摘要：土地征收制度的中外區(qū)別主要體現(xiàn)在法律支撐體系、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地征收補(bǔ)償程序等方面。我國(guó)的土地征收制度在立法、征收目的和范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征收補(bǔ)償程序方面都存在不足和缺陷，借鑒國(guó)外較成熟先進(jìn)的土地征收制度，應(yīng)從立法、完善補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)征地程序等方面對(duì)中國(guó)的土地征收制度加以完善。

關(guān)鍵詞：土地征收制度，征收補(bǔ)償，借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2016）07-0023-30 收稿日期：2016-05-17

土地征收，是指國(guó)家為了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，強(qiáng)制性地取得原土地權(quán)利人的土地權(quán)利，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。在私有制?guó)家，征收土地是公權(quán)力人對(duì)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種割讓?zhuān)谖覈?guó)則表現(xiàn)為將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。

各國(guó)（地區(qū)）土地征收制度的相似點(diǎn)表現(xiàn)為：土地征收是政府的特有權(quán)力，征地的主體只能是國(guó)家；必須是因公共目的才能實(shí)施土地征收；土地征收必須給予一定的補(bǔ)償。但在具體的實(shí)施過(guò)程中各國(guó)又有自己的特點(diǎn)，存在不同程度的差異。具體而言，中外在土地征收制度上存在的差異主要表現(xiàn)在土地征收的法律支撐體系、土地征收目的和范圍、土地征收補(bǔ)償、土地征收程序四個(gè)方面。

1 國(guó)外土地征收制度

1.1 國(guó)外土地征收制度的憲法基礎(chǔ)

無(wú)論各國(guó)實(shí)行何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則。土地征收作為各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)以強(qiáng)制方式取得財(cái)產(chǎn)的重要法律手段，涉及相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，所以必然有其權(quán)力的法源。通過(guò)對(duì)世界主要國(guó)家憲法基礎(chǔ)的分析對(duì)比可以看出，大多數(shù)國(guó)家的土地征收，一般都能在憲法中找到權(quán)力的法源，如表1所示。

公共利益原則是國(guó)家土地征收制度的基本要件之一。公共利益在市場(chǎng)中無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府是實(shí)現(xiàn)公共利益的主體。為實(shí)現(xiàn)公共利益目的政府可動(dòng)用土地征收權(quán)，公共利益是土地征收權(quán)的依據(jù)和界限。公共利益的界定，決定了不同國(guó)家的土地征收范圍，這與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地資源的稟賦及潛力、國(guó)體政體、法律制度等有關(guān)。

1.2 國(guó)外土地征收的目的和范圍

世界各國(guó)都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況下，國(guó)家才有可能發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)。這也是防止公共權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種關(guān)鍵措施。但不同國(guó)家，由于社會(huì)制度、歷史和文化背景不同，對(duì)“公共利益”形成了不同的認(rèn)識(shí)。“公共利益”的多種定義體現(xiàn)了每個(gè)社會(huì)私有土地?fù)碛姓叩臋?quán)利與公共土地需求兩者之間的平衡關(guān)系。

界定公共利益的方式主要有兩種，列舉式和概括式。列舉式是在與土地征收有關(guān)的法律中詳盡地列出在哪些“公共利益”的情況下才能發(fā)動(dòng)征收權(quán)。最典型的是日本、韓國(guó)、印度、波蘭等。實(shí)行這類(lèi)方式的大體以大陸法系國(guó)家為主。

列舉式的國(guó)家分兩種情況。一是以日本為代表的國(guó)家，在土地征收有關(guān)的法律法規(guī)中“窮盡性”地列出了所有35種可以進(jìn)行土地征收權(quán)的“公益事業(yè)”，并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來(lái)約束，政府沒(méi)有任意行政權(quán)，沒(méi)有超法律限制，沒(méi)有特殊條款或保留條款，在這種情況下，不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動(dòng)征收權(quán)的現(xiàn)象。二是以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的情況，在土地法中列出12種可以發(fā)動(dòng)土用權(quán)的條件，但沒(méi)有“窮盡式”地列舉，有保留條款或特殊條款，即11條規(guī)定的“其他以公益為目的的事業(yè)”，并且在前10條中規(guī)定得也不甚嚴(yán)謹(jǐn)，如“國(guó)防軍事建設(shè)”“交通事業(yè)”“公共事業(yè)”“水利事業(yè)”“公共建筑物”“教育、學(xué)術(shù)和慈善事業(yè)”“國(guó)營(yíng)事業(yè)”“城市再開(kāi)發(fā)事業(yè)”“有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的事業(yè)”等，這種范圍可寬可窄，有一定的自由裁量權(quán)。

