·課題組

社區(qū)公共安全現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)防控策略

·課題組

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)公共安全是社會(huì)公共安全的基礎(chǔ)。在社會(huì)公共安全事件中，有較大比例發(fā)生在社區(qū)，社區(qū)也往往是社會(huì)公共安全事件的第一現(xiàn)場。因此，社區(qū)公共安全直接關(guān)系到社會(huì)公共安全的整體局面。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)（2015年5月30日）時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作，努力為人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)?！币虼?，要不斷優(yōu)化社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控，切實(shí)提升社區(qū)公共安全水平。

一、社區(qū)公共安全現(xiàn)狀：規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)不斷完善

1.社區(qū)公共安全國際標(biāo)準(zhǔn)的建立

為了保障社區(qū)公共安全，減少社區(qū)意外傷害事件，提升社區(qū)居民安全感，世界衛(wèi)生組織在第一屆事故與傷害預(yù)防大會(huì)（1989年）上確定了安全社區(qū)模式的含義、基本標(biāo)準(zhǔn)和原則。世界衛(wèi)生組織專門成立“社區(qū)安全促進(jìn)合作中心”（WHO Collaborating Centre on Community Safety Promotion），負(fù)責(zé)在全球宣傳、推廣安全社區(qū)計(jì)劃。2011年，全球已有30個(gè)國家和地區(qū)的268個(gè)社區(qū)獲得了世界衛(wèi)生組織認(rèn)可的“安全社區(qū)”稱號(hào)。

隨著全球范圍內(nèi)安全社區(qū)的不斷推廣，世界衛(wèi)生組織逐漸建立和完善了社區(qū)公共安全的國際標(biāo)準(zhǔn)。世界衛(wèi)生組織認(rèn)可的安全社區(qū)需具備以下6個(gè)基本準(zhǔn)則：（1）組織機(jī)構(gòu)：有一個(gè)負(fù)責(zé)安全促進(jìn)的跨部門合作的組織機(jī)構(gòu)；（2）預(yù)防計(jì)劃：有長期、持續(xù)、能覆蓋不同性別、年齡的人員和各種環(huán)境及狀況的傷害預(yù)防計(jì)劃；（3）預(yù)防項(xiàng)目：有針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)人員、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，以及提高脆弱群體安全水平的預(yù)防項(xiàng)目；（4）記錄制度：有記錄傷害發(fā)生的頻率及其原因的制度；（5）評(píng)價(jià)方法：有安全促進(jìn)項(xiàng)目、工作過程、變化效果的評(píng)價(jià)方法；（6）活動(dòng)參與：積極參與本地區(qū)及國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的有關(guān)活動(dòng)。

基于安全社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，世界衛(wèi)生組織“社區(qū)安全促進(jìn)合作中心”在安全社區(qū)基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，又在交通安全、體育運(yùn)動(dòng)安全、家居安全、老年人安全、工作場所安全、公共場所安全、涉水安全、兒童安全和學(xué)校安全9個(gè)方面分別提出了社區(qū)公共安全的7類具體指標(biāo)，包括：（1）成立組織與負(fù)責(zé)人；（2）制定安全規(guī)章制度；（3）長期開展安全促進(jìn)工作；（4）有針對(duì)脆弱群體的安全措施；（5）有傷害記錄制度；（6）有安全制度、項(xiàng)目或措施的評(píng)價(jià)方法；（7）積極參加國際國內(nèi)安全活動(dòng)。

社區(qū)公共安全的國際標(biāo)準(zhǔn)為社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作提供了基礎(chǔ)，將成為各國制定本土化的社區(qū)公共安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。

2.持續(xù)完善社區(qū)公共安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)

我國一直致力于推動(dòng)社區(qū)公共安全國際標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)與我國社區(qū)公共安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，以政策的形式先后明確了安全社區(qū)建設(shè)的基本要求、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等。國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局2006年正式發(fā)布了由中國職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)（COSHA）起草并組織實(shí)施的《國家安全社區(qū)建設(shè)基本要求》（AQ/ T9001-2006）。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》和國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局印發(fā)的《“十一五”安全文化建設(shè)綱要》都明確了建設(shè)安全社區(qū)的任務(wù)和目標(biāo)。2006年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局發(fā)布安全社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并頒布《安全社區(qū)評(píng)定管理辦法》。這一系列政策文件的出臺(tái)，表明我國社區(qū)公共安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)已初步形成，亟待通過安全社區(qū)的建設(shè)落地和推廣。

