高鵬飛，戴曉理，劉德臣，許文燕，黃健華

（1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.北京出入境檢驗(yàn)檢疫局，北京 100026）

入境特殊物品全流程監(jiān)管模式創(chuàng)新研究

高鵬飛1，戴曉理2，劉德臣2，許文燕2，黃健華2

（1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.北京出入境檢驗(yàn)檢疫局，北京 100026）

針對入境特殊物品全流程監(jiān)管周期長、環(huán)節(jié)多、效率低等問題，結(jié)合特殊物品入境監(jiān)管法制性、風(fēng)險性、復(fù)雜性特征，應(yīng)用特殊物品及其入境監(jiān)管理論和供應(yīng)鏈管理理論，從信息化和雙維管理兩個角度為入境特殊物品全流程監(jiān)管優(yōu)化提出了相應(yīng)的監(jiān)管模式，并對不同方案的優(yōu)化效果進(jìn)行了對比評價，得出了較為理想的監(jiān)管時長。

特殊物品；入境審批；全流程監(jiān)管模式；信息化

1 引言

特殊物品包括微生物、人體組織、生物制品、血液及其制品，是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研、生產(chǎn)的重要原材料。在我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國家還有很大差距的客觀現(xiàn)實(shí)下，仍然有很多特殊物品需要從國外進(jìn)口，或者通過與國外進(jìn)行技術(shù)交流以提升自身研發(fā)和生產(chǎn)能力。當(dāng)前特殊物品入境監(jiān)管效率不高、耗時過長，既無法滿足交流的速度要求，也無法滿足科研活動對所需原料的安全要求。以人體血液等手續(xù)復(fù)雜的特殊物品從北京口岸入境為例，其入境監(jiān)管需要復(fù)雜的前置審批環(huán)節(jié)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門的衛(wèi)生檢疫審批環(huán)節(jié)以及后續(xù)的報檢報關(guān)、通關(guān)通檢環(huán)節(jié)，為特殊物品的國際間交流和科研工作帶來一些困難。

目前，特殊物品入境監(jiān)管的問題主要有如下幾個方面：

（1）監(jiān)管周期流程長。根據(jù)分析，整個監(jiān)管流程耗時較長，超出國內(nèi)生物試劑科學(xué)研究機(jī)構(gòu)與科學(xué)家對于生物試劑進(jìn)出口流通監(jiān)管流程總時限14個工作日的預(yù)期?？蒲泄ぷ饕灿袝r間的緊迫性，過長的監(jiān)管時間人為地延遲了產(chǎn)生科研成果時間，直接影響從企業(yè)到產(chǎn)業(yè)各個方面的競爭實(shí)力。

監(jiān)管條件上的不足也影響著入境特殊物品的品質(zhì)安全。現(xiàn)有監(jiān)管條件下，特殊物品儲運(yùn)、查驗(yàn)多在常溫環(huán)境下開展，無法滿足其對溫度、濕度、光線等的條件要求；加之以監(jiān)管周期的現(xiàn)實(shí)情況，特殊物品自身品質(zhì)安全難以保證。

（2）政府部門的職能整合優(yōu)化較弱。當(dāng)前監(jiān)管流程中，前置審批涉及環(huán)節(jié)和部門眾多。從監(jiān)管安全考慮，多部門共同監(jiān)管固然能夠起到層層把關(guān)的作用；然而，由于審批地點(diǎn)空間分散、審批技術(shù)手段落后，并且各部門的要求標(biāo)準(zhǔn)、所需文件類型各不相同，申請人填報出錯、重復(fù)申請的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因此存在非增值的環(huán)節(jié)，遲滯了整個監(jiān)管流程。

（3）信息系統(tǒng)功能比較分散，整合性差，交互信息流轉(zhuǎn)效率不高，系統(tǒng)升級不夠及時，維護(hù)不夠持久。由此可見，提升特殊物品入境監(jiān)管效率，對提升技術(shù)創(chuàng)新能力、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)力具有十分重要的意義。

2 研究綜述

國外有許多學(xué)者應(yīng)用流程優(yōu)化理論研究了包括特殊物品在內(nèi)的生物試劑入境監(jiān)管或應(yīng)急流程。Jerry L分析了生物恐怖襲擊情況下的應(yīng)急反應(yīng)流程，提出了包括管理與立法機(jī)構(gòu)行動、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的反恐程序以及生物恐怖襲擊應(yīng)對操作等三個方面內(nèi)容的應(yīng)急方案，并且強(qiáng)調(diào)了信息的通暢性、行動的協(xié)同性和反應(yīng)的科學(xué)性、及時性［1］。

