高強

2016年9月，二十國集團（G20）領導人第11次峰會在中國杭州舉辦，此次峰會的主題設定為“構建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”。全球主要經(jīng)濟體首腦齊聚杭州，共同探討恢復和促進世界經(jīng)濟可持續(xù)增長以及探索國際經(jīng)濟治理新機制等一系列重大的發(fā)展性問題。自2008年以來，G20在全球經(jīng)濟秩序中發(fā)揮越來越重要的作用，其建立也被認為是冷戰(zhàn)結束以來國際多邊協(xié)調機制中最為突出的進展。然而，作為一個新生的治理模式，G20在其結構、功能等方面依然具有一定的局限性，面臨著多重挑戰(zhàn)。中國一直以來在G20中扮演著重要的角色，作為2016年G20輪值主席國，中國也以此次峰會為契機，推動中國進一步參與國際經(jīng)濟治理議程，為世界經(jīng)濟發(fā)展做出應有的貢獻。

G20的成立與發(fā)展

G20是一個國際經(jīng)濟合作平臺，于1999年在德國柏林成立。其發(fā)展過程可以大致分為建立、蟄伏和主導3個階段。

G20的成立 在20世紀后半葉，七國集團（G7）成為最具國際影響力的對話機制之一，其成員為工業(yè)水平最發(fā)達的7個國家，因此又被稱為“富人俱樂部”。冷戰(zhàn)結束后，世界開始朝著多極化方向發(fā)展，新興經(jīng)濟體的力量不斷增強，舊的經(jīng)濟治理體制已經(jīng)不能適應時代發(fā)展的需要。20世紀90年代的東亞金融危機進一步加速了這一轉變的進程，吸納新興國家參與國際金融治理成為大勢所趨。在此基礎上，1999年的八國集團（G8）峰會上提出了建立二十國集團的構想，并在年底舉辦了二十國集團第一次財長及央行行長會議，G20就此宣告建立。此后G20作為一種常規(guī)性經(jīng)濟對話機制，每年舉辦一次會議（2009～2010年除外），由當年輪值主席國設立臨時秘書處進行會議的協(xié)調和組織。

相比于G7和G8，G20的代表性更強。G20成員國國民生產總值占到了世界經(jīng)濟總量的90%、貿易額的75%以及全球人口的67%。在成員分布上除了發(fā)達國家外，也納入了新興發(fā)展中國家及地區(qū)聯(lián)合性組織（歐盟），體現(xiàn)出了南北合作、地區(qū)合作以及差異化合作等新特色。此外在議題設置上，不同于之前G7和G8專注于世界經(jīng)濟的熱點和難點，G20的議題更為廣泛，涉及到如文化、食品安全、環(huán)境與氣候變化、信息技術等多方面，更加注重世界未來的可持續(xù)發(fā)展。

十年蟄伏 在最初的10年（1999～2008）中，G20并沒有像國際社會預期的那樣發(fā)揮應有的領導力作用，而是在全球經(jīng)濟治理中被邊緣化。G20的創(chuàng)建是美國及其盟友領導下的一次嘗試，其最初的目的是為了防止金融危機，建立更為平等、開放和包容的國際社會。在前兩年中，G20還是在體制和規(guī)范性方面做出了不少努力，2000年蒙特利爾會議上就在全球治理作用的審議和方向上達成了重要共識。但21世紀初，全球經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，G20的作用并未能凸顯出來。相對松散的部長級會議機制也使得G20成員國之間的交流不夠深入和頻繁，而原本基于對話磋商的性質使得其結果缺乏決策能力。此外，作為G7的一個既有機制的補充，G20的運行和發(fā)言權仍然牢牢掌握在七國成員手中。多種因素共同作用下，G20在成立的前10年中呈現(xiàn)出的是一個較為虛弱的國際機制，并未為國際金融治理做出實質性貢獻。

轉折與主導 2008年，由美國次貸危機引起的全球經(jīng)濟危機對傳統(tǒng)經(jīng)濟治理機制造成了沉重打擊，國際社會上出現(xiàn)了越來越多質疑和變革的聲音。新興經(jīng)濟體在經(jīng)濟危機中的強勢表現(xiàn)，使其在應對危機的國際決策中的作用不斷凸顯，而作為涵蓋了主要發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體的G20也迅速得到重視。在不到一個月的準備時間里，G20從部長會議直接上升為國家元首的會晤，并成為應對和解決金融危機的最核心國際治理機制。此后的幾次峰會也取得了實質性成效，金融危機的影響在不斷淡去。G20作用的凸顯也使得新興國家參與國際金融治理的地位得以確立和制度化。2009年，在美國匹茲堡舉辦的G20第三次領導人會議上正式宣布G20機制取代G8成為國際經(jīng)濟治理的核心平臺。自此，G20在全球經(jīng)濟秩序建構中的領導地位得以確立。

G20主會場杭州奧體博覽城

G20面臨的挑戰(zhàn)

當今的世界比以往任何時候都聯(lián)系緊密，經(jīng)濟全球化和信息技術的進步使得全球互聯(lián)涉及到了社會的方方面面，因此在經(jīng)濟治理上也必然會體現(xiàn)出多邊治理的局面。此外，當今世界復雜多變，重大的國際議題早已不僅僅只是政治、經(jīng)濟和安全，能源、食品、環(huán)境、網(wǎng)絡、反恐等國際議題越來越多被提上日程，而應對這些議題無一例外都需要全球性的合作，發(fā)達國家獨領世界進程的時代已經(jīng)結束，G20機制體現(xiàn)出的發(fā)達國家與新興國家共治多邊合作國際治理模式已是大勢所趨。