概括式是在與土地征收有關(guān)的法律法規(guī)中僅原則性地規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)”，但到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，例如澳大利亞、美國(guó)（各州情況不盡相同）等。實(shí)行這類(lèi)方式的以英美法系國(guó)家為主。在“概括式”的國(guó)家，也不存在“因公之名”而為私益（或部分公益部分私益）而發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)的可能。實(shí)行概括式的國(guó)家、有一兩種方式明確界定了“公共利益”：一是利用議會(huì)法律來(lái)規(guī)定何者為公共利益，如澳大利亞規(guī)定，“公共目的”是指議會(huì)有權(quán)力制定法律來(lái)限定的與國(guó)家土地有關(guān)意圖的任何目的。二是通過(guò)法院來(lái)判決土地征收是否符合“公共利益”（判例法系的基本特點(diǎn)之一）。

1.3 國(guó)外土地征收制度的補(bǔ)償

土地征收補(bǔ)償是直接關(guān)系到被征地者經(jīng)濟(jì)利益的敏感問(wèn)題，甚至直接關(guān)系到補(bǔ)償?shù)墓叫院屯恋卣魇展ぷ髂芊耥樌M(jìn)行，因此能否正確合理地處理征收補(bǔ)償問(wèn)題，是一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）土地征收制度發(fā)展完善與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。

從具體情況來(lái)看，一些國(guó)家或地區(qū)，如美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)和中國(guó)香港等，是站在被征地者利益的角度上進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模瑢?duì)由于征地造成的當(dāng)前和將來(lái)的以及相關(guān)的利益損失進(jìn)行相當(dāng)于被征收土地市場(chǎng)價(jià)格的賠償；而另一些國(guó)家則是通過(guò)立法來(lái)控制補(bǔ)償價(jià)格，如新加坡是以規(guī)定的或憲報(bào)公布日的市場(chǎng)價(jià)格中較低者為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。瑞典的土地征收補(bǔ)償是以10年以前的土地價(jià)格為準(zhǔn)。有的國(guó)家對(duì)于原業(yè)主不做遷移的地上物，以及對(duì)相關(guān)和相鄰業(yè)主造成經(jīng)濟(jì)上、使用上、就業(yè)上的損害，也都列為補(bǔ)償范圍。如果業(yè)主希望自己遷移地上物，則遷移費(fèi)也屬于補(bǔ)償范圍。這種相關(guān)補(bǔ)償?shù)娜娉潭纫彩欠从骋粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)征收補(bǔ)償是否合理、公平的重要方面。此外，韓國(guó)的債券補(bǔ)償方法是比較獨(dú)特的，根據(jù)韓國(guó)《土地征收法》的規(guī)定，如果土地征收項(xiàng)目人是國(guó)家、地方公共團(tuán)體、土地公社及由總統(tǒng)指定的（如道路公社等）的政府投資機(jī)構(gòu)時(shí)，只要土地所有權(quán)人愿意或當(dāng)事人不在的不動(dòng)產(chǎn)，其補(bǔ)償金1億元以上的部分可以采用債券的形式進(jìn)行補(bǔ)償，一般債券的償還期限在5年以?xún)?nèi)，其利率也高于債券發(fā)行時(shí)的一年期定期儲(chǔ)蓄利率。采用債券方式進(jìn)行補(bǔ)償是解決政府征地過(guò)程中資金不足的有效方式。

從各國(guó)（地區(qū)）情況來(lái)看，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大致可分為3類(lèi)：（1）按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征收土地征收時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如英國(guó)、美國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)等。（2）按裁定價(jià)格補(bǔ)償，指按州定征收裁判所或估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償，如法國(guó)以征收土地周?chē)恋氐南嚓P(guān)價(jià)格或所有者納稅時(shí)的申報(bào)價(jià)格為參考，由征收裁判所裁定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（3）按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，前者例如韓國(guó)，執(zhí)行公示地價(jià)的地域，土地補(bǔ)償額以公示的基準(zhǔn)地價(jià)為準(zhǔn)（有時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況予以修正）；后者如瑞典有關(guān)法律規(guī)定：對(duì)土地征收補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算，是以10年前該土種的價(jià)格為準(zhǔn)。

