事情，究竟一般轉(zhuǎn)移支付比例高一點還是專項轉(zhuǎn)移支付比例高一點？今年的審計工作報告也披露了，他們調(diào)查了一些地方顯示：一般轉(zhuǎn)移支付比例是57%，其中兩項統(tǒng)計口徑有問題，有2%要去掉。還剩下55%有一半是指定用途，一般轉(zhuǎn)移支付占比只占到30%還不到。72%左右是指定用途的一般轉(zhuǎn)移支付，于是就提出財政部這塊是存在問題的。如果從表面上看，這似乎是正確的。實際上，背后我們在制度設計上思路是不清楚的。

第三，從管理來看，制度規(guī)范層次低，目前都是行政文件或者行政規(guī)范，從法理上看這是值得我們思考的。

轉(zhuǎn)移支付的實施效果

首當其沖的就是一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付比例失調(diào)問題，無論學者也好、地方政府也好、各個口徑及各個視角也好，都來抨擊一般轉(zhuǎn)移支付占比低。于是，財政部做了一些統(tǒng)計口徑上的微調(diào)?！拔覀円话戕D(zhuǎn)移支付比例高了，但實際上它有很大的用處?！边@個議論是最多的。比例失調(diào)，從表面上看是不是正確的，我們需要反思。

第二，基本公共服務均等化是否做到了？轉(zhuǎn)移支付的錢用在什么地方，是否也做到了？尤其接受一般轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，是否真正滿足地方公共機構，做到公共服務均等化？這都值得思考。

第三，凈流入地區(qū)稅收努力程度下降。我做了一些調(diào)研，也和我們來自于中西部地區(qū)的同事做了交流：接受轉(zhuǎn)移支付比例高的地區(qū)事實上在一些稅制的努力程度上是下降的。他們跟我說，我花在征稅上的努力與我到中央去爭取轉(zhuǎn)移支付相比，肯定后者成本更低，也速度最快、效率最高。我們有一些學者實證文章也證明了這一觀點。

第四，凈流出地區(qū)稅收負擔變相加重和心理失衡。以廣東、江蘇、浙江為例，這幾個地方都是凈流出地區(qū)。相應來說，這幾年經(jīng)濟持續(xù)下滑，這幾個地方的稅務機關壓力很大。我也在調(diào)研當中和他們聊到：他們恨不得挖地三尺也要把稅收收上來，可見壓力十分大。大部分收了又轉(zhuǎn)移走，心理失衡是很自然的。

第五，凈流出地區(qū)積極爭取更多的專項轉(zhuǎn)移資金。轉(zhuǎn)移支付這塊，發(fā)達國家專項轉(zhuǎn)移支付比重不低。我做過統(tǒng)計，有些地方能夠達到10%-20%之間，證明這個比例還是不低的。

在這種制度框架下，我認為并沒有縮小，這個和我們轉(zhuǎn)移支付的使用有關。由于凈流入地區(qū)使用效率很高，導致與凈流出地區(qū)的差距不僅沒有縮小反而進一步拉大。還有地方政府稅收競爭加大，稅收的努力程度在下降，同時它又可以爭取到更多的轉(zhuǎn)移支付，它就有能力可以降低稅負，利用變相的稅收優(yōu)惠吸引投資。

社會公平正義問題是不是能夠得到緩和？我認為，不同地區(qū)間是有差異的，從各自角度進行分析，這個還是有爭議的。轉(zhuǎn)移支付資金尤其是專項資金使用效率低。通過連續(xù)十多年的審計報告我們發(fā)現(xiàn)一點：資金使用過程中的違規(guī)違紀違法問題更加凸顯。因為資金多了，盡管我們有各種各樣的規(guī)定，但是這個狀況仍然很凸顯。

體制方面，中央政府權力、地方政府權力和功能域責任界定，存在相互推諉和扯皮現(xiàn)象。事權與支出責任長期看要相適應，轉(zhuǎn)移支付只能是一種暫時的無奈之舉。

轉(zhuǎn)移支付未來的發(fā)展方向

是否加大一般轉(zhuǎn)移支付比例、加強專項轉(zhuǎn)移支付資金管理與整合力度、明確基本公共服務均等化標準、明確地區(qū)間財政能力標準、進一步提高中央政府的統(tǒng)籌水平，這些問題大家都在進行探索。我個人對未來取向的觀點，從這么幾個角度把握。

首先，分稅制總體框架在中國的未來不能變，中國在未來的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定離不開體制框架。我們財稅界應該形成這個思路。第二，在一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付這塊的比重，我們不要去糾結，應該跳出分錢的制度框架，不要糾結于比重問題。換句話說，我們應該把有限財力給地方，不應該更多進入中央，應該給地方政府一定的主動權，明確地方政府運行的資金來源。第三，進一步厘清中央政府與地方政府的事權和責任邊界，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的保障與調(diào)節(jié)作用，地方政府在具體運行過程當中主要是靠重點保障和基本保障兩頭，對于弱的地方基本服務保障，比如對民族地區(qū)，對于中部地區(qū)、發(fā)達地區(qū)我們更多地強調(diào)它的調(diào)節(jié)作用，就是一些重點工程重點保障。同時應該加大資金的考核力度，轉(zhuǎn)移支付在績效考核這塊是大打折扣的。做好做壞，做得成效如何，我們關注度有，但是和政府本身的績效沒有掛鉤。最后，能不能考慮適時推出地方政府破產(chǎn)制度。如果干不好，集體下來。如果能夠這樣做，我相信績效上去了，我們的轉(zhuǎn)移支付又可以往前推一步。

作者為南京審計大學經(jīng)濟學院院長