〔摘要〕我國(guó)《擔(dān)保法》禁止國(guó)家機(jī)關(guān)提供保證擔(dān)保，新《預(yù)算法》重申，除法律另有規(guī)定外，禁止地方政府及其所屬部門提供擔(dān)保。但是無(wú)論從理論層面審視，還是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)都需要對(duì)財(cái)政擔(dān)保的合理性和效力進(jìn)行反思和再認(rèn)識(shí)，據(jù)以對(duì)財(cái)政擔(dān)保的效力從立法或司法角度進(jìn)行適當(dāng)修正。

〔關(guān)鍵詞〕預(yù)算法；財(cái)政擔(dān)保；地方政府債務(wù)；合同效力

〔中圖分類號(hào)〕DF4329〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）01-0104-08

①④參見(jiàn)審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》2013年第32號(hào)：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

②按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電[2011]6號(hào)），政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)主要是指，以非財(cái)政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保所形成的或有債務(wù)，債務(wù)人償債困難時(shí)，由地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任。

③參見(jiàn)審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

〔作者簡(jiǎn)介〕秦福川，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，北京100876。

我國(guó)1995年出臺(tái)的《擔(dān)保法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提供保證擔(dān)保做了禁止性規(guī)定，2014年修訂后的《預(yù)算法》第35條禁止地方政府及其所屬部門以任何方式提供財(cái)政擔(dān)保。國(guó)家審計(jì)署全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果表明①，截至2013年6月30日，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為29，256億元。②與2011年公布的23，369億元相比 ③，增加了5，887億元。此外，根據(jù)審計(jì)署公告，截至2013年6月30日，地方政府及其所屬事業(yè)單位違規(guī)擔(dān)保金額為3，359億元。④在國(guó)家大力規(guī)范和整治政府融資平臺(tái)債務(wù)，財(cái)政擔(dān)保被明令禁止的大背景下，財(cái)政擔(dān)保不減反增，違規(guī)擔(dān)保層出不窮，凸顯了財(cái)政擔(dān)保問(wèn)題的復(fù)雜性。在我國(guó)預(yù)算制度發(fā)展的特定歷史階段，賦予財(cái)政擔(dān)保相應(yīng)的法律地位，或許更有助于科學(xué)解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。

一、財(cái)政擔(dān)保構(gòu)成要件辨析

根據(jù)《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政擔(dān)保應(yīng)當(dāng)滿足以下三個(gè)要件：

（一）禁止財(cái)政擔(dān)保的擔(dān)保人需為特定的主體

財(cái)政擔(dān)保的核心特征，是擔(dān)保人為法律或者規(guī)范性文件所限定的特殊主體，這些主體的經(jīng)費(fèi)收支全部或者主要部分納入預(yù)算管理，受到預(yù)算的約束?！稉?dān)保法》規(guī)定的特殊主體為“國(guó)家機(jī)關(guān)”，其立法初衷在于限制國(guó)家機(jī)關(guān)提供保證擔(dān)保，以維護(hù)預(yù)算管理秩序，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。廣義上的“國(guó)家機(jī)關(guān)”包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、自治機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等，實(shí)踐中存在的財(cái)政擔(dān)保均為行政機(jī)關(guān)提供，鮮有發(fā)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)提供擔(dān)保的情形?！额A(yù)算法》規(guī)定的擔(dān)保人為“地方政府及其所屬部門”，即通常所稱的行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)，下文不再引用文號(hào)。其他規(guī)范性文件也如此，第二次均不再引用文號(hào)）將限制擔(dān)保的主體擴(kuò)大為“地方政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位”，包括行政機(jī)關(guān)和部分非國(guó)家機(jī)關(guān)。

對(duì)比分析，上述三者對(duì)兩類主體提供財(cái)政擔(dān)保的規(guī)定不完全一致：（1）中央層級(jí)的擔(dān)保人?！稉?dān)保法》禁止的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，既包括中央層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括地方國(guó)家機(jī)關(guān)。《預(yù)算法》禁止的主體是地方政府及其所屬部門，僅限于地方行政機(jī)關(guān)，不包括中央層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)和其他擔(dān)保人?！额A(yù)算法》第35條關(guān)于中央一般公共預(yù)算規(guī)模的限制未直接涉及中央層級(jí)機(jī)構(gòu)的擔(dān)保事宜，因此，《預(yù)算法》并不直接調(diào)整中央層級(jí)的擔(dān)保人。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》僅適用地方層級(jí)。（2）地方非行政機(jī)關(guān)的擔(dān)保人。地方非行政機(jī)關(guān)的擔(dān)保人主要包括不屬于政府所屬部門的其他機(jī)構(gòu)以及主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等收支全部或者部分納入預(yù)算的主體，其不受《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》的規(guī)制，僅受國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委的規(guī)范性文件調(diào)整。

（二）禁止的擔(dān)保需構(gòu)成法律意義上的擔(dān)保

關(guān)于財(cái)政擔(dān)保的形式，《預(yù)算法》第35條表述為“以任何方式提供的擔(dān)?！保采w范圍較廣，但未列舉具體方式。財(cái)政部等四部門《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)）規(guī)定，任何以直接、間接形式為融資平臺(tái)公司提供的擔(dān)保都構(gòu)成財(cái)政擔(dān)保，主要包括：（1）為融資平臺(tái)出具擔(dān)保函；（2）承諾當(dāng)融資平臺(tái)不能償還債務(wù)時(shí)，承擔(dān)部分償付責(zé)任；（3）承諾在融資平臺(tái)出現(xiàn)償債困難時(shí)，提供臨時(shí)性償債資金；（4）承諾將融資平臺(tái)的償債資金安排納入政府預(yù)算等。上述四種形式涵蓋了實(shí)務(wù)中存在的大多數(shù)情形，但筆者認(rèn)為，其中部分形式并不屬于法律意義上的擔(dān)保。