1.4 國(guó)外土地征收制度的程序

除去申請(qǐng)、調(diào)查等活動(dòng)外，國(guó)外土地征收程序大致包括3個(gè)步驟：征收土地的公告或通知；被征收土地權(quán)利人參與土地過(guò)程的透明程序；申訴程序。

加拿大通常的征地程序包括：征地者向征地審批機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)；征地者通知被征收地的所有者；在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布公告；審批機(jī)構(gòu)派調(diào)查員調(diào)查；發(fā)送審批證明；土地所有者申請(qǐng)補(bǔ)償；與征地者達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；征地者進(jìn)入土地等。

美國(guó)征地程序是：具有審核資格的正式審核員審查審核員在征得土地所有者同意后進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、匯總并提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)→高級(jí)督察員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格→征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)，若產(chǎn)權(quán)人與政府機(jī)關(guān)間有分歧則進(jìn)行談判→達(dá)到新的補(bǔ)償價(jià)格→若仍不能達(dá)成一致意見(jiàn)，政府及有關(guān)機(jī)關(guān)可實(shí)施強(qiáng)制征收。

2 我國(guó)土地征收制度及其缺陷與不足

2.1 我國(guó)土地征收制度的法律支撐體系

我國(guó)的土地征收也有其憲法基礎(chǔ)，我國(guó)《憲法》第十條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收”。而我國(guó)的土地立法體系主要是以《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》為核心，由系列單行法規(guī)組成的法律框架，沒(méi)有獨(dú)立的土地法，更沒(méi)有獨(dú)立的土地征收法。我國(guó)的土地立法存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：其一，土地立法層次低，由人大常委通過(guò)的法律諸如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等很少，大批量的則是部門(mén)規(guī)章，如“報(bào)告”“意見(jiàn)”“暫行規(guī)定”或者司法解釋等。其二，土地立法主體多元化，受傳統(tǒng)立法習(xí)慣的影響，不論是土地法律、行政法規(guī)還是地方土地法規(guī)。表面上看，由全國(guó)人大或常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或地方人大常委會(huì)通過(guò)，實(shí)際上通常均由相應(yīng)的職能部門(mén)負(fù)責(zé)起草。多元化的立法造成法律法規(guī)之間的不統(tǒng)一、欠協(xié)調(diào)，同層次的法律規(guī)范在內(nèi)容上標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)失調(diào)。其三，我國(guó)立法過(guò)分注重公權(quán)的立法，而忽視私權(quán)的立法，致使公權(quán)擴(kuò)張，而私權(quán)得不到應(yīng)有的保護(hù)和尊重。

2.2 我國(guó)土地征收制度的征收目的和范圍

《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征收并給予補(bǔ)償?！痹摲ǖ谒氖龡l第一款又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規(guī)定：“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>

依據(jù)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》的規(guī)定，土地征收的理由只能是為了公共利益目的，私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過(guò)征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。于是，在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說(shuō)法律并未限定死“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，如商業(yè)用地，不得使用土地征收手段” 。這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實(shí)情況，飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料，而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，這種土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。這就是說(shuō)，實(shí)際上我國(guó)的土地征收范圍已經(jīng)從公共利益需要擴(kuò)展到一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。

2.3 我國(guó)土地征收制度的補(bǔ)償

我國(guó)土地征收補(bǔ)償是按照“產(chǎn)值倍數(shù)法”來(lái)確定補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償原則是“維護(hù)農(nóng)民原有的生活水平”。土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是征收耕地的補(bǔ)償為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)之和不得超過(guò)該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

對(duì)比國(guó)外的“市場(chǎng)定價(jià)”為核心的土地征收補(bǔ)償制度，可以看出，我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低得多。首先，以“產(chǎn)值”為依據(jù)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償本身就是不合理的，按“產(chǎn)值”進(jìn)行補(bǔ)償，具有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，既不符合價(jià)值規(guī)律和定價(jià)原則，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律?！锻恋毓芾矸ā分嗅槍?duì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定為，“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”?！氨徽魇胀恋氐脑猛尽奔词侵皋r(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，與二、三產(chǎn)業(yè)相比農(nóng)業(yè)收益明顯偏低。故對(duì)農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)必然要低得多，這對(duì)農(nóng)民是不公平的，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民的一種低價(jià)掠奪。其次，“維護(hù)農(nóng)民原有生活水平”的補(bǔ)償原則也是不合理的。因?yàn)椋瑢?duì)農(nóng)民而言，土地是他們借以長(zhǎng)期發(fā)展的生產(chǎn)資料，一旦失去土地，就失去了作為農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)，即由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為了市民，城鄉(xiāng)生活差異和就業(yè)形式的改變使他們的生活方式發(fā)生了根本改變，故“維護(hù)其原有生活水平”根本就無(wú)從談起。最后，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償根本就沒(méi)有涉及到諸如殘余損失補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償、遷移補(bǔ)償、生活方式改變帶來(lái)的精神補(bǔ)償?shù)?，因此是最低層次的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 我國(guó)土地征收制度的征地程序

