左淑惠

摘 要：土地節(jié)約集約利用是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求。本文分析了臨汾市節(jié)約集約利用土地的現(xiàn)狀，提出了閑置低效土地處置進(jìn)展緩慢，土地管理制度不健全等問題，并從四個不同層面探討了拓展節(jié)約集約新空間的方法，為創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用機(jī)制提供了新的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：土地利用；節(jié)約集約；臨汾市

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一切生產(chǎn)和存在的源泉。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，人類對土地的需求只增不減，致使其日益短缺，而面對這樣的情形最根本的解決方法就是節(jié)約與集約利用土地，充分發(fā)掘出有限土地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

一、臨汾市土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀分析

（一）區(qū)域概況

臨汾市位于山西省西南部，地處黃河中游，是山西省11個地級市之一，下轄17個縣（市、區(qū)）。臨汾市土地總面積20275平方公里，占山西省13%，地形輪廓大體呈“凹”字型分布，四周環(huán)山，中間平川，全境分山地、丘陵和盆地三大地形單元。平川面積占土地總面積的四分之一，“兩山夾一川”的獨特地理條件，決定了山地多平川少，旱地多水地少，耕地后備資源不足。為了加快“四化一體”的步伐，即工業(yè)新型化、城鄉(xiāng)生態(tài)化、市域城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，用地的需求剛性上升，土地供需矛盾日益凸顯。

（二）二現(xiàn)狀分析

1、建設(shè)用地供求不協(xié)調(diào)

近幾年來，城市發(fā)展較快，集聚效應(yīng)較強(qiáng)，城市人口膨脹，導(dǎo)致建設(shè)用地的需求急劇增加，在土地供應(yīng)量有限的條件下，土地供需矛盾越發(fā)凸顯。

2、耕地的保護(hù)與新增建設(shè)用地的擴(kuò)大之間存在矛盾

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了建設(shè)用地增長過快，通過改變土地的性質(zhì)，滿足建設(shè)用地的需求，事實上造成了耕地的大量流失。在保護(hù)耕地的同時，還要保障土地能夠滿足社會發(fā)展的需求，協(xié)調(diào)難度大。

3、土地資源開發(fā)條件存在著較大的差異

臨汾市的平川面積占總面積的19.4%，水分、氣溫條件好，適宜耕種，且土地開發(fā)潛力較大；而山地、丘陵占總面積的80.6%，水分、氣溫條件差，不宜耕種，且土地開發(fā)利用難度大。

二、臨汾市土地節(jié)約集約利用存在的問題

（一）建設(shè)用地閑置和低效利用普遍

在經(jīng)濟(jì)全球化與城鎮(zhèn)化的推動下臨汾市建設(shè)步伐不斷加快，在此過程中，城市的空間利用出現(xiàn)了低密度和分散化傾向，建設(shè)用地規(guī)模過度擴(kuò)展，投資開發(fā)強(qiáng)度不足，導(dǎo)致推動閑置和粗放低效利用的現(xiàn)象。例如，建設(shè)廠房，單層多于高層，容積率低下；在城市的拆遷規(guī)劃中出現(xiàn)了一些拆遷成本高，開發(fā)難度大的閑置土地。而在農(nóng)村，隨著人口大量的涌入城市，導(dǎo)致了不少偏遠(yuǎn)地方出現(xiàn)了大批的空閑住宅、空心村及閑散地，土地浪費十分嚴(yán)重。

（二）土地管理制度不健全

為了提前完成某個惠民工程和公益事業(yè)設(shè)施，追求利益，最大力度的給予招商引資項目最優(yōu)惠的條件，用以租代征的辦法搞建設(shè)。如，用農(nóng)業(yè)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大開發(fā)用地面積，新建各種開發(fā)區(qū)，在沒有依法取得建設(shè)建設(shè)用地的審批手續(xù)情況下，擅自先征地、供地等。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府即使土地所有者又是經(jīng)營者和管理者，致使職責(zé)劃分不明確，土地監(jiān)督力度不夠。