法律意義上的擔(dān)保一般是指，債務(wù)人不能履行債務(wù)或者發(fā)生約定情形時(shí)，由第三人以其責(zé)任財(cái)產(chǎn)代替?zhèn)鶆?wù)人承擔(dān)債務(wù)履行的責(zé)任，或者以債務(wù)人、第三人的特定財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償所得履行債務(wù)。擔(dān)保通常具有典型性和保障性等法律特征，所謂典型性，即擔(dān)保應(yīng)屬于法律規(guī)定的保證擔(dān)保、抵、質(zhì)押擔(dān)保等典型的擔(dān)保方式，而非其他非典型擔(dān)保方式；所謂保障性，即擔(dān)保應(yīng)當(dāng)具有對(duì)主債權(quán)人債權(quán)提供額外的法律保障，而不是非法律層面的保障。上述第（1）類、第（2）類擔(dān)保形式符合保證擔(dān)保的法律屬性，構(gòu)成財(cái)政擔(dān)保；第（3）類不構(gòu)成法律上的擔(dān)保，因?yàn)槌兄Z給與債務(wù)人流動(dòng)性支持，僅是對(duì)債務(wù)人實(shí)際履約能力的增強(qiáng)，而非替代債務(wù)人履行責(zé)任，債權(quán)人并未因此獲得要求地方政府償債的權(quán)利，債權(quán)未取得額外的法律保障；第（4）類也存在第（3）類同樣的問(wèn)題，在有的情形下，政府融資平臺(tái)的償債資金本身就來(lái)源于財(cái)政預(yù)算，政府承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算，不過(guò)是對(duì)借款人第一還款來(lái)源的確認(rèn)，未對(duì)債權(quán)給予額外的法律保障，也不符合保證擔(dān)保的法律屬性。據(jù)此，上述第（1）類、第（2）類應(yīng)屬于《預(yù)算法》禁止的財(cái)政擔(dān)保，第（3）類、第（4）類不構(gòu)成法律意義上的擔(dān)保，不應(yīng)將其納入《預(yù)算法》的調(diào)整范疇。

上述四種形式之外的其他政府承諾，不應(yīng)視為財(cái)政擔(dān)保。例如佛山市政府與交通銀行香港分行（下稱“香港交行”）擔(dān)保糾紛，佛山市政府先后向香港交行出具了三份《承諾函》，函中表述：“本政府愿意督促該駐港公司實(shí)際履行還款責(zé)任，按時(shí)歸還香港交行的貸款本息。如該公司出現(xiàn)逾期或拖欠香港交行貸款本息的情形，本政府將負(fù)責(zé)解決，不讓香港交行遭受經(jīng)濟(jì)損失?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸谠摪概袥Q（（2004）民四終字第5號(hào)）中指出：“佛山市政府無(wú)論是向香港交行出具的書(shū)面文件，還是其實(shí)際行動(dòng)，從未有承擔(dān)保證責(zé)任或代該企業(yè)還款的意思表示，其向香港交行出具的《承諾函》不構(gòu)成我國(guó)擔(dān)保法規(guī)定的保證?！?/p>

（三）禁止財(cái)政擔(dān)保的方式需為特定類型的擔(dān)保

《擔(dān)保法》禁止的財(cái)政擔(dān)保方式為保證擔(dān)保，《預(yù)算法》禁止的財(cái)政擔(dān)保方式為“任何形式的擔(dān)?！?，主要包括保證擔(dān)保、抵押、質(zhì)押等，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》禁止的財(cái)政擔(dān)保方式為“以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保?！睂?shí)踐中，還存在以下兩種情形需要關(guān)注：一是《擔(dān)保法》禁止國(guó)家機(jī)關(guān)提供保證擔(dān)保，不涉及保證擔(dān)保以外的其他種類的擔(dān)保；《預(yù)算法》雖然禁止任何擔(dān)保，但限制主體僅為地方層級(jí)，不包括中央層級(jí)。這是否意味著中央層級(jí)的擔(dān)保人可以提供抵押、質(zhì)押等保證擔(dān)保之外的其他擔(dān)保？筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》第34條對(duì)中央層級(jí)擔(dān)保人的規(guī)定顯然要比對(duì)地方政府債務(wù)的管制寬松得多，在法律無(wú)明文禁止的情形下，只要擔(dān)保未突破依法批準(zhǔn)的債務(wù)規(guī)模，就不違背立法意圖，不宜禁止。二是是否禁止留置權(quán)等法定擔(dān)保？保證擔(dān)保、抵押和質(zhì)押為約定擔(dān)保，其由雙方通過(guò)意思合意設(shè)立，但現(xiàn)行法律中還存在一些法定擔(dān)保的情形。以留置權(quán)為例，如果某預(yù)算單位的公務(wù)用車因故障送往修理廠，完成修理后，預(yù)算單位沒(méi)有按照約定支付修理款，修理廠得否依照《物權(quán)法》的規(guī)定行使留置權(quán)，并對(duì)留置車輛依法進(jìn)行處分？從留置權(quán)的成立要件分析，應(yīng)對(duì)公務(wù)用車進(jìn)行細(xì)分，如為警用車輛、搶險(xiǎn)車輛等特殊公務(wù)用車，屬于依法律或者性質(zhì)不得留置的標(biāo)的物，留置此類車輛有損社會(huì)公共利益，應(yīng)不允許成立留置權(quán)。其他普通公務(wù)用車則不具備這一排除情形，其上可以成立留置權(quán)。

