徐微微

【摘 要】隨著《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》的頒布和實(shí)施，行政事業(yè)單位在預(yù)算工作的管理上迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)。但現(xiàn)有預(yù)算管理工作還存在基礎(chǔ)工作薄弱、管理機(jī)制缺失、編制水平較低和預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題。本文認(rèn)為新制度下，行政事業(yè)單位應(yīng)做好基礎(chǔ)工作、施行全員管理、科學(xué)的零基預(yù)算和復(fù)式預(yù)算管理、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理、完善預(yù)算績(jī)效管理、提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，以順應(yīng)新制度和新法規(guī)的要求，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平。

【關(guān)鍵詞】新制度；行政事業(yè)單位；預(yù)算管理

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的變化，我國(guó)相繼出臺(tái)并施行了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》。科學(xué)的預(yù)算是國(guó)家軟實(shí)力的體現(xiàn)，作為政府部門和非盈利組織的行政事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)積極思考如何應(yīng)對(duì)變化、調(diào)整工作方式。全面深化預(yù)算管理制度改革，對(duì)于提升財(cái)政財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的目標(biāo)

1.合理配置有限財(cái)政資金

近年來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分復(fù)雜，財(cái)政收入潛在增長(zhǎng)率下降。而另一方面，財(cái)政剛性支出依然居高不下，財(cái)政收支平衡矛盾加劇。增強(qiáng)預(yù)算管理是合理配置有限資金，平衡財(cái)政收支的需要。

2.深入推進(jìn)財(cái)政改革

現(xiàn)階段我國(guó)正著力推進(jìn)供給側(cè)改革，對(duì)深化財(cái)政體制改革提出了新的要求。預(yù)算管理作為財(cái)政體制的重要組成部分，需要開拓思路、積極探索，做好科學(xué)的資金管理工作，為改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！敦?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》自2016年1月1日起實(shí)施，“雙分錄”的會(huì)計(jì)核算方法將預(yù)算收支和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從兩個(gè)維度反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的變化，并且增設(shè)了政府債務(wù)、政府股權(quán)投資等內(nèi)容，從而擴(kuò)大了核算范圍。新制度對(duì)預(yù)算管理提出了新的要求。

3.切實(shí)履行新預(yù)算法

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》2015年1月1日起施行。新預(yù)算法新增了編制完整性、轉(zhuǎn)移支付和舉借債務(wù)3個(gè)審查重點(diǎn)，并在透明性和規(guī)范性方面提出了新的要求，主要表現(xiàn)為：

（1）完整性：各行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)全面考慮，將各項(xiàng)收支進(jìn)行完整的填列，未經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算不得列入支出。

（2）轉(zhuǎn)移支付：行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將上級(jí)提前下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。

（3）債務(wù)管理：新預(yù)算法新增了債務(wù)的預(yù)決算審查內(nèi)容。對(duì)債務(wù)提出了“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還”四方面內(nèi)容的審查要求。

（4）透明性：預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開。

（5）規(guī)范性：經(jīng)濟(jì)類科目細(xì)化到款，功能類科目細(xì)化到項(xiàng)，要求預(yù)算指標(biāo)分類準(zhǔn)確，功能規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制基礎(chǔ)工作薄弱

部門預(yù)算的編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如機(jī)構(gòu)數(shù)字、固定資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、人員數(shù)字等。這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性是預(yù)算準(zhǔn)確性的重要保證。在實(shí)際工作中很多部門和單位對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集整理工作不重視，使得基礎(chǔ)資料庫(kù)缺乏數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。

2.預(yù)算編制管理機(jī)制缺失

有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)人員的“分內(nèi)事”，預(yù)算的編制和控制任務(wù)應(yīng)當(dāng)全部交給由財(cái)務(wù)部門完成。事實(shí)上，預(yù)算涉及各業(yè)務(wù)、項(xiàng)目、管理、人事等部門，離開了這些部門的協(xié)同配合，預(yù)算編制只能是空中樓閣，甚至淪為形式主義。

3.預(yù)算編制水平較低

很多行政事業(yè)單位沒(méi)有對(duì)過(guò)去期間的實(shí)際收支情況進(jìn)行科學(xué)分析，也未能對(duì)未來(lái)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，造成預(yù)算缺乏數(shù)據(jù)支撐、可操作性較差。有些單位出于對(duì)既得利益的考慮尋求財(cái)務(wù)撥款的增長(zhǎng)，擯棄零基預(yù)算，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。實(shí)務(wù)中還存在預(yù)算收支類款項(xiàng)不正確、預(yù)算指標(biāo)分解不合理的現(xiàn)象，影響了各部門事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配性，導(dǎo)致資金使用效率低下。

4.預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)

很多單位沒(méi)有將考核評(píng)價(jià)工作落到實(shí)處，資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無(wú)序。由于績(jī)效評(píng)估范圍不明確、評(píng)估制度不規(guī)范、評(píng)估技術(shù)不先進(jìn)，使預(yù)算管理的激勵(lì)和約束機(jī)制流于形式。

此外，還存在內(nèi)部控制制度不健全、預(yù)算監(jiān)管不到位現(xiàn)象，對(duì)相關(guān)支出的合法性和合規(guī)性要求不嚴(yán)格，削弱了預(yù)算執(zhí)行約束力和監(jiān)督職能。

三、提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的途徑

1.做好基礎(chǔ)工作

各單位在編制預(yù)算之前，應(yīng)徹底清查本單位的資產(chǎn)、資源狀況，核實(shí)相關(guān)基本數(shù)字并厘清各項(xiàng)定員、定額，建立基礎(chǔ)信息庫(kù)。