國內(nèi)學(xué)者也在分析特殊物品的風(fēng)險特征與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，研究了特殊物品入境監(jiān)管流程再造或模式變革。

黃素英分析了廈門口岸特殊物品出入境情況，并指出特殊物品具有明顯的風(fēng)險特征，需要有效監(jiān)管。尤其隨著近年生物產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，廈門口岸特殊物品出入境量大幅增加，安全問題也日漸突出［2］。魯少平認(rèn)為，特殊物品具有明顯的風(fēng)險特征，同時也是醫(yī)療事業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的必要材料。尤其當(dāng)前我國生物技術(shù)與發(fā)達(dá)國家相比還有差距，很多品類的特殊物品仍需進(jìn)口。為此，應(yīng)該提高監(jiān)管效率，既確保安全，也兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求［3］。許全華應(yīng)用BPR理論對檢驗(yàn)檢疫流程優(yōu)化進(jìn)行了探索，提出了傳統(tǒng)檢驗(yàn)檢疫流程存在許多問題，比如批批檢驗(yàn)本身就是不科學(xué)的管理方式，串行工作流制約流程時效、關(guān)卡式作業(yè)落后低效等；并認(rèn)為檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管優(yōu)化首先應(yīng)革新理念，要樹立服務(wù)合作理念、企業(yè)先導(dǎo)理念、誠信管理理念；其次要建立分類標(biāo)準(zhǔn)，推行分級分類管理；再者，要建立評價體系，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)的顯著改善等［4］。閔凡璟對我國檢驗(yàn)檢疫模式改革進(jìn)行了分析研究，在借鑒國外檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，提出了基于區(qū)域、分級分類理念的監(jiān)管模式改革建議［5］。劉怡婕介紹了寧波梅山港保稅區(qū)“無貨申報，分類處理，提前查驗(yàn)，審單放行”的監(jiān)管模式，采用了信息平臺、二維碼等技術(shù)手段，搭建了檢驗(yàn)檢疫一站式服務(wù)大廳，應(yīng)用擔(dān)保放行、分類監(jiān)管等管理方式，但對監(jiān)管模式的進(jìn)一步改造僅定性地提出了建議［6］。朱莉研究了嘉興出入境檢驗(yàn)檢疫審單流程，在總結(jié)檢驗(yàn)檢疫審單流程再造案例與國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，定性地提出了審單流程再造建議，包括信息技術(shù)應(yīng)用、組織機(jī)構(gòu)改革、管理理念與流程變革等方面，但過于碎片化、理論化［7］。張瑋分析了天津口岸特殊物品查驗(yàn)比例占總體查驗(yàn)比例絕大多數(shù)的現(xiàn)象，并提出了核銷制、備案制等基于風(fēng)險和信用分類監(jiān)管的思路雛形［8］。

3 基于信息化的入境特殊物品全流程監(jiān)管模式

本文以醫(yī)用特殊物品的入境為例，分析基于信息化的入境特殊物品全流程監(jiān)管模式。當(dāng)前醫(yī)用特殊物品入境監(jiān)管部門以特殊物品入境申請人的隸屬關(guān)系為主要區(qū)分根據(jù)，對不同風(fēng)險水平或申請人的不同隸屬關(guān)系采取不同的監(jiān)管流程。申請人非隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)用特殊物品入境數(shù)量占據(jù)整體入境規(guī)模較大比重，也是周期最長、程序最復(fù)雜、最需要變革的監(jiān)管流程。下面主要以申請人非隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)討論。

結(jié)合監(jiān)管實(shí)際，該情形下監(jiān)管流程總時限見表1。

表1 申請人非隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)情況下的監(jiān)管流程總時限 單位：工作日

鑒于申請人非隸屬衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)用特殊物品入境需求相對較多、監(jiān)管流程最長且改進(jìn)訴求最多，并且與申請人隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的情形優(yōu)化思路一致、相互適用，因此以申請人非隸屬衛(wèi)生系統(tǒng)的情形為主進(jìn)行優(yōu)化和分析。

