李天威，耿海清

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

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我國政策環(huán)境評價模式與框架初探

李天威，耿海清

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

我國政策環(huán)境評價的目標(biāo)可設(shè)定為促進(jìn)環(huán)境公平、凝聚社會共識、健全決策機(jī)制和提升環(huán)保意識。根據(jù)上述目標(biāo)，在政策問題界定、政策目標(biāo)確立、政策方案設(shè)計、政策方案比選、政策方案確定、政策方案執(zhí)行和政策事后評估等政策過程的不同階段，分別提出了政策環(huán)評應(yīng)該發(fā)揮的主要作用。其中，在政策方案比選階段，政策環(huán)評應(yīng)重點(diǎn)做好環(huán)境風(fēng)險評估和制度評估兩方面的工作。與此相對應(yīng)，在評價框架中，應(yīng)把環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和制度保障評估作為主要著力點(diǎn)，前者主要包括生態(tài)風(fēng)險和人體健康風(fēng)險，后者包括制度風(fēng)險和政策風(fēng)險等。

政策環(huán)境評價；目標(biāo)；預(yù)警；保障

政策環(huán)境評價(以下簡稱政策環(huán)評)是戰(zhàn)略環(huán)評在政策層次上的應(yīng)用，或者說是以政策為對象的戰(zhàn)略環(huán)評。1998年《環(huán)評法》最初起草時，當(dāng)時的草案就包含了政策環(huán)評條款，但最終以“規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，立法條件尚不成熟”等為由被刪除。如今，我國的資源環(huán)境約束更加突出，社會公眾對于決策科學(xué)化、民主化的要求也越來越高，開展政策環(huán)評的條件已經(jīng)基本成熟。2014年新修訂的《環(huán)保法》第十四條明確規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。《環(huán)保法》的法條中雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評”字樣，但實(shí)際上是為政策環(huán)評打開了窗口。然而，政策環(huán)評在國際上沒有公認(rèn)模式，在我國缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究[1]。因此，無論從完善戰(zhàn)略環(huán)評體系還是健全決策機(jī)制的角度看，今后都應(yīng)把政策環(huán)評的模式和框架研究作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。

1　我國政策環(huán)評的目標(biāo)

科學(xué)設(shè)置我國政策環(huán)評所要追求的主要目標(biāo)，對于確定評價模式和評價程序具有重要作用。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)突出以下幾個方面的訴求。

1.1提升環(huán)境公平

對于規(guī)劃和計劃而言，技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)可行性是主要考慮因素。對于政策，則首先需要考慮政策的正當(dāng)性問題。據(jù)此，政策環(huán)評需要首先解決價值層面的問題，即判斷擬議決策是否符合公平和正義原則，具體包括國家之間、區(qū)域之間、代際之間、群體之間、種族之間的環(huán)境公平。同時，政策環(huán)評也應(yīng)考慮環(huán)境倫理問題，恰當(dāng)處理人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

1.2增進(jìn)社會共識

政策的實(shí)施離不開政策客體的理解，因此無論是支持者還是反對者，都需要給出充足的理由，而政策環(huán)評恰恰是一個理想的平臺。通過政策環(huán)評過程中各類利益主體之間的廣泛討論，可以最大程度地縮小分歧，達(dá)成共識，形成有利于政策實(shí)施的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。當(dāng)然，如果通過政策環(huán)評能夠爭取到其他力量的支持，則比環(huán)保部門單方面自上而下地推動更為有效和持久。

1.3完善決策機(jī)制

我國在決策過程中的精英主義色彩濃厚，決策過程透明度不高，在決策程序上缺乏糾錯機(jī)制。通過政策環(huán)評，可對政策所依存的制度、體制、政策執(zhí)行者的能力、所能獲取的政策資源等進(jìn)行全面辨析，建立起統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合決策機(jī)制及其法律體系。特別是在我國政策評估機(jī)制不健全的情形下開展第三方政策環(huán)評，對健全決策機(jī)制更是具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.4提高環(huán)保意識

盡管政策環(huán)評可以貫穿整個政策生命周期，但不可對于政策環(huán)評的作用給予過高期望。然而，通過政策環(huán)評中的公眾參與，可使社會公眾認(rèn)識到政策隱藏的資源環(huán)境風(fēng)險，以及政策環(huán)評對于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大作用，提升社會公眾的環(huán)保意識。同時，通過公眾參與，可促使決策部門提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范環(huán)境風(fēng)險的作用。