1999年1月1日實(shí)施的《土地管理法》及其實(shí)施條例、國(guó)土資源部于2001年10月18日以部令形式發(fā)布的《征收土地公告辦法》、國(guó)土資源部2004年1月9日發(fā)布的《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)我國(guó)土地征收的程序做出了若干規(guī)定，依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章，農(nóng)村土地征收大致包含如下程序：（1）擬定征收土地的方案并報(bào)上級(jí)政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門(mén)擬定土地征收方案，內(nèi)容包括征收土地的目的及用途，征收土地的范圍、地類(lèi)、面積、地上附著物的種類(lèi)及數(shù)量，征收土地及地上附著物和青苗的補(bǔ)償，勞動(dòng)力安置途徑，原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。（2）征收土地方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批?zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝＃?）制定征地補(bǔ)償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門(mén)制定征地補(bǔ)償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案，并予以公告。有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。（4）實(shí)施征收階段。征收土地補(bǔ)償和人員安置方案實(shí)施后，縣、市人民政府土地行政主管部門(mén)組織有關(guān)單位對(duì)被征收的土地實(shí)施征收。

縱觀(guān)我國(guó)法律規(guī)定的土地征收程序，我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問(wèn)題。首先，我國(guó)的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無(wú)論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的，但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第19條第2項(xiàng)規(guī)定：“土地主管部門(mén)在報(bào)批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利?！钡锹?tīng)證是否包含對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn)，該規(guī)定并未說(shuō)明。誰(shuí)來(lái)確定征收符合公共利益，行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查，被征收土地的權(quán)利人是否可以對(duì)此提出異議？這些答案我們無(wú)法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn)，而這恰恰是土地征收的第一關(guān)，缺少程序性的制約，公共利益條款被濫用，被無(wú)限解釋和無(wú)限伸縮也就不足為奇了。其次，土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會(huì)很少，參與時(shí)間放在了最后的補(bǔ)償爭(zhēng)議階段，參與所表達(dá)的意見(jiàn)沒(méi)有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決”，“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施”，“對(duì)土地征收的決定不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議決定為最終裁決”。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的權(quán)利。可見(jiàn)，被征收人的意見(jiàn)表達(dá)對(duì)征收行為基本不具有拘束力。再次，對(duì)違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定，對(duì)違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實(shí)踐中規(guī)避必要的土地征收程序，實(shí)施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序，強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)，最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷，農(nóng)民上訪(fǎng)、申訴事件層出不窮。

3 國(guó)外土地征收制度對(duì)我國(guó)的借鑒

借鑒國(guó)外做法，考慮到我國(guó)特殊的土地制度，我國(guó)進(jìn)行土地征收制度改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

3.1 加強(qiáng)土地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律體系，對(duì)一些矛盾及有漏洞的地方及時(shí)進(jìn)行修訂。盡快制定《土地法》和獨(dú)立的《土地征收法》，以規(guī)范土地征收行為。從法律角度上對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確界定，嚴(yán)格限定用地范圍的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，應(yīng)在法律的框架內(nèi)由用地人和土地所有人進(jìn)行協(xié)商按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。

其次，改變多部門(mén)各自立法的模式，建立統(tǒng)一的中性立法機(jī)構(gòu)，避免職能部門(mén)立法時(shí)的自我利益傾向，最大限度地體現(xiàn)法律的內(nèi)外協(xié)調(diào)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、全局性、公正性和公開(kāi)性。

最后，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護(hù)原則。將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi)，防止其任意擴(kuò)張侵犯私權(quán)領(lǐng)域。