綜上，《擔(dān)保法》與《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政擔(dān)保的擔(dān)保人、擔(dān)保方式的規(guī)定有所交叉，但并不完全一致。《擔(dān)保法》規(guī)定的主體范圍較《預(yù)算法》更廣，但其限制的擔(dān)保方式僅于保證擔(dān)保。《預(yù)算法》限制的擔(dān)保方式較《擔(dān)保法》為多，包括一切形式的擔(dān)保，但其限制的擔(dān)保人僅限于地方層級(jí)。國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件限制的擔(dān)保人比《預(yù)算法》寬泛，限制的擔(dān)保方式比《擔(dān)保法》寬泛，但主要是針對(duì)為政府融資平臺(tái)公司債務(wù)提供的擔(dān)保，被擔(dān)保人的債務(wù)范圍比《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》要窄。財(cái)政擔(dān)保法律體系的不統(tǒng)一，使得法律適用上具有多向性特征，財(cái)政擔(dān)保的效力也因此呈現(xiàn)出多元化，給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)很大的不確定性。

二、財(cái)政擔(dān)保效力之衍變

對(duì)財(cái)政擔(dān)保的效力，我國(guó)立法、執(zhí)法和司法層面雖有共性禁止或者限制方面，但在不同發(fā)展階段，也會(huì)呈現(xiàn)出并不完全相同的政策導(dǎo)向。與立法機(jī)關(guān)的立法和司法解釋一貫采取的禁止態(tài)度明顯不同，行政規(guī)范層面則顯得搖擺不定。

（一）立法與司法層面

我國(guó)1986年《民法通則》未對(duì)財(cái)政擔(dān)保做出規(guī)定，但1988年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第106條禁止國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任保證人。1995年頒布的《擔(dān)保法》第8條僅允許國(guó)家機(jī)關(guān)為經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸提供保證擔(dān)保。②參見(jiàn)審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》2013年第32號(hào)：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。與《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》的規(guī)定相比，《擔(dān)保法》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)保放開(kāi)了一個(gè)口子，即允許國(guó)家機(jī)關(guān)為使用外國(guó)政府性貸款提供擔(dān)保。2014年修訂的《預(yù)算法》第35條規(guī)定沿襲了《擔(dān)保法》第8條的規(guī)定，但擴(kuò)大了《擔(dān)保法》禁止地方政府提供財(cái)政擔(dān)保的范圍，表現(xiàn)為：《擔(dān)保法》明文禁止的形式為保證擔(dān)保，《預(yù)算法》則禁止全部形式的擔(dān)保，既包括保證擔(dān)保（《擔(dān)保法》第8條允許的除外），也包括抵押、質(zhì)押等，而且《預(yù)算法》連續(xù)使用了兩個(gè)“任何”加以禁止，意圖覆蓋實(shí)踐中存在的各種隱形擔(dān)保，態(tài)度更加鮮明。立法在原則禁止財(cái)政擔(dān)保的同時(shí)，設(shè)定了部分例外情形，例如《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的，可以提供財(cái)政擔(dān)保。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2013年6月底，中央政府為非財(cái)政資金償還的國(guó)債債券、國(guó)際金融組織或者外國(guó)政府轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保1，416億元。②《預(yù)算法》第35條規(guī)定，法律可以允許例外設(shè)立財(cái)政擔(dān)保，但不允許行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的其他規(guī)范性文件設(shè)定例外。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》允許國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件做出例外規(guī)定，例如國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)）規(guī)定：“有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度?！鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。”

司法實(shí)踐基本遵照上述規(guī)定判決財(cái)政擔(dān)保合同無(wú)效。例如在青島泓海投資有限公司訴山東北斗星紡織有限公司、淄博第四棉紡廠、桓臺(tái)縣經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛中，桓臺(tái)縣經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)為借款人十三筆借款21245萬(wàn)元提供了保證擔(dān)保。最高法院再審判決（（2011）民提字第52號(hào)）維持了一審法院的觀點(diǎn)，即“桓臺(tái)經(jīng)委作為國(guó)家機(jī)關(guān)，為第四棉廠貸款提供擔(dān)保，違反《擔(dān)保法》的禁止性規(guī)定，保證擔(dān)保借款合同中的保證條款無(wú)效?！痹偃缭诤崩虾涌谑泄ど绦姓芾砭峙c郝建忠等民間借貸糾紛中，老河口工商局為借款出具了《借款保函》，承諾在陸志剛未按照其與郝建忠之間的借款合同償還貸款本息時(shí)，老河口工商局將承擔(dān)不可撤銷、無(wú)限連帶責(zé)任。湖北省高級(jí)人民法院判決（（2013）鄂民一終字第00044號(hào)）認(rèn)為，老河口工商局作為國(guó)家機(jī)關(guān)，違反法律規(guī)定為陸志剛、屠翊維在本案中的債務(wù)出具保函，應(yīng)認(rèn)定保函無(wú)效。

（二）行政規(guī)范層面

盡管我國(guó)在立法和司法層面對(duì)財(cái)政擔(dān)保明文禁止，但在行政規(guī)范層面和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中出現(xiàn)了違反法律規(guī)定提供財(cái)政擔(dān)保的情形?？傮w來(lái)看，我國(guó)行政規(guī)范層面對(duì)財(cái)政擔(dān)保的規(guī)范主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.整改糾偏階段（2005年）。財(cái)政部2005年1月26日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》（財(cái)金[2005]7號(hào)）指出：“地方政府以將來(lái)的財(cái)政收入作為擔(dān)保，實(shí)際上是在人民代表大會(huì)通過(guò)之前將收入和支出固定下來(lái)，與《預(yù)算法》的規(guī)定相抵觸。……已構(gòu)成擔(dān)保行為的，地方政府要合理安排還款來(lái)源保證償還?！?006年發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等五部門下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2006]27號(hào)）規(guī)定：“2005年1月26日后，地方政府和部門對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為。但必須采取有效措施，督促企業(yè)償還貸款本息。各級(jí)地方政府和政府部門對(duì)2005年1月26日前提供的擔(dān)保，要履行擔(dān)保責(zé)任?！鄙鲜鰞蓚€(gè)通知相互承接，其體現(xiàn)的精神是，原則上對(duì)財(cái)政擔(dān)保表明反對(duì)態(tài)度，但采取新舊劃斷的處理方式，已經(jīng)提供的財(cái)政擔(dān)保，要繼續(xù)履行擔(dān)保責(zé)任。這種折衷方式雖違反了《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》的規(guī)定，但顯示出處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的靈活性。