G20在后危機時代的全球經(jīng)濟治理中有著重要作用，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

代表性和有效性 在代表性方面，雖然G20相較于G7在成員覆蓋面上有了很大的提升，新興國家也成為其中的重要部分，但從更大的角度上看，世界上仍有90%的國家在G20之外。此外從性質上看，G20屬于非正式對話的機制，是一種軟性制度。它既不同于聯(lián)合國、國際貨幣基金組織那樣正式的國際組織，也非歐盟、東盟等區(qū)域性合作聯(lián)盟，因此在代表性方面存在明顯不足。在有效性方面，G20并未像其他正式國際性組織那樣設立常設機構和常駐秘書處，而是由輪值主席國來負責秘書處的事務，這在運作效率上就會大打折扣。另外，G20會議的結果皆是以聯(lián)合公報和聯(lián)合聲明的形式體現(xiàn)出來，相比于協(xié)議和條約，這種聯(lián)合聲明的形式顯然在執(zhí)行力和約束力方面有所欠缺，而這樣的機制也使得各國在實現(xiàn)會議承諾上存在不確定性。

成員協(xié)調度 G20之所以能夠發(fā)揮重要的作用，與其所在的特定國際形勢密切相關。2008年的金融危機對全球經(jīng)濟打擊重大，各大主要經(jīng)濟體因而得以拋開發(fā)展水平、政策定位以及意識形態(tài)等問題，同心協(xié)力共同應對危機。但隨著危機逐漸淡去，各國在經(jīng)濟利益訴求的分歧開始暴露出來?？傮w而言，發(fā)達國家更加注重加強金融監(jiān)管，而新興國家則更多的是參與經(jīng)濟治理，抵制貿易保護主義。如何協(xié)調各方利益，真正為促進世界經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展做出實質性貢獻，仍需要各方付出更大努力。

未來定位 G20目前仍沒有跳出大國俱樂部的范圍，其在合法性上存在明顯不足。想要實現(xiàn)長久的良性發(fā)展，G20需要對自身進行合理定位。結合治理體系的分類，G20未來的發(fā)展方向大致有三類：第一類是繼續(xù)保持非正式的形式，發(fā)展成為類似于世界經(jīng)濟論壇的國際經(jīng)濟合作組織;第二類是成為國際組織的附屬機構，如聯(lián)合國下屬的經(jīng)濟治理機構，充當智囊團和立法機構的角色;第三類是成為具有執(zhí)行力的國際組織或機構，設立常駐的委員會和秘書處，這樣其成果的合法性和權威性將大大提高。

G20之于中國

自G20成立以來，中國就在其中發(fā)揮著重要作用。2008年金融危機中，中國經(jīng)濟在全球萎靡的情況下保持堅挺，在應對危機中的作用有目共睹。在過去5年，中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻率達到了1/3，比美日歐三大經(jīng)濟重心加在一起還多。中國也一直將G20作為其參與國際事務最重要的平臺之一，積極承辦2016年G20領導人峰會也是其表現(xiàn)之一。隨著中國綜合國力和國際影響力的不斷上升，中國在G20中所發(fā)揮的作用也將隨之變化。如何利用好G20平臺來提升發(fā)展水平，是擺在中國面前的議題。為此，中國在參與G20治理中需要采取相應的戰(zhàn)略選擇。

促進國內經(jīng)濟轉型 中國經(jīng)濟的快速增長和社會各領域的不斷進步都與經(jīng)濟的對外開放有著直接聯(lián)系。目前中國經(jīng)濟處于轉型時期，要改變過去勞動密集型、資源消耗型的經(jīng)濟增長方式，繼而轉變?yōu)橐韵M和服務業(yè)驅動的新型經(jīng)濟增長模式，這種轉型就要求我國市場更加開放和主動，更加注重創(chuàng)新，更多的參與到世界經(jīng)濟建設之中。G20是構建中國新型經(jīng)濟增長模式的重要的外部平臺，與全球其他主要經(jīng)濟體的對話與合作將進一步促進中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合，加快國內的經(jīng)濟轉型步伐。

加強與其他成員國的合作 G20成員國之間的互動與合作也是不可忽略的部分。中國需要依托G20框架，進一步拓寬與其成員國的交流和合作領域。首先是加強與美國的戰(zhàn)略經(jīng)濟合作，中美合作將是G20經(jīng)濟合作中的核心層次，對整個世界經(jīng)濟的走向也有著舉足輕重的影響;其次是加強與新興成員國的合作，特別是金磚國家，金磚五國均是G20成員國，這是在金磚體制外的又一個合作機遇;最后是加強與歐盟的合作，歐盟和中國都將G20視為全球經(jīng)濟合作的首要平臺，雙方也就G20框架下稅務領域的合作達成一致。

雖然G20仍然面臨合法性以及制度化等方面的挑戰(zhàn)，但毫無疑問其仍然是目前首要的國際經(jīng)濟合作對話機制。在G20框架下，各成員國應不斷加強合作、擴大共識，為促進世界經(jīng)濟穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展做出更多貢獻。

【責任編輯】王 凱