根據(jù)編委和人社部門核定的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)人員數(shù)字，根據(jù)本單位業(yè)務(wù)部門數(shù)量核定機(jī)構(gòu)數(shù)字。厘清定額時(shí)需要落實(shí)各項(xiàng)收支標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)業(yè)務(wù)需要逐一進(jìn)行核定公務(wù)用車、通訊工具和辦公設(shè)備等固定資產(chǎn)數(shù)量?；A(chǔ)信息庫(kù)還應(yīng)搜集整理各單位的專項(xiàng)基本數(shù)據(jù)：比如各類學(xué)校的平均在校師生人數(shù)、各類醫(yī)院的平均門診人次數(shù)等。

2.推行全員管理

預(yù)算管理活動(dòng)滲透于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，做好預(yù)算管理工作，單靠財(cái)務(wù)部門是不夠的。應(yīng)當(dāng)貫徹全員參與的理念，將各業(yè)務(wù)部門、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等崗位的人員全面動(dòng)員起來(lái)，才能為預(yù)算管理搭建良好的機(jī)制運(yùn)行平臺(tái)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，建立各部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保預(yù)算編制相差人員及時(shí)全面掌握相關(guān)規(guī)定。

3.科學(xué)的零基預(yù)算

零基預(yù)算從合理性和可能性出發(fā)，使預(yù)算編制不受以前年度數(shù)據(jù)的影響，克服“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算方式的不足，壓縮不必要的開支。但是零基預(yù)算也存在著耗時(shí)長(zhǎng)、耗費(fèi)大的缺點(diǎn)。

為了更科學(xué)地使用預(yù)算編制方式，可以將增量預(yù)算和零基預(yù)算進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，通過(guò)對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體分析，分別采用適用的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制水平和效率。比如目前的部門支出主要分為三類：人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)更多地依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以在以前年度的決算結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)合理分析，以增量預(yù)算為主進(jìn)行預(yù)算編制。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，則主要運(yùn)用零基預(yù)算。首先建立各項(xiàng)目支出的決策包，然后對(duì)決策包進(jìn)行排序并將排序進(jìn)行合并，最后按優(yōu)先順序配置資金，確定預(yù)算數(shù)據(jù)。

4.實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理

復(fù)式預(yù)算管理將財(cái)政收支計(jì)劃通過(guò)兩個(gè)以上的表格來(lái)反映，使特定的預(yù)算收入和特定的預(yù)算支出之間一一對(duì)應(yīng)，保持配比關(guān)系。實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理，將各項(xiàng)不同性質(zhì)的收支放入不同的序列，按實(shí)際情況在序列內(nèi)進(jìn)行金額上的合理分配，專款專用，避免跨序列資金的混搭和占用。復(fù)式預(yù)算管理在反映貨幣資金流向的同時(shí)又反映了預(yù)算資金的性質(zhì)，提高了預(yù)算的可比性，能較快地提高財(cái)務(wù)預(yù)算的約束力度。

5.嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理

進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算法定原則和剛性原則，將所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面完整地納入核算范圍，堅(jiān)持沒(méi)有預(yù)算就沒(méi)有支出，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中新增的未列入支出。預(yù)算實(shí)行時(shí)應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的審批程序，歸口管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算指標(biāo)數(shù)審查款項(xiàng)性質(zhì)和額度，并按照規(guī)定的審批權(quán)限對(duì)預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行審核，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做好復(fù)核和會(huì)計(jì)控制工作。

行政預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中加強(qiáng)合同管理，對(duì)偏離進(jìn)度的項(xiàng)目及時(shí)跟進(jìn)并糾正偏差。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)召開定期的分析會(huì)議。對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)分析原因并找出解決問(wèn)題的方法，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

6.完善預(yù)算績(jī)效管理

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的原則建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。首先，預(yù)算編制時(shí)編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置科學(xué)具體的產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)；其次，預(yù)算執(zhí)行時(shí)及時(shí)統(tǒng)計(jì)績(jī)效數(shù)據(jù)，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，發(fā)現(xiàn)較大偏差時(shí)找出關(guān)鍵環(huán)節(jié)和責(zé)任人，及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告并采取矯正措施；最后，也是最重要的環(huán)節(jié)是績(jī)效評(píng)價(jià)，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進(jìn)和提高工作的措施。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)外部監(jiān)督。擴(kuò)大政府預(yù)決算公開的范圍，在公開“三公經(jīng)費(fèi)”的基礎(chǔ)上，將所有使用財(cái)政資金的非涉密部門均納入公開預(yù)決算范圍。完善專項(xiàng)資金管理清單制度，推進(jìn)專項(xiàng)資金全過(guò)程管理信息公示公開。

7.提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

新預(yù)算法要求行政事業(yè)單位預(yù)算在準(zhǔn)確反映政府財(cái)政收支情況的同時(shí)反映重大財(cái)經(jīng)政策的施行情況，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度體系是新形勢(shì)下的重要要求。從預(yù)算管理的角度，要求全面真實(shí)完整地反映債務(wù)的規(guī)模和期限，加強(qiáng)政府性債務(wù)的管控。應(yīng)當(dāng)按照新預(yù)算法的要求，將債務(wù)情況按特定事項(xiàng)進(jìn)行管理，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行編報(bào)，反映政府融資獲得資金的同時(shí)政府性債務(wù)也相應(yīng)增加的情況，并向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，更全面、清晰地審視行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債情況。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著公共財(cái)政管理體系和財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理理念的逐步確立，行政事業(yè)單位必須創(chuàng)新思維，逐步適應(yīng)新政策新法規(guī)，探索建立并逐步完善預(yù)算管理工作，提升工作效率和資金的使用效益，為行政事業(yè)單位的科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航。

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