2　政策環(huán)評在政策過程中的作用

政策環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的高級形態(tài)，應(yīng)該把自身追求的目標(biāo)貫徹到政策制定的每一個環(huán)節(jié)，與政策制定、執(zhí)行、評估等過程充分融合，如此才能最大程度地發(fā)揮效用。一般而言，政策過程大致包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、方案比選、方案確定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整等幾個階段[2-4]。我國迄今尚未建立起基于完全理性決策模式的決策程序，政策制定、執(zhí)行、評估過程的各個環(huán)節(jié)都可能受到內(nèi)外部因素的干擾而偏離科學(xué)決策的路徑。因此，政策環(huán)評也應(yīng)圍繞以上環(huán)節(jié)開展。

2.1政策問題界定階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是界定政策問題的性質(zhì)、程度、范圍等關(guān)鍵問題，對政策問題進(jìn)行客觀描述，并找出背后的原因。相應(yīng)地，該階段政策環(huán)評的主要任務(wù)在于識別出與政策問題相關(guān)聯(lián)的重大資源環(huán)境問題，對其現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)描述，分析其性質(zhì)、范圍、程度及背后的原因。在此基礎(chǔ)上，通過利益相關(guān)方分析、社會調(diào)查等方式，篩選出社會公眾最為關(guān)心的資源環(huán)境問題，并對其進(jìn)行排序，為下階段進(jìn)行政策方案設(shè)計提供指導(dǎo)。

2.2政策目標(biāo)確立階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策問題制定將來期望達(dá)成的目標(biāo)，或者說明確政策實(shí)施后希望達(dá)到的效果。政策目標(biāo)一般包括定性目標(biāo)和定量目標(biāo)兩類，可能清晰也可能模糊，政策目標(biāo)之間可能協(xié)調(diào)也可能沖突。當(dāng)政策目標(biāo)中明確包含發(fā)展速度、規(guī)?；虍a(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)時，必然會帶來顯著的資源環(huán)境影響。為防止政策目標(biāo)不當(dāng)導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，該階段政策環(huán)評的主要任務(wù)是提出適當(dāng)?shù)沫h(huán)境目標(biāo)供政策制定人員參考。

2.3政策方案設(shè)計階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策目標(biāo)提出可供下階段比選的多套方案。具體而言，應(yīng)包括兩個步驟：首先是充分發(fā)揮決策者、政策制定者及公眾的聰明才智和想象力，從不同角度、不同訴求出發(fā)提出多個輪廓設(shè)想；然后，剔除明顯不可行的方案，對備選方案進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)部設(shè)計。該階段政策環(huán)評應(yīng)充分發(fā)揮決策參謀作用，一是要從專業(yè)角度為政策方案設(shè)計提供必要的資源環(huán)境信息；二是要提出環(huán)境基線，即政策實(shí)施的環(huán)境底線，包括原則、標(biāo)準(zhǔn)等；三是與政策方案設(shè)計者一同進(jìn)行方案設(shè)計。

2.4政策方案比選階段

政策分析在這一階段的主要任務(wù)是從社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個維度全面評估各個備選方案的優(yōu)劣，以便從優(yōu)中擇優(yōu)，最終選出成本最小、效果最好的政策方案。對于政策方案的比選，政策環(huán)評應(yīng)著重從環(huán)境風(fēng)險和制度保障兩方面入手。

(1)風(fēng)險評估。對于決策環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生的原因，主要涉及兩個方面：一是政策方案本身隱含的環(huán)境風(fēng)險，如我國的城鎮(zhèn)化政策、西部大開發(fā)政策、海洋開發(fā)政策等均涉及重大開發(fā)活動，必然會對資源環(huán)境造成顯著影響；二是政策環(huán)境變化引致的資源環(huán)境風(fēng)險，包括政治、經(jīng)濟(jì)、自然及國際環(huán)境等。對于環(huán)境風(fēng)險，應(yīng)重點(diǎn)評估兩個方面，一方面是中長期生態(tài)風(fēng)險，主要是政策實(shí)施是否會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的損失，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物種的突變，植被演替過程的中斷或改變，生物多樣性的減少等；另一方面是人體健康風(fēng)險，主要是把污染物與人體健康聯(lián)系起來，預(yù)測污染物對人體健康產(chǎn)生有害影響的可能性，包括致癌風(fēng)險評估、致畸風(fēng)險評估、化學(xué)品健康風(fēng)險評估、發(fā)育毒物健康風(fēng)險評估和生殖環(huán)境影響評估等。