3.積極推動(dòng)社區(qū)公共安全規(guī)范化項(xiàng)目落地

我國不斷推進(jìn)社區(qū)公共安全的規(guī)范化項(xiàng)目落地，將社區(qū)公共安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于安全社區(qū)建設(shè)與社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作當(dāng)中。在各地安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的推動(dòng)下，中國安全社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目全面啟動(dòng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年6月，在中國職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)（全國安全社區(qū)促進(jìn)中心）備案開展安全社區(qū)建設(shè)的單位有1253個(gè)，涉及北京市、上海市、重慶市等19個(gè)省級(jí)行政區(qū)，其中，街道615個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)488個(gè)，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)27個(gè)，以其它載體籌建的123個(gè)。

國務(wù)院安委辦于2011年11月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深入推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)的通知》（安委辦〔2011〕38號(hào)），北京市東城區(qū)于2015年7月了印發(fā)了《北京市東城區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)開展安全社區(qū)建設(shè)工作的實(shí)施意見》。北京市東城區(qū)有2個(gè)街道（東華門、東直門）成為國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)成員，在此基礎(chǔ)上，全區(qū)其他15個(gè)街道和3個(gè)地區(qū)正積極推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)。國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局于2015年11月印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)加大安全社區(qū)推進(jìn)力度全面提升安全社區(qū)建設(shè)工作水平的通知》，指出當(dāng)前我國安全社區(qū)建設(shè)還存在認(rèn)識(shí)不到位、發(fā)展不夠平衡、質(zhì)量水平不夠高、重形式輕內(nèi)容以及政策、資金、技術(shù)支持不到位等問題，并提出了在全國范圍內(nèi)持續(xù)深化、扎實(shí)推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)工作的舉措。

社區(qū)公共安全的規(guī)范化項(xiàng)目建設(shè)將成為推動(dòng)我國社區(qū)公共安全發(fā)展的重要方式與動(dòng)力，我國也不斷完善社區(qū)公共安全的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，并在不斷實(shí)踐中促進(jìn)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的精細(xì)化。

二、社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控策略：以精細(xì)化管理提質(zhì)增效

1.推動(dòng)防控網(wǎng)絡(luò)精細(xì)化，為社區(qū)公共安全提供工具保障

提升社區(qū)公共安全水平，首先要全面推進(jìn)“人防”、“物防”和“技防”的精細(xì)化，搭建精細(xì)化的社區(qū)公共安全防控網(wǎng)絡(luò)。一是“人防”的精細(xì)化。注重風(fēng)險(xiǎn)排查隊(duì)伍、應(yīng)急值守隊(duì)伍、緊急救援隊(duì)伍、專家隊(duì)伍等隊(duì)伍建設(shè)，確保在風(fēng)險(xiǎn)防控各個(gè)環(huán)節(jié)有充足和專業(yè)的力量支撐；二是“物防”的精細(xì)化。建立健全社區(qū)公共安全監(jiān)護(hù)設(shè)備、庇護(hù)場所、應(yīng)急物資等的籌備、定期檢查與更新機(jī)制，確保設(shè)備、場地、物資等風(fēng)險(xiǎn)防控與事故應(yīng)急必需品充足到位；三是“技防”的精細(xì)化。建立集社區(qū)安全日常管理、重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)警預(yù)測、應(yīng)急聯(lián)系等功能為一體的社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、重大風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)控、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援等信息互通共享。