在信息化監(jiān)管模式下，信息平臺設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、完備的數(shù)據(jù)庫，各方可依權(quán)限通過系統(tǒng)進(jìn)行查詢、傳送或儲存信息；因此，無需重復(fù)提交或?qū)徍思堎|(zhì)材料。如在首次信用認(rèn)定環(huán)節(jié)，申請人需提供完整信用認(rèn)定資料（如實(shí)驗(yàn)室安全等級證明、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等）；信用認(rèn)定后，此類資料等即可從信息系統(tǒng)獲得，無需重復(fù)提交，申請人只需提交各個環(huán)節(jié)所需的相應(yīng)電子版或紙質(zhì)版資料。信息平臺還可構(gòu)建全過程追溯系統(tǒng)，使特殊物品在境內(nèi)流通全過程實(shí)時可視、可控，輔之以風(fēng)險預(yù)警管理等系統(tǒng)，幫助監(jiān)管部門緩解后續(xù)監(jiān)管乏力之困。該平臺的示意圖如圖1所示。

如圖1，僅考慮信息化的優(yōu)化方案的情況下，原流程不變，但其中部分環(huán)節(jié)時間發(fā)生變化。根據(jù)調(diào)研，結(jié)合官方和企業(yè)的意見得出以下時間分布，見表2。

圖1 入境特殊物品全流程信息化監(jiān)管平臺示意圖

表2 采用信息化優(yōu)化方案的入境監(jiān)管流程總時限單位：工作日

4 基于雙維管理的入境特殊物品全流程監(jiān)管模式

4.1 基于雙維管理的入境特殊物品審批環(huán)節(jié)優(yōu)化

（1）針對入境特殊物品的分級管理。《出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫管理規(guī)定》（總局令第160號）為此提供了政策支持。該文件提出了對特殊物品入境監(jiān)管采取風(fēng)險分級分類管理辦法的指導(dǎo)原則。與此文件精神一致，并與特殊物品入境者信用管理辦法同理，醫(yī)用特殊物品入境監(jiān)管也可以采取針對醫(yī)用特殊物品“信用管理”辦法，即：對已知且符合要求的醫(yī)用特殊物品，只需審核申請人資質(zhì)；對新品類醫(yī)用特殊物品，則需要進(jìn)行專家分析，如無法分析則仍以申請人信用審查為主并加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。這樣就可以避免不必要的技術(shù)分析認(rèn)定、現(xiàn)場拆包查驗(yàn)，從而節(jié)省監(jiān)管流程時間。

（2）針對入境特殊物品申請者的信用管理。根據(jù)《北京地區(qū)進(jìn)出口企業(yè)檢驗(yàn)檢疫信用管理辦法》（京檢辦險〔2014〕14號）（下文簡稱“《辦法》”）規(guī)定，《辦法》適用于北京地區(qū)進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)，并將進(jìn)出口企業(yè)按信用等級劃分為AA、A、B、C、D五級，企業(yè)處于不同的信用等級將享受不同的便利措施。該辦法同樣適用于特殊物品出入境監(jiān)管，因此也為針對特殊物品入境者實(shí)施信用管理提供了政策依據(jù)。

從管理思路的角度分析。事實(shí)上，現(xiàn)行以申請人隸屬關(guān)系為分類依據(jù)的監(jiān)管模式與信用管理內(nèi)在邏輯一致，核心區(qū)別在于如何對申請人資信的掌握和判斷。對前者而言，監(jiān)管部門認(rèn)為隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的申請人資質(zhì)易于把握和管理，對非隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的申請人則難以保證，因此需其他部門予以證明和擔(dān)保。對于后者而言，則通過對申請人進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化信用評價和分級來進(jìn)行管理：對信用評級合格的申請人，可免于審核資質(zhì)（特殊情況除外）；對未參與信用評級或評級未合格的申請人，可按流程逐次審核資質(zhì)并重新予以評級；對已評級且不同級別申請人，可根據(jù)級別采取不同尺度的監(jiān)管措施。這樣，就可以在保證監(jiān)管安全的情況下盡可能減少審批環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效率。

基于雙維管理的優(yōu)化方案是針對入境審批環(huán)節(jié)進(jìn)行的流程優(yōu)化，包括申請人信用管理與申請物品分級管理兩個方面。前者包含申請人信用評級合格的監(jiān)管流程、申請人信用評級不合格或無信用的監(jiān)管流程兩個大類；后者包含已申報分級特殊物品和未申報分級特殊物品監(jiān)管流程兩大類。因此，可以將流程分為I特殊物品未申報分級、申請人無信用記錄或信用記錄不合格，II特殊物品未申報分級、申請人信用記錄合格的監(jiān)管流程，III特殊物品已申報分級、申請人信用記錄不合格或無記錄的監(jiān)管流程，IV特殊物品已申報分級、申請人信用記錄合格的監(jiān)管流程等四類情形。