2.政府融資平臺(tái)整頓規(guī)范階段（2010年）。上述通知要求未被有效貫徹，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)出臺(tái)了由政府主導(dǎo)的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)公司大量出現(xiàn)，政府融資平臺(tái)債務(wù)急速增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年6月底，地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到766萬(wàn)億，較2008年年初的1萬(wàn)億增加了將近7倍。 〔1〕這些債務(wù)部分由政府提供了財(cái)政擔(dān)保，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)快速累積。在這一背景下，國(guó)家層面開(kāi)始清理、整頓政府融資平臺(tái)公司債務(wù)。2010年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)政府融資平臺(tái)及其所負(fù)債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，并要求財(cái)政部等相關(guān)部門制定具體實(shí)施方案。同年7月，財(cái)政部等四部門下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)國(guó)務(wù)院通知做了進(jìn)一步細(xì)化和明確。根據(jù)上述兩個(gè)通知，自2010年6月10日起，對(duì)于融資平臺(tái)的新增貸款，政府僅以出資額為限承擔(dān)責(zé)任；如果融資平臺(tái)公司無(wú)法償還債務(wù)，銀行也需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，禁止地方政府及所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的事業(yè)單位，以任何形式為融資平臺(tái)擔(dān)保。

國(guó)務(wù)院及四部委的通知旨在調(diào)整地方政府融資平臺(tái)的融資行為，其中蘊(yùn)含了以下內(nèi)容：一是再次對(duì)存量的財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行了妥協(xié)。盡管《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》規(guī)定，自2005年1月26日起，《擔(dān)保法》規(guī)定之外的擔(dān)保均屬違規(guī)行為，擔(dān)保責(zé)任無(wú)效。但本次下發(fā)的通知進(jìn)一步退讓至國(guó)務(wù)院通知下發(fā)之日，即自2010年6月10日起，其后新增融資平臺(tái)貸款，政府僅以其出資額為限承擔(dān)責(zé)任。言下之意，對(duì)于2010年6月10日前已經(jīng)提供的財(cái)政擔(dān)保，繼續(xù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。二是擴(kuò)大了財(cái)政擔(dān)保的范圍。在主體上，將擔(dān)保人擴(kuò)展至地方各級(jí)政府及其部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的事業(yè)單位，新增“主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的事業(yè)單位”這一主體。在擔(dān)保方式上，將任何直接、間接提供保障的行為都納入財(cái)政擔(dān)保，突破了狹義的法律擔(dān)保。

國(guó)務(wù)院及四部委的通知下發(fā)后，相關(guān)部委的監(jiān)管規(guī)定沿襲了其要求，例如銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)）、《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]91號(hào)）等關(guān)于清理規(guī)范政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的通知中，一方面，要求商業(yè)銀行對(duì)于財(cái)政擔(dān)保應(yīng)在充分協(xié)商基礎(chǔ)上重新落實(shí)合法的抵押擔(dān)保；另一方面，要求商業(yè)銀行不得再接受地方政府以直接或間接形式提供的任何擔(dān)保和承諾，這一規(guī)定和要求明顯嚴(yán)于法律的規(guī)定。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)經(jīng)[2010]2881號(hào)），財(cái)政部、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）等規(guī)定也明文禁止財(cái)政擔(dān)保。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一輪對(duì)財(cái)政擔(dān)保的調(diào)整主要是寓于對(duì)政府融資平臺(tái)公司及政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的清理、整頓中，態(tài)度更加明確。

3.財(cái)稅體制全面深化改革階段（2014年）。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的重大決定》提出，深化財(cái)稅體制改革，改進(jìn)政府預(yù)算管理。2014年6月，中共中央政治局會(huì)議進(jìn)一步審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。在這一大背景下，《預(yù)算法》修訂加快完成。隨后，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)）等，提出建立規(guī)范透明的預(yù)算管理體制；依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，包括發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券等方式；政府債務(wù)不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，禁止融資平臺(tái)新增政府債務(wù)；嚴(yán)格限定地方政府在依法擔(dān)保的范圍新發(fā)生或有債務(wù)。 這一時(shí)期的重大變化在于，行政規(guī)范層面對(duì)存量地方政府債務(wù)的態(tài)度則由以往似是而非地默認(rèn)變成了明文承認(rèn)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中規(guī)定，“地方債務(wù)和屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的企事業(yè)單位債務(wù)分別納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，逐級(jí)匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后納入預(yù)算管理，原有債權(quán)債務(wù)納入預(yù)算管理后權(quán)責(zé)不變。確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的，要切實(shí)依法履行協(xié)議約定?！备鶕?jù)這一要求，財(cái)政部2014年10月23日下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)），要求各地將2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理和甄別將2014年12月31日確定為存量地方政府債務(wù)的下限，或許與修改后的《預(yù)算法》2015年1月1日實(shí)施有關(guān)，但存量地方政府債務(wù)的立法規(guī)制在此之前就一直存在，因此，二者之間的關(guān)聯(lián)只能理解為認(rèn)知意義上，而非法律層面。，債務(wù)單位逐筆按照審計(jì)口徑進(jìn)行債務(wù)分類，財(cái)政部門逐筆進(jìn)行甄別后確定是否納入政府債務(wù)以及屬于一般債務(wù)抑或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)等；對(duì)經(jīng)過(guò)清理、甄別屬于地方政府債務(wù)的，及時(shí)納入預(yù)算管理。上述文件對(duì)存量政府債務(wù)進(jìn)行了明確承認(rèn)，將其納入全口徑預(yù)算，由政府實(shí)際履行責(zé)任。至此，行政規(guī)范層面終于拋開(kāi)以往的遮掩，明確承認(rèn)了存量地方政府債務(wù)，以期為財(cái)稅體制改革掃除障礙。