(2)制度評估。政策的執(zhí)行效果與其依存的體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)等制度問題密切相關(guān)，因此需要評估擬議政策依存的制度環(huán)境，分析政策執(zhí)行在制度層面的有利和不利因素，以及阻力、困難等。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下3個方面：一是針對政策執(zhí)行可能帶來的資源環(huán)境問題，現(xiàn)有的體制、機(jī)制、法律有無有效的防控手段；二是利益相關(guān)者與政策的關(guān)系，如政策的目標(biāo)群體是否配合、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完備等，分析利益相關(guān)者的哪些行為可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題；三是執(zhí)行政策所需要的資源是否充足，如果缺乏足夠的資源，政策執(zhí)行不力也容易導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題。

2.5政策方案確定階段

經(jīng)過對各項(xiàng)政策方案的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等影響進(jìn)行全面評估后，最終會確定一個最優(yōu)的政策方案。該階段政策環(huán)評的任務(wù)是針對最終選定的政策方案，提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的建議，盡量減小政策實(shí)施帶來的負(fù)面環(huán)境影響。優(yōu)化建議應(yīng)符合以下要求：一是要有利于防范決策環(huán)境風(fēng)險；二是要有利于減少政策實(shí)施的資源環(huán)境代價；三是要符合國家環(huán)境保護(hù)大政方針。

2.6政策方案執(zhí)行階段

在這一階段，政策將由設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。其中，政策執(zhí)行者的作用至關(guān)重要，他們需要進(jìn)一步細(xì)化政策，形成具有可操作性的行動方案，并使用相應(yīng)政策資源推進(jìn)政策實(shí)施。對于政策環(huán)評來說，主要有兩項(xiàng)工作：一是推動環(huán)境問題的主流化，即通過廣泛的宣傳教育、公眾參與、能力建設(shè)等活動，使利益相關(guān)者充分認(rèn)識到政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，使其能夠?qū)Νh(huán)境問題發(fā)揮監(jiān)測、預(yù)防和治理的作用；二是跟蹤監(jiān)測政策實(shí)施可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，對政策執(zhí)行的資源環(huán)境后果進(jìn)行監(jiān)測，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，提升管理效能，減小環(huán)境代價。

2.7政策(事后)評估階段

該階段的主要任務(wù)是對比當(dāng)初的政策目標(biāo)與實(shí)際效果，對政策的成敗得失進(jìn)行全面總結(jié)，以決定是否終止政策或調(diào)整政策。對于政策環(huán)評而言，應(yīng)將政策環(huán)境影響跟蹤評價的內(nèi)容系統(tǒng)化，將政策實(shí)施實(shí)際產(chǎn)生的資源環(huán)境影響與當(dāng)初的預(yù)測結(jié)論進(jìn)行對比，對二者之間的差距進(jìn)行分析，找出原因，為下一輪政策的制定提出環(huán)境保護(hù)政策建議。如果政策實(shí)施后造成了超出當(dāng)初設(shè)想的重大資源環(huán)境問題，也可以提出終止政策的建議。

政策的制定實(shí)施是一個連續(xù)不斷的過程，涵蓋整個政策周期，因此政策環(huán)評也應(yīng)貫穿于政策過程的各個階段，與政策制定實(shí)施的過程充分融合，并在每一階段都能切實(shí)發(fā)揮決策輔助作用。政策環(huán)評在政策過程中的主要作用如圖1所示。

圖1　政策環(huán)評在政策過程中的主要作用Fig.1　The main function of Policy SEA in policy process

3　基于“預(yù)警+保障”的政策環(huán)評框架

根據(jù)政策環(huán)評與政策過程的關(guān)系，政策環(huán)評應(yīng)聚焦重大環(huán)境問題和制度問題，對政策制定和實(shí)施發(fā)揮預(yù)警和保障兩方面的關(guān)鍵作用。從評價程序上來說，首先應(yīng)在文獻(xiàn)查閱、相關(guān)方對話及現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)上，界定和分析與擬議政策相關(guān)聯(lián)的環(huán)境問題，同時要識別擬議政策可能帶來的環(huán)境影響。在對現(xiàn)狀問題和可能產(chǎn)生的新問題進(jìn)行全面分析對比的基礎(chǔ)上，可確定出針對擬議政策開展環(huán)境評價的優(yōu)先領(lǐng)域。