2.夯實(shí)崗位責(zé)任精細(xì)化，為社區(qū)公共安全搭建制度支撐

精細(xì)化的組織分工與崗位責(zé)任是確保社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控成效的保障。一是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的精細(xì)化。建議成立專門工作機(jī)制統(tǒng)籌社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作，明確目標(biāo)任務(wù)，制定實(shí)施方案，落實(shí)責(zé)任分工；二是部門聯(lián)動(dòng)的精細(xì)化。注重發(fā)揮安委會(huì)成員單位在社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作中的協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門“對(duì)口指導(dǎo)”，及時(shí)解決社會(huì)治安、交通秩序、公共服務(wù)等方面的難題；三是資源分配的精細(xì)化。社區(qū)公共安全涉及人民群眾切身利益，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控，需要財(cái)力、人力和物力等資源的合理配置。建議依據(jù)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)狀況，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)防控的客觀需要，合理調(diào)配資源，設(shè)立社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控專項(xiàng)資金及專項(xiàng)配套的績效考核制度，確保各類社區(qū)公共安全促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.促進(jìn)宣傳機(jī)制精細(xì)化，為社區(qū)公共安全凝聚社會(huì)共識(shí)

推動(dòng)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作，還需要精細(xì)化的宣傳機(jī)制凝聚社會(huì)共識(shí)，為社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控創(chuàng)造良好環(huán)境。一是傳播途徑的精細(xì)化。利用社區(qū)LED電子屏、橫幅、宣傳欄、宣傳單等實(shí)體媒介，報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體以及網(wǎng)絡(luò)媒體、手機(jī)客戶端等新媒體，把握多元信息載體的不同優(yōu)勢，積極開展內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳活動(dòng)，全方位、多角度、深層次宣傳社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控理念；二是信息共享的精細(xì)化。建立社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制，依據(jù)社區(qū)公共安全的階段性、地域性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，組織相關(guān)人員進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)、考察、交流和參加各級(jí)安全社區(qū)活動(dòng)；三是宣傳團(tuán)隊(duì)的精細(xì)化。召集志愿者入戶、上門走訪宣傳，深入普及社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控有關(guān)知識(shí)技能，宣傳社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)政策、法律法規(guī)和安全常識(shí)。

▲ 2016年9月5日，安徽省六安市啟動(dòng)中小學(xué)生交通安全教育宣傳月活動(dòng)。

三、社區(qū)公共安全發(fā)展方向：促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控可持續(xù)化

1.貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，把握總體安全戰(zhàn)略

公共安全的國家戰(zhàn)略與法律法規(guī)是持續(xù)推進(jìn)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的基本依據(jù)，應(yīng)貫徹落實(shí)社區(qū)公共安全相關(guān)的法律法規(guī)，把握國家總體安全戰(zhàn)略，促進(jìn)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控可持續(xù)化。一是將社區(qū)安全與國家安全戰(zhàn)略相結(jié)合。習(xí)近平總書記在主持召開國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議（2014年4月15日）時(shí)首次提出總體國家安全觀，系統(tǒng)提出“11種安全”。要堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。要構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。社區(qū)公共安全是國家總體安全的組成部分。社區(qū)應(yīng)在國家總體安全觀的指導(dǎo)下，積極開展社區(qū)對(duì)應(yīng)安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控。二是進(jìn)一步落實(shí)社區(qū)公共安全相關(guān)法律法規(guī)，依法開展社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作。包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等與社區(qū)公共安全緊密相關(guān)的法律法規(guī)的落實(shí)。

2.建立和優(yōu)化社區(qū)公共安全制度

社區(qū)公共安全制度建設(shè)應(yīng)在國家戰(zhàn)略指導(dǎo)與法律法規(guī)框架下快速推進(jìn)，建立和優(yōu)化社區(qū)公共安全制度，推動(dòng)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的可持續(xù)化。

