文/ 葛延風(fēng)

加強(qiáng)社會(huì)組織和社區(qū)建設(shè)

文/ 葛延風(fēng)

葛延風(fēng)：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)

如何推動(dòng)社會(huì)組織法制建設(shè)？我認(rèn)為，一是深化社會(huì)組織體制改革。這需要更高層次立法進(jìn)行準(zhǔn)確定位加以保障，比如，憲法層面對(duì)于社會(huì)建設(shè)、公民權(quán)利的保護(hù)、社會(huì)組織發(fā)展要有更清晰的表述。二是立法要慎重。如社會(huì)保險(xiǎn)法，目前社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域“碎片化”程度較高，如果現(xiàn)在就推進(jìn)立法，把一個(gè)不成熟、不定型的體系用法律的形式固定下來反而會(huì)給后續(xù)的改革帶來麻煩?？煽紤]用條例的方式來加以規(guī)范，畢竟條例的修改要比修法在程序上更簡(jiǎn)單。三是重點(diǎn)解決有法難依的問題。我國(guó)無法可依的問題已經(jīng)得以解決，目前主要是有法難依。很多領(lǐng)域出臺(tái)了法律法規(guī)，但可操作性不強(qiáng)，很多內(nèi)容比較原則化。同樣，社會(huì)組織層面法律的可操作問題也亟需解決。

社會(huì)組織發(fā)展和社區(qū)建設(shè)需要加強(qiáng)研究。一是加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。改革開放以來，我們經(jīng)歷了一個(gè)迅速“去組織化”的過程，由“政府—單位—個(gè)人”三層變?yōu)椤罢獋€(gè)人”兩層，中間層基本沒有或是已經(jīng)弱化，這樣導(dǎo)致上情下達(dá)和下情上達(dá)缺少了一個(gè)中間傳遞的平臺(tái)，一旦出現(xiàn)問題，政府直接面對(duì)個(gè)人，這樣，無論是提供公共服務(wù)還是社會(huì)治理，政府都面臨著兩難境地。若強(qiáng)化監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)管成本會(huì)很高，若弱化監(jiān)管，又會(huì)造成混亂，利益難以表達(dá)，所以“再組織化”很重要。通過大力發(fā)展社會(huì)組織，提高公民的歸屬感，整合公民的內(nèi)部訴求，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益關(guān)系，實(shí)施規(guī)范化的表達(dá)，這樣也能減輕政府壓力。二是加快研究社會(huì)組織的支持性和約束性政策。如何大力發(fā)展社會(huì)組織，關(guān)鍵在于對(duì)其的支持性和約束性政策能否配套推進(jìn)。社會(huì)組織分為兩大類：一類是公益性組織，一類是互益性組織。從公益性組織來看，其他國(guó)家之所以能健康發(fā)展與其傳統(tǒng)有關(guān)，但更重要的是制度保障。中國(guó)缺乏制度保障，主要不具備兩個(gè)影響因素：一個(gè)是宗教傳統(tǒng)，另一個(gè)是遺產(chǎn)稅。在歐美國(guó)家，捐給公益性組織不需要征收遺產(chǎn)稅，這樣很多人愿意捐贈(zèng)遺產(chǎn)，一方面可以不交遺產(chǎn)稅，另一方面又可以證明自己是上帝的選民并獲得一定的社會(huì)聲望。公益組織的發(fā)展，必須有支持性和約束性的政策。目前，我們出臺(tái)了支持性政策，但約束性政策不完善，或執(zhí)行不到位。尤其是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其他國(guó)家主要控制兩個(gè)要素，一是資產(chǎn)不可以隨意處置，剩余不可以隨意分配，也就是資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)。對(duì)于這點(diǎn)，目前我們的政策不完善，操作也很差。比如，在醫(yī)療領(lǐng)域引進(jìn)了非營(yíng)利性醫(yī)院的概念，但實(shí)際操作中，很多資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域就是為了享受政策待遇，另一方面又拼命掙錢，掙了錢之后又想方設(shè)法轉(zhuǎn)移到自己的口袋中。這可能還是政策問題。從互益性的社會(huì)組織看，如工會(huì)，有共同利益訴求，有些組織，如環(huán)保組織可能會(huì)對(duì)政府行為構(gòu)成一定的影響，但總體上利大于弊，要大力發(fā)展商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)其健康發(fā)展。有些問題要允許它浮出水面，然后對(duì)其嚴(yán)格規(guī)范，這要比嚴(yán)格限制更好。二是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)建設(shè)的研究。近年來，各地都非常重視社區(qū)建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)格化管理、賦予社區(qū)更多的職能，但社區(qū)發(fā)展面臨著兩個(gè)問題，一個(gè)是社區(qū)是行政末端還是自治組織，這個(gè)關(guān)系怎么協(xié)調(diào)需要研究；另一個(gè)是城市社區(qū)的異質(zhì)性太強(qiáng)，除了對(duì)物業(yè)管理有共同的利益訴求外，基本上沒有其他的共同利益，在這一背景下，如何給社區(qū)定位，發(fā)揮社區(qū)的作用，需要研究。在部分國(guó)家，社區(qū)與教區(qū)是一致的。我們的城市不同，搞網(wǎng)格化管理，最后使得政府要面對(duì)具體的一家一戶，管理成本非常高。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，宗族或家族力量被大大弱化，農(nóng)村基層組織的作用也在弱化。隨著年輕人逐漸進(jìn)入城市，農(nóng)村的宗族作用弱化，而且在一代或兩代人之間宗族的紐帶力量幾乎沒有了，宗族紐帶力量消失、基層組織又難以發(fā)揮作用，未來農(nóng)村的走向變得并不清晰。