在I情形下，申請人需要進(jìn)行資質(zhì)審核，以信用認(rèn)定的形式取代隸屬關(guān)系區(qū)分和隸屬關(guān)系證明；其余環(huán)節(jié)流程不變，即需要按照前置審批（包括信用認(rèn)定、入境準(zhǔn)入審批）、入境檢驗(yàn)檢疫、報檢報關(guān)、關(guān)檢查驗(yàn)、后續(xù)監(jiān)管的順序接受監(jiān)管。信用認(rèn)定是根據(jù)監(jiān)管需要，根據(jù)企業(yè)提交的資質(zhì)、信用記錄等各方面證明文件或相關(guān)材料、信息對企業(yè)是否達(dá)到合格信用水平進(jìn)行認(rèn)定。

在II情形下，申請人無需進(jìn)行信用認(rèn)定，只需要辦理準(zhǔn)入手續(xù)即可；其余環(huán)節(jié)流程不變。也即與現(xiàn)行申請人隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的監(jiān)管流程一致，按照前置審批（僅入境準(zhǔn)入審批）、入境檢驗(yàn)檢疫、報檢報關(guān)、關(guān)檢查驗(yàn)、后續(xù)監(jiān)管的順序接受監(jiān)管，從而解決因隸屬關(guān)系而人為造成的流程時間過長的問題。

在III情形下，首先要對申請人進(jìn)行信用認(rèn)定，符合條件的即可辦理入境檢驗(yàn)檢疫手續(xù)；其余環(huán)節(jié)流程不變，即按照前置審批（僅申請人信用認(rèn)定）、入境檢驗(yàn)檢疫、報檢報關(guān)、關(guān)檢查驗(yàn)、后續(xù)監(jiān)管的順序接受監(jiān)管，從而避免了不必要的特殊物品重新認(rèn)定和重復(fù)拆檢。

在IV情形下，申請人資質(zhì)可信，無需進(jìn)行信用認(rèn)定；特殊物品也已申報分級，無需進(jìn)行再次認(rèn)定，因此可略過前置審批環(huán)節(jié)，直接進(jìn)入入境衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)。后續(xù)環(huán)節(jié)一致，即按照報檢報關(guān)、關(guān)檢查驗(yàn)、后續(xù)監(jiān)管的順序接受監(jiān)管。

結(jié)合調(diào)研和監(jiān)管實(shí)際情況，特殊物品是否申報分級、申請人有無信用記錄（或不合格）情形下的時間分布見表3。

表3 特殊物品是否合格監(jiān)管流程總時限單位：工作日

4.2 監(jiān)管流程的優(yōu)化

進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)管流程，即在雙維管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息化，對監(jiān)管流程進(jìn)行優(yōu)化。用信用管理手段可以精簡前置審批流程。應(yīng)用信息化管理手段和一站式服務(wù)能夠?yàn)獒t(yī)用特殊物品入境申請人提供更加迅捷的審批服務(wù)。根據(jù)對監(jiān)管部門調(diào)研分析，應(yīng)用信用管理手段的前置審批與入境檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)、在信息化管理?xiàng)l件下的時間分布（平均值）見表4。

表4 優(yōu)化后的前置審批與入境檢驗(yàn)檢疫審批時間分布 單位：工作日

根據(jù)表4可知，入境特殊物品全流程監(jiān)管運(yùn)用雙維管理和信息化之后，如果企業(yè)已經(jīng)信用認(rèn)定過，那么該企業(yè)的入境特殊物品全流程監(jiān)管效率就會提升，縮短至5.5d；如果企業(yè)已經(jīng)對特殊物品備案過，那么該企業(yè)的入境特殊物品全流程監(jiān)管效率也會提升，縮短至3.5d。如果企業(yè)既有合格信用記錄又對特殊物品備案，那么就可以大大提高全流程監(jiān)管效率，縮短至2.5d。

進(jìn)一步比較優(yōu)化前、信息化優(yōu)化、雙維管理優(yōu)化、信息化+雙維管理優(yōu)化后的入境特殊物品全流程監(jiān)管時間，見表5。