社區(qū)公共安全建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防控工作包括4個(gè)機(jī)制：（1）建立項(xiàng)目引領(lǐng)機(jī)制。各安全社區(qū)創(chuàng)建單位和促進(jìn)單位要結(jié)合職責(zé)，根據(jù)本部門、本領(lǐng)域、本地區(qū)（街道、社區(qū)）的安全工作實(shí)際，確立社會(huì)穩(wěn)定、交通安全、消防安全、工作場所安全、校園安全、居家安全等持續(xù)改進(jìn)項(xiàng)目，以項(xiàng)目方式推進(jìn)安全社區(qū)工作；（2）建立全員參與機(jī)制。安全社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)跨部門合作、廣泛參與，充分發(fā)揮跨界基層組織的協(xié)調(diào)作用，組織企事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿者、專家學(xué)者和廣大群眾參與安全促進(jìn)活動(dòng)，提高社區(qū)成員對(duì)安全社區(qū)建設(shè)工作的認(rèn)可度；（3）建立持續(xù)改進(jìn)機(jī)制；（4）建立長效推進(jìn)機(jī)制。安全社區(qū)建設(shè)關(guān)鍵是形成持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。各創(chuàng)建單位、促進(jìn)單位在實(shí)施各項(xiàng)傷害預(yù)防計(jì)劃措施的過程中，建立自查制度，并認(rèn)真實(shí)施。通過傷害監(jiān)測評(píng)估，及時(shí)總結(jié)、分析，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改，形成自我調(diào)節(jié)，自我完善的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。以上4方面機(jī)制為我國社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度化建設(shè)搭建了框架。進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控可持續(xù)化，還要充分發(fā)揮政策優(yōu)勢，構(gòu)建以下三方面制度：一是日常風(fēng)險(xiǎn)檢測與常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度。通過經(jīng)常性組織開展入戶摸底調(diào)查，掌握社區(qū)居民在安全、健康方面的真實(shí)訴求。在收集社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)資料、建立社區(qū)公共安全事故案例庫、制定社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)清單等工作的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施日常檢測與常態(tài)監(jiān)測，提早識(shí)別高危風(fēng)險(xiǎn)并整改；二是常態(tài)的社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)操演練制度與定期的社區(qū)公共安全危機(jī)事件應(yīng)急演練制度。定期開展社區(qū)居民風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)操演練，以及社區(qū)居民緊急疏散、自救互救等危機(jī)事件應(yīng)急疏散與救援演習(xí)，找出社區(qū)居民在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與應(yīng)急技能中的薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)齊短板，確保社區(qū)居民掌握社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的應(yīng)知應(yīng)會(huì)，并不斷固化下來；三是社區(qū)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。除了對(duì)社區(qū)違法犯罪行為的法律處置與戰(zhàn)略防范外，對(duì)于社會(huì)矛盾糾紛等社區(qū)公共安全的深層風(fēng)險(xiǎn)與隱患，應(yīng)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，通過風(fēng)險(xiǎn)溝通與調(diào)查提前識(shí)別社區(qū)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社區(qū)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估，明確可能危害社區(qū)公共安全的高危風(fēng)險(xiǎn)和重大隱患，提前干預(yù)。

3.培育社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)文化，營造良好安全環(huán)境

社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的可持續(xù)化離不開良好的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)文化。一是制定合理的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)規(guī)劃。將社區(qū)安全文化建設(shè)納入社區(qū)公共安全管理的工作規(guī)劃當(dāng)中，為社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的常識(shí)普及與技能培訓(xùn)等提供指導(dǎo)；二是培育互助意識(shí)，達(dá)成互助共識(shí)。通過風(fēng)險(xiǎn)文化教育，構(gòu)建家庭防災(zāi)、減災(zāi)基本單元，完善鄰里救助支持框架，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)組織以及社區(qū)非正式組織在社區(qū)開展公益性的社區(qū)公共安全活動(dòng)，營造“關(guān)愛生命，關(guān)注安全”的良好氛圍，形成“人人參與，各方支持”的社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控局面；三是利用多元媒介深入普及社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控有關(guān)知識(shí)技能，宣傳社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的國家戰(zhàn)略、法律法規(guī)、政策制度和安全常識(shí)，全面提升社區(qū)居民的公共安全素質(zhì)。

社區(qū)公共安全是社會(huì)公共安全基礎(chǔ)，提升社區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)防控水平，切實(shí)保障社區(qū)公共安全，對(duì)于優(yōu)化社會(huì)公共安全的全局具有深遠(yuǎn)意義。應(yīng)繼續(xù)以標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化為社區(qū)公共安全樹立標(biāo)桿、以管理的精細(xì)化為社區(qū)公共安全提質(zhì)增效、以機(jī)制的可持續(xù)化保障社區(qū)公共安全的長治久安。

（中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心與中國人民公安大學(xué)城市安全研究中心聯(lián)合課題組。

執(zhí)筆人：唐鈞、王中一）

注：本文系中央政法委委托課題“社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究”（政法研2016-11號(hào)）的研究成果。