綜合上述分析，立法和司法相對(duì)“超脫”，對(duì)財(cái)政擔(dān)保予以原則否認(rèn)，對(duì)違法財(cái)政擔(dān)保應(yīng)當(dāng)依據(jù)《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》確定其法律效果。然而，行政規(guī)范層面無(wú)法對(duì)此視而不見(jiàn)，在堅(jiān)持原則否定的前提下，又承認(rèn)了現(xiàn)實(shí)，表現(xiàn)出了否認(rèn)中有限承認(rèn)的矛盾。行政規(guī)范層面與立法層面在效力方面的分裂由此可見(jiàn)一斑。但毋庸置疑，行政規(guī)范層面的妥協(xié)是在違規(guī)財(cái)政擔(dān)保尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對(duì)違規(guī)財(cái)政擔(dān)保實(shí)際發(fā)揮的作用予以正視，是對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的正向回應(yīng)。

三、財(cái)政擔(dān)保效力之修正

財(cái)政擔(dān)保呈現(xiàn)出的法律上無(wú)效，但實(shí)際效果接近有效的情形，間接反映了財(cái)政擔(dān)保存在的深層次矛盾和財(cái)政擔(dān)保問(wèn)題的復(fù)雜性?！额A(yù)算法》修訂后，這一矛盾中的否認(rèn)力量顯著增強(qiáng)，但矛盾的根源仍未消除，有必要對(duì)其進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，并進(jìn)行相應(yīng)的修正。

（一）效力修正之必要性

1.財(cái)政擔(dān)保存在的根源尚未消除

1994年實(shí)行的分稅制改革明確了中央和地方收入劃分，但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。20年來(lái)，這方面改革進(jìn)展緩慢。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問(wèn)題逐漸顯露，地方政府財(cái)權(quán)不能滿足事權(quán)的問(wèn)題愈加突出?！?〕一方面，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染治理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒(méi)有完整統(tǒng)起來(lái)，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事宜〔3〕；另一方面，修訂前的《預(yù)算法》曾規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外。《貸款通則》、銀監(jiān)會(huì)《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》等規(guī)定禁止機(jī)關(guān)法人作為借款人，這限制了地方政府的融資行為。地方政府轉(zhuǎn)而通過(guò)其他渠道籌措資金，例如融資平臺(tái)模式、債權(quán)型融資模式、股權(quán)型融資模式、項(xiàng)目型融資模式、資源型融資模式等。這些融資模式中的主體大多都充當(dāng)了政府的“影子主體”，由政府出資設(shè)立，代替政府發(fā)揮著融資、建設(shè)、管理等方面的作用，這必然要求政府為融資行為提供直接或者間接的擔(dān)保。在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，如果政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，政府又缺乏有效的融資途徑，財(cái)政擔(dān)保恐非一紙禁令所能杜絕，這是財(cái)政擔(dān)保存在的根源。本次《預(yù)算法》修訂確立了“開(kāi)前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，增加了允許地方政府舉債的規(guī)定，但作了嚴(yán)格的限制。2014年度由財(cái)政部代理發(fā)行的地方債額度4，000億元，批準(zhǔn)10個(gè)省市自發(fā)自還地方債額度1，092億元參見(jiàn)http：//stock.sohu.com/20140925/n404627254.shtml，2014年9月25日訪問(wèn)。，這是改善地方債務(wù)的重大舉措，但與地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10，859億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655億元相比參見(jiàn)審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》2013年第32號(hào)：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。，仍顯得捉襟見(jiàn)肘。盡管本輪財(cái)稅體制改革提出要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，財(cái)政擔(dān)保存在的根源短期內(nèi)難以消除，與之伴生的財(cái)政擔(dān)保短期也難以杜絕。

2.財(cái)政擔(dān)保有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性

地方政府債務(wù)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相當(dāng)部分資產(chǎn)具有長(zhǎng)期的直接或者間接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極意義。在部分情形下，財(cái)政擔(dān)保還有利于充分撬動(dòng)融資，為帶動(dòng)特定行業(yè)發(fā)展，緩解“三農(nóng)”融資難等問(wèn)題發(fā)揮助推作用。例如政府增信融資貸款服務(wù)模式，部分地方政府為了推動(dòng)解決農(nóng)民融資難的問(wèn)題，牽頭成立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金由財(cái)政擔(dān)保金、借款人繳納的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金以及互助保證金三部分組成，財(cái)政擔(dān)保金由財(cái)政出資，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由借款人按貸款額的一定比例繳納，互助保證金由借款人按授信額度的一定比例繳納，當(dāng)貸款人違約時(shí)，按照違約人繳納的互助保證金、全體借款人繳納的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、財(cái)政擔(dān)保金等順序依次扣劃。政府增信融資貸款服務(wù)模式具有較強(qiáng)的杠桿作用，其擔(dān)保放大倍數(shù)可以放大到數(shù)十倍，對(duì)緩解農(nóng)民貸款難問(wèn)題具有積極作用，不宜一概否定。此外，諸如公益事業(yè)證券化、保障性住房等公益項(xiàng)目建設(shè)，其收益率低，建設(shè)任務(wù)重，資金需求迫切，客觀上也需要政府為其融資和建設(shè)提供相應(yīng)的承諾和保障。如果缺乏財(cái)政擔(dān)保工具，這類項(xiàng)目的直接或者間接舉債都可能面臨困境。

