黃真明

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其市民化成為必然。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)的特點(diǎn)和意愿，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活的適應(yīng)性增強(qiáng)等，是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有利條件；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身因素、經(jīng)濟(jì)因素、制度因素等是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不利因素。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)嚴(yán)格按照城市發(fā)展空間合理控制人口規(guī)模，用城市群解決中心城市人口過(guò)度集聚和膨脹問(wèn)題，同時(shí)改革戶籍制度，加強(qiáng)教育培訓(xùn)和事關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益的民生建設(shè)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展使大量農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。他們雖在城市工作，但依然是農(nóng)民身份，這種職業(yè)與身份的不一致，使這個(gè)龐大的社會(huì)群體成為新時(shí)期的“邊緣人”，成為中國(guó)“亦工亦農(nóng)”“非工非農(nóng)”的特殊群體。他們?cè)谧》俊⑨t(yī)療、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)等方面的權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，這嚴(yán)重影響到社會(huì)的公平公正，成為構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中的不穩(wěn)定因素。因此，如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既是我國(guó)在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)過(guò)程中必須妥善解決的一個(gè)大問(wèn)題，也是黨和政府應(yīng)高度重視的一個(gè)重要問(wèn)題。

中共十八大和十八屆三中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年政府工作報(bào)告把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化納入國(guó)家重點(diǎn)工作，強(qiáng)調(diào)著重解決好“3個(gè)1億人”的問(wèn)題，隨后國(guó)家開(kāi)啟了新一輪戶籍制度改革。這表明，無(wú)論是黨的戰(zhàn)略決策，還是政府的工作目標(biāo)及制度改革，都為我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明了方向。[1]解決這一問(wèn)題，目前的關(guān)鍵是，找準(zhǔn)工作的發(fā)力點(diǎn)，擺脫舊制度的羈絆，化解矛盾，消除阻力，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。鑒于此，本文擬在分析我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有利條件和不利因素的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化途徑的一些建議，以期為推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供參考。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有利條件

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具備以下3個(gè)方面的有利條件。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化

中國(guó)近40年的改革開(kāi)放，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了根本改變。中國(guó)改革的春風(fēng)最早吹向農(nóng)村，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村生產(chǎn)力得到迅速發(fā)展；與此同時(shí)，城市改革也相繼推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展相互伴隨。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)都得到了巨大發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的界限漸被打破，城鎮(zhèn)化勢(shì)在必行。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村生產(chǎn)力空前發(fā)展，這就勢(shì)必使大量的農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，涌向城市，這既保證了城市發(fā)展所需的勞動(dòng)力，同時(shí)也使城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為必然，從而打破了過(guò)去城鄉(xiāng)發(fā)展的割裂狀況。政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，及時(shí)制定方針政策，鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工，這就為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了政策支持。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和意愿

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大部分出生于20世紀(jì)八九十年代，作為新生代進(jìn)城務(wù)工人員，他們普遍接受了九年制義務(wù)教育，文化素質(zhì)相對(duì)較高，視野開(kāi)闊，思想觀念和價(jià)值取向發(fā)生了較大改變，比較容易融入城市社會(huì)。大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員在城市里工作和生活了多年，接受了城市的生活方式和價(jià)值觀念，適應(yīng)了城市的生活，希望在城市永遠(yuǎn)生活下去，不希望再回到農(nóng)村，愿意通過(guò)自己的辛勤勞動(dòng)去實(shí)現(xiàn)自己的人生理想。另外，進(jìn)城務(wù)工人員在城市生活和工作過(guò)程中，與城市居民有密切交往，形成了自己穩(wěn)定的交際圈，產(chǎn)生了融入城市生活的意愿，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，他們不會(huì)面臨交往上的心理障礙。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活的適應(yīng)性增強(qiáng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過(guò)程中，積極參與城市社會(huì)政治文化生活，與城市居民的界限日趨模糊，彼此沒(méi)有太大距離。調(diào)查表明，進(jìn)城務(wù)工人員感覺(jué)與城市居民相處沒(méi)有什么問(wèn)題，認(rèn)為城市人很熱情也很有禮貌。他們大膽地與城市人進(jìn)行交往，積極融入城市生活，關(guān)注和了解關(guān)乎自身利益的問(wèn)題，如戶籍制度改革、公租房建設(shè)和農(nóng)民工子女教育等。進(jìn)城務(wù)工人員在城市務(wù)工和生活過(guò)程中，逐漸接受了城市居民的生活方式。調(diào)查顯示，進(jìn)城務(wù)工人員業(yè)余時(shí)間的娛樂(lè)休閑生活內(nèi)容豐富，形式多樣，如去閱覽室看書，去公園鍛煉身體，周未時(shí)間去電影院看電影，節(jié)假日里去外地旅游度假休閑等，城市居民的生活方式在他們身上得到充分體現(xiàn)。這些對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了有利條件。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不利因素