3.2 完善土地征收補(bǔ)償

（1）合理確定補(bǔ)償范圍。目前我國(guó)的土地補(bǔ)償范圍過(guò)窄，而根據(jù)現(xiàn)代征收補(bǔ)償理論，征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征收而直接造成的一切財(cái)產(chǎn)損失。借鑒國(guó)外的有關(guān)補(bǔ)償理論，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償應(yīng)該包括兩部分：土地征收費(fèi)和土地賠償費(fèi)。土地征收費(fèi)以被征收的土地“公平市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發(fā)展權(quán)，增加土地經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償和殘地補(bǔ)償，甚至還要包括非經(jīng)濟(jì)損失，如新的生活環(huán)境上的不適應(yīng)、精神上的痛苦等。

（2）按市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家為了獲得公益性建設(shè)用地而將集體土地征為國(guó)有土地時(shí)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，它是農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的價(jià)格。根據(jù)不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，設(shè)置土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目，將勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)合并到土地補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目中。這些項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，按照最優(yōu)利用的原則確定。

（3）多元化的土地補(bǔ)償方式。以貨幣補(bǔ)償為主的同時(shí)，還以實(shí)物補(bǔ)償，債券和股權(quán)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右匝a(bǔ)充。實(shí)物補(bǔ)償包括留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償兩種方式。留地補(bǔ)償是指在征地時(shí)，為了保障被征地后農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所安排的建設(shè)用地。替代地補(bǔ)償是指以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償給農(nóng)民，解決其就業(yè)問(wèn)題。對(duì)于重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合效益周期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為征地補(bǔ)償費(fèi)，或者以土地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營(yíng)，以保障和維護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益。

3.3 完善征地程序

（1）增設(shè)公益目的的認(rèn)證審查程序。在征收公益目的認(rèn)定方面，我國(guó)缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。制定了征地清單之后，嚴(yán)格按“公共利益”清單所列，對(duì)征地項(xiàng)目的公益性進(jìn)行認(rèn)證。審批機(jī)構(gòu)應(yīng)在聽(tīng)取相關(guān)土地管理者、相關(guān)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將申請(qǐng)書(shū)和附件的副本送還到項(xiàng)目所在地，向項(xiàng)目所在地的公眾公布材料，提供給公眾自由閱覽，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。

（2）被征土地權(quán)利人參與征地，強(qiáng)化監(jiān)督程序，增加征地行為的透明度。引進(jìn)被征收土地權(quán)利人參與土地征收過(guò)程的程序，充分保障征地相關(guān)權(quán)利人的參與權(quán)，保護(hù)原土地權(quán)利人的權(quán)利，防止征收權(quán)的濫用。尤其應(yīng)允許被征收土地權(quán)利人參與土地征收賠償?shù)拇_定過(guò)程。通過(guò)公告、反饋意見(jiàn)、公眾（特別是農(nóng)民）參與、公開(kāi)查詢(xún)、舉行征地聽(tīng)證會(huì)及建立舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)征地過(guò)程的監(jiān)督，規(guī)范征地行為的操作過(guò)程。增加土地調(diào)查程序，編寫(xiě)土地調(diào)查報(bào)告和及時(shí)進(jìn)行土地權(quán)屬變更登記。在征地過(guò)程中要進(jìn)行調(diào)查以使征地補(bǔ)償公平合理，減少征地中的矛盾沖突。在征地完成后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更登記，只有這樣才能有效地保障各方權(quán)利主體的利益。

3.4 行使征地的行政管理、糾紛仲裁相分離的新型體制

申訴程序應(yīng)獨(dú)立于行政行為之外，允許被征收土地權(quán)利人尋求司法救濟(jì)。允許受影響的土地使用者對(duì)征收土地提出異議，并對(duì)之進(jìn)行公開(kāi)審理。異議的內(nèi)容應(yīng)包括公益事業(yè)的認(rèn)定是否合理、賠償額是否合理，是否有程序性違法等。建立獨(dú)立于審批單位的仲裁機(jī)構(gòu)，如仲裁委員會(huì)等。切實(shí)解決征地過(guò)程中的各類(lèi)糾紛。被征地有關(guān)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民對(duì)征地的目的的公益性、征地補(bǔ)償安置方案的合理性等有爭(zhēng)議的，由這些機(jī)構(gòu)來(lái)裁決。如果仍不能解決矛盾，應(yīng)給被征地單位申訴的權(quán)力，由法院通過(guò)法律途徑解決。

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作者簡(jiǎn)介：

張立寧，就職于天津市開(kāi)墾征地事務(wù)中心。