3.一概否認(rèn)財(cái)政擔(dān)?？赡墚a(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)

存量財(cái)政擔(dān)保數(shù)額巨大，對(duì)其效力簡(jiǎn)單加以否定，將可能觸發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2013年4月，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)和穆迪曾相繼下調(diào)中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)，原因之一在于地方政府債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，政府融資平臺(tái)潛在債務(wù)缺乏透明度。審計(jì)結(jié)果也表明，部分省會(huì)城市負(fù)債率超過(guò)100%，潛藏著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。在處理政府融資平臺(tái)所隱藏的金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，監(jiān)管部門采取了“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的總體原則，有序開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)化解工作，避免激化矛盾。例如銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）指出，對(duì)于新增平臺(tái)貸款，擔(dān)保需符合現(xiàn)有規(guī)定；對(duì)存量平臺(tái)貸款，要積極對(duì)財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行整改，及時(shí)落實(shí)和追加合法有效的抵押質(zhì)押。對(duì)存量財(cái)政擔(dān)保的處理，也遵循這一原則，循序漸進(jìn)地化解其隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。相反，如果簡(jiǎn)單地加以否定，反而可能會(huì)引起市場(chǎng)產(chǎn)生不良反應(yīng)，加速金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和爆發(fā)。

4.財(cái)政擔(dān)保無(wú)效在新《預(yù)算法》下的窘境

《擔(dān)保法》第8條、《預(yù)算法》第35條原則上禁止財(cái)政擔(dān)保，違反上述規(guī)范提供財(cái)政擔(dān)保，會(huì)對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生負(fù)面影響，進(jìn)而損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，應(yīng)認(rèn)定違反了效力性強(qiáng)制規(guī)范，擔(dān)保無(wú)效?！?〕提供財(cái)政擔(dān)保的一方明知法律禁止其提供財(cái)政擔(dān)保，仍然為債務(wù)人提供財(cái)政擔(dān)保，并由此導(dǎo)致?lián)o(wú)效的，其對(duì)財(cái)政擔(dān)保無(wú)效具有過(guò)錯(cuò)。無(wú)論是根據(jù)合同法第58條規(guī)定，還是依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，擔(dān)保合同無(wú)效后，提供財(cái)政擔(dān)保的一方都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財(cái)政擔(dān)保合同無(wú)效的相應(yīng)的賠償責(zé)任。上文所引的案例中，法院適用最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，判決財(cái)政擔(dān)保提供一方承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。但《預(yù)算法》修訂后，財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的賠償責(zé)任將面臨新的問(wèn)題：修改后的《預(yù)算法》第5條、第13條確立了全口徑預(yù)算，政府的全部支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。按照上述規(guī)定，財(cái)政擔(dān)保無(wú)效時(shí)，提供財(cái)政擔(dān)保一方因過(guò)錯(cuò)需要承擔(dān)的賠償責(zé)任只能從財(cái)政預(yù)算資金中支出。這既存在財(cái)政預(yù)算支出的程序障礙，也與法律認(rèn)定財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的本意相沖突。如果法律對(duì)此做出特別規(guī)定，在財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的情形下，無(wú)論提供財(cái)政擔(dān)保的一方是否有過(guò)錯(cuò)，提供財(cái)政擔(dān)保的一方不承擔(dān)民事賠償責(zé)任，又將產(chǎn)生理論上的障礙：財(cái)政擔(dān)保構(gòu)成民法上的擔(dān)保合同，屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，除非有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，雙方都應(yīng)當(dāng)受到同等對(duì)待〔5〕，法律為有過(guò)錯(cuò)一方設(shè)立責(zé)任豁免規(guī)則，有為平等主體設(shè)立特權(quán)之嫌，與平等的基本原則不符。因此，無(wú)論是從財(cái)政擔(dān)保存在的根源、合理性和負(fù)面效應(yīng)等事實(shí)層面，還是從簡(jiǎn)單認(rèn)定財(cái)政擔(dān)保無(wú)效所可能導(dǎo)致的法律困境等法律層面，財(cái)政擔(dān)保的效力都需要進(jìn)行重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)目的與效果的統(tǒng)一。

（二）效力修正之法律路徑探討

財(cái)政擔(dān)保的發(fā)展歷程表明，在我國(guó)社會(huì)發(fā)展的特定歷史背景下，地方債發(fā)行尚處于起步階段，面對(duì)財(cái)政擔(dān)保亂象叢生的弊癥，可以探索在控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)預(yù)算秩序的前提下，階段性地、有條件地加以承認(rèn)，允許財(cái)政擔(dān)保作為地方政府舉債的補(bǔ)充，將符合條件的財(cái)政擔(dān)保設(shè)定為有效，這或許更有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府收支行為，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度的改革目標(biāo)。

1.財(cái)政擔(dān)保有效的特別要件

財(cái)政擔(dān)保是民事法律關(guān)系，其效力的認(rèn)定首先要符合《合同法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于合同效力的一般要件，茲不贅述。財(cái)政與社會(huì)公共利益密切關(guān)聯(lián)，對(duì)財(cái)政擔(dān)保效力特別要件的設(shè)定還必須控制在不實(shí)質(zhì)損害社會(huì)公共利益的前提下，具體可以分別從舉債主體、擔(dān)保程序、擔(dān)保規(guī)模和擔(dān)保用途等方面進(jìn)行限定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)同時(shí)符合主體、程序、規(guī)模和用途要求的財(cái)政擔(dān)保予以承認(rèn)，認(rèn)可其效力。