當(dāng)前，我國(guó)改革開(kāi)放已進(jìn)入深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾凸顯，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)力發(fā)展水平有了巨大提高。然而，我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，人口多，人均GDP較低，國(guó)民整體素質(zhì)偏低，國(guó)家的社會(huì)化程度依然有限，這些在客觀上阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身因素

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在整體上受教育水平較低，工作能力普遍不高。他們較其前輩來(lái)說(shuō)整體素質(zhì)雖然較高，但相對(duì)于城市的同齡人還是普遍偏低的，不少人因文化水平較低只能從事簡(jiǎn)單工作或是靠出賣體力為生，同時(shí)他們中的許多人思想保守，內(nèi)心封閉，這些都在很大程度上制約了他們的思想水平和創(chuàng)造能力，使他們?cè)诔鞘袆趧?dòng)市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。再者，雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)意識(shí)逐漸在加強(qiáng)，但他們大部分人法律意識(shí)淡薄，法制觀念缺乏，自我保護(hù)能力不強(qiáng)，在工作生活中遇到糾紛等情況時(shí)，不知道該如何運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2.經(jīng)濟(jì)因素

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化水平空前提高。然而，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)承載能力等相對(duì)脆弱，城鎮(zhèn)淡水資源相對(duì)短缺，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入，進(jìn)一步加重了各方面的負(fù)擔(dān)。另外，部分城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)所占比重較低，造成對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)吸納能力不足；同時(shí)每年數(shù)百萬(wàn)的大學(xué)畢業(yè)生走上社會(huì)，也使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)受到影響。

“高房?jī)r(jià)”也使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“望房興嘆”。進(jìn)城務(wù)工人員的工資待遇較低，即使務(wù)工多年，積攢下來(lái)的錢也很有限，不可能在城市買房。目前不少城市都在探索將進(jìn)城務(wù)工人員納入住房保障之中，但由于問(wèn)題涉及面大，推進(jìn)步伐依然緩慢?，F(xiàn)行的住房供給制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的，不涉及進(jìn)城務(wù)工人員，致使進(jìn)城務(wù)工人員在城市里“住”的問(wèn)題很難解決。

3.制度因素

戶籍制度已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一道屏障。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，造成城鄉(xiāng)彼此分割。這種極不合理的戶籍制度，在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)自由，他們表面上離開(kāi)了農(nóng)村和土地，而實(shí)際上仍被拒于城市戶籍之外，即使進(jìn)城務(wù)工多年，也改變不了自己的“農(nóng)民”身份，享受不到城市人的福利和社會(huì)保障，這在客觀上是對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的歧視。由經(jīng)濟(jì)地位上的差距和社會(huì)制度不公而造成的心理隔閡，妨礙了進(jìn)城務(wù)工人員與城市居民的正常交往及其人際網(wǎng)絡(luò)的形成和整合。

進(jìn)城務(wù)工人員子女因?yàn)闆](méi)有城市戶口，所以在城市入學(xué)時(shí)受到很多限制，進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量較優(yōu)的學(xué)區(qū)對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員而言是非常困難的，多數(shù)地方對(duì)外來(lái)務(wù)工人員子女報(bào)考普通高中設(shè)置限制，也不允許進(jìn)城務(wù)工人員子女在本市參加高考。于是，農(nóng)民工子女要么留在農(nóng)村接受教育，成為無(wú)人監(jiān)管的“留守兒童”；要么進(jìn)入城市里私人開(kāi)辦的、條件相對(duì)較差的學(xué)校就讀。[2]

同時(shí)，我國(guó)目前的社會(huì)保障制度還不健全，仍是低水平、不全面的，進(jìn)城務(wù)工人員無(wú)法正常享受城市居民所享有的社會(huì)保障。另外，進(jìn)城務(wù)工人員流動(dòng)性較大，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)，無(wú)法保障他們的實(shí)際所需，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員即使交了保險(xiǎn)費(fèi)其權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，從而影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路與對(duì)策

