趙志國+王志輝

一、酒泉市地方政府性債務(wù)存量情況及成因

截至2014年底，全市清理甄別鎖定政府存量債務(wù)36.8億元，其中一般債務(wù)28.8億元、專項債務(wù)7.1億元、或有債務(wù)0.9億元。2015年新增地方政府債務(wù)7.4億元，已歸還到期債務(wù)本金7.7億元，截止2015年底，清理甄別政府存量債務(wù)36.5億元，其中：一般債務(wù)23.5億元、專項債務(wù)4.9億元、或有債務(wù)8.1億元。

2015年全市置換債券分配額度8.34億元（其中，一般債券7.26億元，專項債券1.08億元），全部用于償還審計確定的截止2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金和部分逾期債務(wù)本金，其中定向承銷部分全部簽訂債權(quán)解除協(xié)議。新增債券4.7億元（其中，一般債券4.3億元，專項債券0.4億元），分配市本級2億元全部用于償還到期債務(wù)，縣（市、區(qū)）2.7億元用于14個公益性建設(shè)項目，各縣（市、區(qū)）財政局全部與項目實(shí)施單位簽訂協(xié)議，形成實(shí)際支出，做到專款專用。

從債務(wù)用途來看，大致分為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。從債務(wù)形成原因來看，一是剛性支出需求大。地方財政收入主要用于“保民生、保重點(diǎn)、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”等份額較大，其他靈活可支配財力比率相對較小，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的缺口資金逐年增大，酒泉市政府在財力有限的情況下只能舉債謀發(fā)展；二是硬性配套需求大。由于酒泉市財政目前還只是“吃飯財政”，有限的地方財力無法完全滿足項目配套資金需求，加之市場變化和建筑材料漲價等因素影響，部分建設(shè)項目存在超預(yù)算現(xiàn)象，導(dǎo)致未能足額支付工程款，形成債務(wù)；三是發(fā)展建設(shè)需求大。改善城市面貌、優(yōu)化投資環(huán)境、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域投入全由本級財力負(fù)擔(dān)，為緩解資金困難，酒泉市政府不得不通過銀行貸款、土地抵押、工程項目欠款等方式舉債，從而造成地方政府性債務(wù)增加。

二、地方政府性債務(wù)管理中存在的問題

1.舉債主體呈多元化。地方政府債務(wù)的形成具有多渠道、多形式、多層次等特點(diǎn)，涉及面廣，規(guī)模較大。目前，除財政部門管理一部分政府性債務(wù)外，其他職能部門、單位甚至是融資平臺公司也承擔(dān)了大量債務(wù)，政府已主動或被動的成為了債務(wù)主體，并且很難全面準(zhǔn)確地掌握債務(wù)的整體運(yùn)行情況，難以合理控制債務(wù)存量和體現(xiàn)債務(wù)效果，不利

于對債務(wù)實(shí)施系統(tǒng)有效的管理和消化。

2.債務(wù)管理不規(guī)范。一是關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)舉債沒有相應(yīng)的核算束縛，致使地方政府隨意舉債的景象時有發(fā)生；二是政府性投資項目在管理上存在諸多缺位現(xiàn)象，財政部分被迫參加項目的立項爭奪，項目竣工進(jìn)行借款的歸還，方案部分、行政主管部分無制約手法，且因責(zé)任分工的聯(lián)系，往往缺少催促項目單位還款的動力和積極性；三是舉債項目各環(huán)節(jié)辦理不到位，形成項目超概算，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財務(wù)支出擔(dān)負(fù)。

3.償債能力水平較低。預(yù)算單位不能正確認(rèn)識債務(wù)對單位正常運(yùn)行和對財政整體結(jié)構(gòu)影響，站位不高，全盤意識較弱。債務(wù)單位較少考慮償債能力和財政承受能力，舉債資金運(yùn)行管理缺乏科學(xué)計劃，致使舉債規(guī)模不受限制。隨著債務(wù)償還數(shù)額逐年上升，償債資金難以保證，

政府面臨較大的還本付息壓力。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的建議

1.加強(qiáng)財政收支管理，提高財政管理質(zhì)量。一是立足地方實(shí)際，抓稅源、促發(fā)展，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、企業(yè)增效、財政增長，下功夫作文章，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推動財政收入快速增長，不斷提高財政收入占GDP的比重，從根本上解決地方政府債務(wù)的形成和償還理由；二是嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出，壓縮一般性支出，切實(shí)減輕地方財政支出壓力，積極發(fā)揮財政管理功能，提高資金管理水平和使用質(zhì)量，避免不必要的債務(wù)形成。

2.合理界定財權(quán)事權(quán)，減輕地方財政壓力。一是進(jìn)一步明晰和劃分中央與地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)，包括債務(wù)責(zé)任的進(jìn)一步界定，改變“中央出政策，地方出資金”的現(xiàn)狀，同時加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方財政配套資金壓力，切實(shí)減少地方債務(wù)舉債規(guī)模。二是在摸清地方政府債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，堅持“誰借誰還”和“一債一策”的原則，根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量和期限，分類制定償還計劃，對或有顯性債務(wù)，必要時可用法律手段進(jìn)行追討；對或有隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域“就地”化解。

3.健全化解激勵機(jī)制，強(qiáng)化債務(wù)績效評價。一是建立政府性投資項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價機(jī)制，及時、準(zhǔn)確掌握政府性負(fù)債建設(shè)項目貸款及配套資金等的使用情況，加強(qiáng)稽核檢查，對政府性負(fù)債建設(shè)項目資金使用情況實(shí)行全過程監(jiān)管，嚴(yán)防項目舉債突破預(yù)算規(guī)模。二是設(shè)立“地方債務(wù)化解激勵專項補(bǔ)助資金”，切實(shí)緩解地方財政困難，從根本上解決地方債務(wù)化解問題。同時，加大債務(wù)績效考評力度，全面掌握項目貸款、資金使用等項目整體情況，對項目效益顯著、沒有違規(guī)使用資金的縣、市給予債務(wù)化解補(bǔ)助資金。

4.控制舉債總量規(guī)模，限定債務(wù)用途方向。一是堅持“適度舉債，講究效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避危險”的準(zhǔn)則。嚴(yán)厲依照商場經(jīng)濟(jì)體制的準(zhǔn)則，堅決退出競爭性范疇，充分發(fā)揮商場功用，鼓勵和引導(dǎo)民間資金出資基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施。要確立“誰投資、誰受益，誰借款、誰償還”的原則，規(guī)范政府與市場主體之間的關(guān)系。二是要限定債務(wù)用途，地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，更不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。