首先，財(cái)政擔(dān)保的被擔(dān)保人應(yīng)為公益或者準(zhǔn)公益主體。財(cái)政擔(dān)保具有公益屬性，財(cái)政擔(dān)保的被擔(dān)保人也必須具備公益或者準(zhǔn)公益特征，不得為純商業(yè)主體提供擔(dān)保。公益性主體如國(guó)家機(jī)關(guān)、以公益為目的的事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體等，準(zhǔn)公益主體如主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理職能的政府融資平臺(tái)公司等。對(duì)被擔(dān)保人的公益屬性界定，可以借鑒名單制管理模式，即由政府根據(jù)公益或者準(zhǔn)公益特征擬定被擔(dān)保人名單，然后提交本級(jí)人大或者人大常委會(huì)審議通過(guò)。財(cái)政擔(dān)保只適用于名單中的被擔(dān)保人，對(duì)名單之外的被擔(dān)保人，禁止提供財(cái)政擔(dān)保。

其次，財(cái)政擔(dān)保應(yīng)當(dāng)依法履行批準(zhǔn)程序并納入預(yù)算方案?！额A(yù)算法》第13條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門的支出應(yīng)當(dāng)以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！必?cái)政擔(dān)保作為可能的財(cái)政支出，需納入法定程序框架內(nèi)。實(shí)務(wù)中，有的債務(wù)履行期限較長(zhǎng)，例如基礎(chǔ)設(shè)施類固定資產(chǎn)借款，其借款期限可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，擔(dān)保責(zé)任在此期間將持續(xù)存在。擔(dān)保責(zé)任實(shí)際發(fā)生的情形也較多，可能是基于債務(wù)人未履行債務(wù)，也可能是發(fā)生雙方約定的其他情形，還可能是債權(quán)人基于合同約定宣布債務(wù)提前到期等，責(zé)任實(shí)際發(fā)生的時(shí)間具有不確定性，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)充分考慮上述情形。對(duì)于財(cái)政擔(dān)保責(zé)任可能突破預(yù)算方案的情形，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整程序，通過(guò)預(yù)算調(diào)整程序加以解決。

再次，財(cái)政擔(dān)保應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的限額范圍內(nèi)。將財(cái)政擔(dān)保控制在一定的規(guī)模限度內(nèi)，是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。財(cái)政擔(dān)保限額控制的方式包括：（1）總額度控制，即綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素，對(duì)財(cái)政擔(dān)保設(shè)定一個(gè)總的額度，不允許超出總額度提供擔(dān)保。總額度既可以設(shè)定為單個(gè)預(yù)算年度的限額，也可以結(jié)合跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立，設(shè)定為若干預(yù)算年度的限額。具體額度的設(shè)定應(yīng)當(dāng)控制在預(yù)算收入或者預(yù)算支出的一定比例范圍內(nèi)，不得突破該比例，避免對(duì)預(yù)算造成實(shí)質(zhì)影響。（2）單筆額度控制，即設(shè)定單筆財(cái)政擔(dān)保的上限，這一上限可以設(shè)定為具體金額，也可以設(shè)定為總額度的一定比例，防范財(cái)政擔(dān)保的集中度風(fēng)險(xiǎn)。（3）其他額度限制，如分地區(qū)限額控制、單一被擔(dān)保人額度控制、特定行業(yè)限額控制等，這類額度設(shè)置考慮了不同地區(qū)、不同被擔(dān)保人、不同行業(yè)的具體情形，具有更強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性。通過(guò)總額度控制、單筆額度控制及其他方式的額度控制，可以使財(cái)政擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)控制在財(cái)政所能承受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，使財(cái)政擔(dān)保更具透明度，有利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

最后，財(cái)政擔(dān)保所擔(dān)保的債務(wù)應(yīng)當(dāng)為限定的用途。財(cái)政具有公共屬性，財(cái)政擔(dān)保也應(yīng)當(dāng)符合這一屬性，這要求財(cái)政擔(dān)保所擔(dān)保的債務(wù)必須具備為社會(huì)公共利益服務(wù)的公益屬性，例如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施，或者公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等項(xiàng)目。公益類項(xiàng)目通常不產(chǎn)生收益或者收益較低，難以采取完全商業(yè)化的運(yùn)作模式，雖然國(guó)務(wù)院關(guān)于《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出賦予地方政府發(fā)行債券、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，但這些模式尚處在起步和發(fā)展階段，對(duì)緩解當(dāng)前地方政府建設(shè)融資需求的作用有限，傳統(tǒng)的融資模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，客觀上要求政府為公益性項(xiàng)目的融資提供必要的增信措施和還款保障，財(cái)政擔(dān)?？梢园l(fā)揮這一作用。部分情形下，公益性與商業(yè)性的區(qū)分不易界定，特別是采用商業(yè)模式運(yùn)作的公益項(xiàng)目建設(shè)，這時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目本身的屬性進(jìn)行判斷，而不能單純以是否產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收入和效益作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。

還要說(shuō)明的是，在政府以財(cái)政資金參與設(shè)立擔(dān)?；鸬那樾危赡懿环仙鲜鲆嘘P(guān)于被擔(dān)保人需具備公益或者準(zhǔn)公益特征、債務(wù)應(yīng)具有社會(huì)公益屬性等要求，但考慮到這類擔(dān)保主要是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，擔(dān)?；鹜ǔ＿€有其他主體參與，財(cái)政資金所占比例較低，財(cái)政資金清償在擔(dān)?；鹬刑幱谀┪?，以及財(cái)政資金清償后有追償權(quán)等因素，應(yīng)豁免此類情形關(guān)于被擔(dān)保人主體公益性或者準(zhǔn)公益性、擔(dān)保債務(wù)公益屬性等效力要件，符合其他效力要件即可。