當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和速度是前所未有的，因而，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，不能盲目追求數(shù)量而不顧質(zhì)量。具體說(shuō)來(lái)，可從以下幾個(gè)方面著手。

1.按照城市發(fā)展空間合理控制人口規(guī)模

當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度很快，大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市，城市不分大小均容納了與其消化能力不對(duì)稱的人口數(shù)量，這種雜亂無(wú)序的涌入或移居影響城市發(fā)展，不利于中國(guó)的城鎮(zhèn)化。[3]同時(shí)，我國(guó)東、中、西部城市人口依次呈遞減態(tài)勢(shì)，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)控。按城市常住人口分，1 000萬(wàn)人以上的為特大城市，500萬(wàn)人以下的為大中城市。對(duì)于常住人口在 1 000 萬(wàn)人以上的特大城市要控制人口規(guī)模，對(duì)于常駐人口在500萬(wàn)人以上的城市要有條件地控制人口規(guī)模，相對(duì)放開(kāi)人口準(zhǔn)入制度。對(duì)于北京、上海、廣州、深圳等特大城市，不能任憑人口自由遷徙，否則會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。以北京為例，近10年間，北京共增加人口約600萬(wàn)，相比倫敦、紐約、東京，北京的人口增長(zhǎng)速度是它們的5～10倍。據(jù)相關(guān)材料報(bào)道，如果北京市人口以目前的速度再增長(zhǎng)10年，需要增加近500平方公里的土地，相當(dāng)于再建一個(gè)四環(huán)以內(nèi)的北京城；要建近500平方公里的住房，相當(dāng)于238個(gè)天通苑；要增加交通出行550萬(wàn)人次，相當(dāng)于整個(gè)倫敦現(xiàn)在的全部出行量；每年要增加6億立方水的消耗，相當(dāng)于南水北調(diào)水量的一半；要增加中學(xué)167所、小學(xué)208所。所以，此類城市必須從源頭上控制人口增長(zhǎng)，控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

2.用城市群解決人口過(guò)度集聚和膨脹問(wèn)題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問(wèn)題可以用發(fā)展城市群的方式解決，因?yàn)樵谝欢ǖ臅r(shí)間和空間內(nèi)，大城市無(wú)法快速提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，只有把大城市的一部分職能分解到中小城市，在促進(jìn)中小城市發(fā)展的同時(shí)，快速緩解大城市壓力，讓人們就近城市化。

3.改革戶籍制度

常住人口在500萬(wàn)人以上的城市要有條件地控制人口規(guī)模，常住人口在500萬(wàn)以下的城市則要放開(kāi)準(zhǔn)入制度，改革現(xiàn)行的戶籍制度，逐步取消現(xiàn)有的二元戶籍制度，建立與此類型城市相對(duì)接的新戶籍制度，統(tǒng)一這一區(qū)域的城鄉(xiāng)戶籍管理，有條件地放寬和完全放寬人口遷移政策，對(duì)于條件好的城市應(yīng)實(shí)現(xiàn)人口自由準(zhǔn)入，同時(shí)要結(jié)合本地實(shí)際情況，建立覆蓋城鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工人員服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步取消對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的身份限制，最終形成進(jìn)城務(wù)工人員在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)機(jī)制。[4]

4.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高和增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工人員的專業(yè)技能和公民意識(shí)

我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員的文化素質(zhì)整體不高，無(wú)法適應(yīng)工業(yè)化和現(xiàn)代化快速發(fā)展的要求，需要不斷地對(duì)他們進(jìn)行科學(xué)教育和技能培訓(xùn)，提高他們的知識(shí)、技能、道德水平，使其能更好地在城市工作和生活。同時(shí)，要增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工人員的公民意識(shí)，培育公民精神，提升文明程度，使其有能力行使公共管理的權(quán)利，更好地參與城市管理，更好地融入城市社會(huì)環(huán)境。

5.加強(qiáng)事關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益的民生建設(shè)

目前居高不下的房?jī)r(jià)讓許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面對(duì)城市生活望而卻步，所以政府應(yīng)當(dāng)加大政策調(diào)控力度，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，讓他們?cè)诔鞘欣锬馨簿訕?lè)業(yè)，成為真正的城市人。同時(shí)，政府應(yīng)維護(hù)教育公平，通過(guò)降低門檻等方式使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女有機(jī)會(huì)接受城市良好的教育，切實(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女依法平等接受教育的權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

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