表5 優(yōu)化改進(jìn)后同之前的入境全流程監(jiān)管時間優(yōu)化效果對比 單位：工作日

根據(jù)表5可知，采用信息化、雙維管理、信息化+雙維管理的方法都對入境特殊物品全流程監(jiān)管效率有顯著改進(jìn)作用；采用信息化后入境審批時長為20.5-39.5d，采用雙維管理優(yōu)化后為7-28d，信息化+雙維管理為最優(yōu)，只需6.5-25.5d。綜合采用以上兩種優(yōu)化方案對提升監(jiān)管效率的作用是正向疊加、更加明顯的。為此，監(jiān)管部門、特殊物品入境者可以采用信息化+雙維管理策略改善監(jiān)管。

5 結(jié)論

本文通過對入境特殊物品全流程監(jiān)管問題的深入分析，應(yīng)用特殊物品及其入境監(jiān)管理論為特殊物品入境監(jiān)管提出了優(yōu)化方案。在此基礎(chǔ)上，與原始監(jiān)管流程進(jìn)行了效果對比分析。對比結(jié)果顯示，就總體效果而言，文中方案對優(yōu)化監(jiān)管、提高效率都具有明顯作用，且信息化+雙維管理的優(yōu)化效果最為明顯，可使入境特殊物品全流程監(jiān)管時間縮短為6.5-25.5d；就單個方案的優(yōu)化效果而言，雙維管理對優(yōu)化監(jiān)管、提高效率的作用最明顯，可使入境特殊物品全流程監(jiān)管時間縮短為7-28d。

［1］Jerry L.Mothershead，Bioterrorism preparedness III:State and federal programs and response［J］.Emerg Med Clin N Am，2002，（20）:477-500.

［2］黃素英.廈門口岸出入境特殊物品分析與探討［J］.中國國境衛(wèi)生檢疫，2010，33（5）:335-338.

［3］魯少平.湖南口岸出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫監(jiān)管工作分析和探討［J］.口岸衛(wèi)生控制，2009，14（5）:11-13.

［4］許全華.BPR理論在檢驗(yàn)檢疫管理創(chuàng)新中的應(yīng)用［J］.檢驗(yàn)檢疫科學(xué)，2003，（4）:1-3.

［5］閔凡璟.我國檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式改革研究［D］.青島:中國海洋大學(xué)，2011.

［6］劉怡婕.寧波梅山保稅港檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管的創(chuàng)新研究［D］.寧波:寧波大學(xué)，2011.

［7］朱莉.嘉興出入境檢驗(yàn)檢疫審單流程再造研究［D］.上海:上海交通大學(xué)，2013.

［8］張瑋，張躍平.天津口岸出入境特殊物品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理模式［J］.口岸衛(wèi)生控制，2008，（2）:14-16.

Study on Innovation of Whole Process Supervision Mode for Special Entry Goods

GaoPengfei1，DaiXiaoli2，LiuDechen2，XuWenyan2，HuangJianhua2
（1.SchoolofEconomics&Management，BeijingJiaotongUniversity，Beijing 100044；2.BeijingEntry-exitInspection&QuarantineBureau，Beijing 100026，China）

In this paper，in view of the problems in the whole process supervision system of special entry goods and considering the characteristics of the special entry goods，we applied the entry inspection theory and the supply chain management theory relevant to the special entry goods，then from the angles of informatization and duo-level management，proposed the relevant optimized whole process supervisionmodeofsuchgoods，andattheendcomparedthedifferentoptimizationsolutions.

specialgoods；entryapproval；wholeprocesssupervisionmode；informatization

F752.5

A

1005-152X（2016）05-0012-04

10.3969/j.issn.1005-152X.2016.05.003

2016-04-12

國家質(zhì)檢總局科技計劃項(xiàng)目（2015IK016）；北京市科委課題（Z141100003614059）

高鵬飛（1990-），男，河南開封人，碩士研究生，研究方向：物流管理與工程；戴曉理（1957-），女，上海人，研究方向：衛(wèi)生檢疫；劉德臣（1981-），男，黑龍江人，碩士研究生，研究方向：衛(wèi)生檢疫；許文燕（1980-），女，山東人，碩士研究生，研究方向：衛(wèi)生檢疫；黃健華（1961-），男，北京人，研究方向：衛(wèi)生檢疫。