2.不符合有效要件的財(cái)政擔(dān)保的效力

對(duì)不符合上述特別要件的財(cái)政擔(dān)保的效力，其效力判斷包含效力待定、可撤銷或者無(wú)效等選擇?！?〕做出何種效力選擇，應(yīng)當(dāng)基于對(duì)財(cái)政擔(dān)保法律規(guī)范類型的認(rèn)識(shí)。民事法律規(guī)范可以區(qū)分為任意性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范、授權(quán)第三人規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范?！?〕違反任意性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范和授權(quán)第三人規(guī)范，不會(huì)影響合同的效力；違反強(qiáng)制性規(guī)范，則要進(jìn)一步區(qū)分管理性強(qiáng)制規(guī)范和效力性強(qiáng)制規(guī)范。管理性強(qiáng)制規(guī)范反對(duì)的是法律行為締結(jié)時(shí)所采取的方式和方法，違反此類規(guī)定并不會(huì)導(dǎo)致法律行為的無(wú)效。效力性強(qiáng)制規(guī)范則因法律行為的內(nèi)容而對(duì)其進(jìn)行阻礙，違反此類內(nèi)容的法律行為通常無(wú)效?！?〕關(guān)于財(cái)政擔(dān)保效力的規(guī)范，雖然規(guī)定于《預(yù)算法》等經(jīng)濟(jì)或者行政法律中，但本質(zhì)是民事法律規(guī)范，其包含的內(nèi)容涉及公共利益，不僅調(diào)整法律行為的締結(jié)方式，而且對(duì)內(nèi)容進(jìn)行限制，屬于效力型強(qiáng)制性規(guī)范。因此，對(duì)違反財(cái)政擔(dān)保特別要件的情形，效力應(yīng)為無(wú)效。認(rèn)定效力時(shí)，還應(yīng)注意區(qū)別違反預(yù)算程序提供擔(dān)保與財(cái)政擔(dān)保實(shí)際履責(zé)突破預(yù)算方案二者之間的差別：違反預(yù)算程序提供財(cái)政擔(dān)保的，擔(dān)保無(wú)效；財(cái)政擔(dān)保設(shè)立時(shí)未違反預(yù)算程序，但財(cái)政擔(dān)保責(zé)任實(shí)際發(fā)生時(shí)，由于預(yù)算方案不準(zhǔn)確等原因，導(dǎo)致?lián)Ｘ?zé)任的承擔(dān)突破預(yù)算方案的，財(cái)政擔(dān)保的效力不因此受到影響，應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整程序?qū)︻A(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，將未涵蓋部分納入預(yù)算。

3.財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的法律效果

最高人民法院《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，主債權(quán)合同有效而擔(dān)保合同無(wú)效，若債權(quán)人和擔(dān)保人都有過(guò)錯(cuò)，則擔(dān)保人承擔(dān)的責(zé)任不超過(guò)債務(wù)人不能清償?shù)亩种弧Ｒ罁?jù)上述規(guī)定，財(cái)政擔(dān)保無(wú)效時(shí)，財(cái)政擔(dān)保提供一方仍需要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。但正如前文所述，這將與全口徑預(yù)算的初衷相悖，也與否定財(cái)政擔(dān)保效力的目的不符，唯有對(duì)財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的法律效果做出特殊規(guī)定，方能化解形式上的矛盾。國(guó)務(wù)院關(guān)于《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》指出，金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失。筆者認(rèn)為，可以參照這一規(guī)定確立財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的法律效果，即財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的，財(cái)政擔(dān)保提供一方不承擔(dān)無(wú)效的民事責(zé)任，由債權(quán)人自行承擔(dān)無(wú)效的民事責(zé)任。這一法律效果與民事法律行為無(wú)效的法律效果有明顯區(qū)別，需要按照論證負(fù)擔(dān)規(guī)則證明這一差別具有正當(dāng)性?！?〕就正當(dāng)性而言，違反財(cái)政擔(dān)保特殊要件提供的財(cái)政擔(dān)保，已經(jīng)超出了預(yù)算管理的合理幅度和范圍，觸及預(yù)算管理的紅線，會(huì)嚴(yán)重危及社會(huì)公共利益，法律有足夠充分的理由對(duì)債權(quán)人和擔(dān)保人進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，免除擔(dān)保人的民事責(zé)任。當(dāng)然，這并不排除追究違法提供財(cái)政擔(dān)保的相關(guān)責(zé)任人的行政違法責(zé)任。

綜上，對(duì)符合舉債主體特定、預(yù)算程序合法、未突破額度控制和公益用途要求的財(cái)政擔(dān)保，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其效力，否則，財(cái)政擔(dān)保無(wú)效。財(cái)政擔(dān)保無(wú)效的，由債權(quán)人自行承擔(dān)責(zé)任，擔(dān)保人不承擔(dān)民事責(zé)任。修正后的財(cái)政擔(dān)保效力，堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，在嚴(yán)格規(guī)范的前提下，為財(cái)政擔(dān)保留出適度的存在空間，既維持了《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》規(guī)定理由的正當(dāng)性，又明顯增強(qiáng)了規(guī)定理由的充分性；既考慮了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀需求，也充分體現(xiàn)了地方人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的主導(dǎo)地位，在維護(hù)預(yù)算穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性的同時(shí)，更有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）