針對需要重點(diǎn)評價的優(yōu)先領(lǐng)域，首先應(yīng)根據(jù)政策內(nèi)容構(gòu)建相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，進(jìn)而重點(diǎn)從環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和制度保障評估兩個方面開展工作。就環(huán)境風(fēng)險預(yù)警而言，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測和分析擬議政策實(shí)施可能導(dǎo)致的中長期生態(tài)風(fēng)險，以及因環(huán)境污染或突發(fā)環(huán)境事件等原因而可能對人體健康存在的風(fēng)險。具體包括風(fēng)險源、影響途徑、影響性質(zhì)、影響程度、影響范圍和最終后果等，提出防范重大環(huán)境風(fēng)險的對策建議，為政策方案選擇和優(yōu)化提供預(yù)警。就制度保障評估而言，應(yīng)主要分析兩個方面的內(nèi)容：一是政策缺陷，包括政策實(shí)施是否具有適當(dāng)?shù)呐涮讬C(jī)制，政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體對政策的態(tài)度、政策邏輯是否合理等；二是制度缺陷，主要從法律、體制、能力和政策資源等方面分析現(xiàn)有制度對實(shí)施擬議政策的保障、支撐能力。對于不利于可持續(xù)發(fā)展的制度因素，提出完善和優(yōu)化建議。在以上分析的基礎(chǔ)上，可綜合論證擬議政策方案的合理性，制訂環(huán)境可行的政策方案。針對環(huán)境可行的政策方案，可進(jìn)一步提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的政策優(yōu)化建議。

最后，應(yīng)著力推動環(huán)境問題主流化，具體途徑主要有兩個：一是信息公開和成果宣傳，使社會公眾了解政策環(huán)評過程及其成果，獲得公眾的理解和支持；二是政策制定和執(zhí)行部門的能力建設(shè)，使其能夠自上而下地主動防治環(huán)境問題。在政策執(zhí)行過程中，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)非預(yù)期不良影響，提出改進(jìn)建議供政策制定部門和執(zhí)行部門參考。最后在政策周期結(jié)束后，形成系統(tǒng)的政策環(huán)境影響跟蹤評價報告，供決策者制定下一輪政策時參考。我國政策環(huán)評的基本程序如圖2所示。

圖2　基于“預(yù)警+保障”的政策環(huán)境評價框架Fig.2　The Policy SEA framework based on early warning & guarantee

4　結(jié)語

不同國家對“政策”的理解不同，決策形式和程序也各不相同，再加上制定政策需要考慮的因素較多，因而政策環(huán)評尚未在國際上形成公認(rèn)的模式。

目前，盡管聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行、歐盟等組織進(jìn)行了一些研究性探索，美國、英國、荷蘭等國家也開展了一些相關(guān)工作[5-7]，但其評價模式均難以直接用于指導(dǎo)我國的政策環(huán)評實(shí)踐。我國需要根據(jù)自身的決策體制和環(huán)境保護(hù)工作要求，建立適合自身國情的政策環(huán)境評價模式和評價程序，今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的工作。

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Study on the Mode and Framework of Policy SEA in China

LI Tian-wei, GENG Hai-qing

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The targets of China’s Policy SEA may be set as to promote environmental justice, integrate consensus, improve decision making mechanism and raise environmental awareness. For different stages of policy process, such as problem identification, target setting, scheme design, scheme comparison, scheme determination and policy evaluation, the functions of Policy SEA had been brought forward in this paper. In the stage of scheme comparison, Policy SEA should focus on the assessments of environmental risk and regime. Correspondingly, more attention should be put on the early warning of environmental risk and the evaluation of institutional guarantee during the Policy SEA framework. The issues of the former mainly include ecological risk and human health risk, while the latter includes institutional risk and policy risk.

Policy SEA; goal; warning; guarantee

2016-06-03

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價財政專項(xiàng)(2110203)

李天威(1971—)，男，吉林輝南人，研究員，博士，主要從事環(huán)境影響評價政策、理論與方法研究，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn

耿海清(1974—)，男，內(nèi)蒙古烏蘭察布市人，研究員，博士，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境評價研究，E-mail：davisghq@sina.com

10.14068/j.ceia.2016.05.001

X828

A

2095-6444(2016)05-0001-04