（三）土地污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工廠大量涌進(jìn)城鎮(zhèn)，由于企業(yè)設(shè)施陳舊，技術(shù)落后，且缺乏系統(tǒng)的環(huán)境規(guī)劃，往往只注重經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了社會效益和生態(tài)效益，給城鎮(zhèn)環(huán)境帶來了不可恢復(fù)的創(chuàng)傷，產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題。煤炭工業(yè)是臨汾市的支柱產(chǎn)業(yè)，全市地下含煤面積為11250平方公里，約占總面積的55.49%。以豐富的煤炭資源為依托，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈迅速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，同時大量開采煤炭直接和間接的破壞了土地，造成地表塌陷，土壤污染煤炭在利用過程中又會釋放大量的二氧化硫等污染物，對環(huán)境造成了極大地影響。

三、加強(qiáng)土地集約利用措的措施

（一）更新節(jié)約集約用地的理念

臨汾市政府將土地節(jié)約集約利用作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，將節(jié)約集約利用地水平的提升作為全市重點的工作之一。同時，還需不斷推進(jìn)土地資源觀念的轉(zhuǎn)變、土地利用方式轉(zhuǎn)變及土地管理方式的轉(zhuǎn)變。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)集約利用土地資源的管理，創(chuàng)新宣傳方式，向全市人民推廣土地節(jié)約集約利用的舉措及成效，使國土資源知識家喻戶曉，增強(qiáng)廣大市民珍惜土地資源的責(zé)任意識和節(jié)約集約用地的自覺性，在全社會形成依法依規(guī)管地和節(jié)約集約用地的良好氛圍。

（二）積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是衡量土地集約利用水平高低的條件之一，通常情況下，較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平有利于區(qū)域土地的節(jié)約集約利用。2015年，臨汾市第一、二、三產(chǎn)所占GDP比重是7.8%、48.5%和43.7%，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，極大地制約了土地的節(jié)約集約利用。因此，應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，大力支持和整合工業(yè)園區(qū)，提升產(chǎn)業(yè)層次，并根據(jù)臨汾市山地多，平川少的特點，將其設(shè)立在遠(yuǎn)離城市，且符合園區(qū)發(fā)展要求的山地丘陵地區(qū)，以緩解用地壓力，從而有效保護(hù)耕地，加快產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）做好城市綠化和環(huán)保工作

土地節(jié)約集約利用水平的一項重要考核指標(biāo)是城市土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。長期以來，臨汾市作為全國的重要煤炭生產(chǎn)基地和重工業(yè)基地，對全省乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出很大貢獻(xiàn)，但同時也使本市的環(huán)境造成了極大地?fù)p壞。因此，在今后的發(fā)展中，臨汾市各縣（市、區(qū)）應(yīng)加強(qiáng)對城市綠化和環(huán)境保護(hù)的重視，增加對環(huán)保的投資逐步改善全市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及居民的生活環(huán)境質(zhì)量，走綠色健康的城市化道路。

（四）加強(qiáng)閑置土地的處置

一是要盤活閑置低效率的土地。采取“引、促、限、逼、罰”的措施引導(dǎo)用地單位主動盤活閑置地，同時要建立預(yù)防新生閑置地的長效機(jī)制。二是要充分利用閑置廠房，廢棄場地和倉庫等閑置用房。適當(dāng)?shù)卦黾訌S房的建筑高度，提高其土地集約利用的容積率。三是政府要加大對舊小城區(qū)改造的資金投入，把分散的，小塊的面積利用起來。四是要盤活存量土地。充分利用17個縣（市、區(qū)）被列為全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點縣的有利條件，加快推進(jìn)城中村改造，采煤沉陷區(qū)治理，礦業(yè)存量用地，為重點項目建設(shè)提供用地支撐。

四、小結(jié)

如今，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對土地資源的依賴程度越來越大，走節(jié)約集約用地的道路是保障經(jīng)濟(jì)增長保護(hù)數(shù)量的最有效的最合理的舉措。臨汾市要系統(tǒng)地長遠(yuǎn)地規(guī)劃處理好耕地的同時，嚴(yán)格控制新增盤活存量建設(shè)用地之間的數(shù)量關(guān)系，從而更好的實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)）

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