張丙宣

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310018)

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我國地方政府行為邏輯研究述評

張丙宣

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310018)

研究地方政府的行為邏輯是解讀國家治理的深層密碼，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。本研究從結(jié)構(gòu)功能、治理過程和組織制度三個視角，梳理了近十年來我國地方政府行為邏輯的文獻，發(fā)現(xiàn)制度的影響力是現(xiàn)有文獻著重強調(diào)的核心內(nèi)容。研究經(jīng)歷了從正式的國家治理體系對地方政府行為的決定性影響走向央地政府的互構(gòu)、地方政府與地方社會制度的相互塑造；從規(guī)范研究走向?qū)嵶C研究；從宏觀研究走向中觀研究；從以組織為中心的研究走向以組織場域為中心的研究。未來應(yīng)該采取實證和比較研究的方法，著重研究政府組織內(nèi)部或組織間的互動導(dǎo)向制度的形成、強化、弱化或再制度化的過程，進而探索地方政府行為的一般性邏輯。

地方政府；行為邏輯；國家治理體系；治理能力

在我國，地方政府在國家治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它直接提高或削弱著國家的治理能力。自20世紀80年代以來，地方政府研究就是一門顯學(xué)。近年來，地方政府研究不僅局限于政府結(jié)構(gòu)和政府職能，而且十分強調(diào)地方政府在政策過程和社會治理中的角色。然而，無論是科層制理論、理性選擇理論，還是新自由主義理論，都不能很好地為我國地方政府的行為給出一個合理的解釋。為此，早在20世紀90年代，研究者就提出了諸如“地方法團主義”“地方政府即廠商”“贏利性政權(quán)經(jīng)營者”等等較有影響力的解釋模式。但是，這些理論模式都是解釋地方政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的經(jīng)濟行為，而經(jīng)濟行為只是政府行為的一部分，從政府經(jīng)濟行為抽象出來的理論模式是否能夠適用于其他領(lǐng)域呢？解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的理論模式能否適用于其他層級的地方政府呢？

我國地方政府是復(fù)雜的治理體系，其復(fù)雜性至少有三個表現(xiàn)：一是地方政府的層級多。在《地方政府組織法》中，省、市、縣、鄉(xiāng)都是地方政府，而且，在運行中，村莊和社區(qū)也履行著地方政府的部分職能；二是地方政府履行的職能多。我國各層級地方政府之間缺乏明確分工，幾乎承擔著管轄區(qū)域內(nèi)的所有責(zé)任，履行無限的職能；三是地方政府的行為與地方政府應(yīng)該承擔的職能之間并不是一回事。那么，在地方政府行為復(fù)雜性和多樣性的基礎(chǔ)上，是否存在著一般性的行為模式呢？本文通過梳理近十年來我國地方政府行為邏輯的主要文獻，尋找地方政府行為的共同規(guī)律，“解讀國家治理邏輯的深層密碼”，[1]推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文主要從三個視角展開：結(jié)構(gòu)功能、治理過程和組織制度，在此基礎(chǔ)上梳理地方政府行為邏輯取得的主要進展，并指出新的研究方向。

一、結(jié)構(gòu)功能的視角

結(jié)構(gòu)功能的視角是研究者解釋我國地方政府行為邏輯的主要視角之一。該視角吸收了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論資源，認為合理的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系應(yīng)該是不同層級的政府、不同政府部門具有明確的分工和清晰的邊界，責(zé)、權(quán)、利的合理配置，暢通的信息溝通機制，合理的組織規(guī)模與行政層級[2]。現(xiàn)代國家的這些正式制度和治理體系既能激發(fā)地方政府的主動性，也能對地方政府進行結(jié)構(gòu)性限制。

該視角主要強調(diào)我國行政管理體制對地方政府的約束和限制。這種體制主要有以下四種特點：一是行政區(qū)劃上的多層級多地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)被錢穎一教授稱為M型政府結(jié)構(gòu)[3]；二是條塊結(jié)構(gòu)。1949年以后，國家治理體系由縱向的“條條”和橫向的“塊塊”組合而成。在條塊關(guān)系中，不同層級政府缺乏明確分工，幾乎是中央政府的翻版[4]；三是上下分治的治理體系。雖然不同層級政府缺乏分工，但是，在治理內(nèi)容上，高層政府和低層政府有分工，中央政府執(zhí)掌治官權(quán)，低層政府掌握治民權(quán)，呈現(xiàn)出“上下分治的治理體制”[5]；四是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國還是“以黨領(lǐng)政”、黨和政府相互“嵌入”的獨特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)的國家，執(zhí)政黨在國家戰(zhàn)略和政策的制定中發(fā)揮著獨特的影響力[6]。

該視角的學(xué)者往往用中國獨特的國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)來解釋改革開放后中國經(jīng)濟的非凡表現(xiàn)，以及與市場化改革和經(jīng)濟高速增長相伴的中國治理體系的穩(wěn)定性和適應(yīng)性[5，7]。該視角往往自上而下地考察中央政府和地方政府的關(guān)系，把研究重點放在中央政府或中央部委，認為地方政府是中央政府忠實的代理人，是實現(xiàn)國家意志和發(fā)展戰(zhàn)略的工具。當然，中國獨特的治理體系和治理結(jié)構(gòu)能夠促進經(jīng)濟的高速穩(wěn)定增長，需有一個關(guān)鍵的變量：放權(quán)。20世紀70年代末，為實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略從階級斗爭轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟建設(shè)上來，中央政府實行了行政放權(quán)和財政分權(quán)的改革，激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性[8-9]。在研究方法上，該視角多采取規(guī)范演繹的方法，認為中國獨特的治理體系和治理結(jié)構(gòu)能夠賦予中央政府絕對的權(quán)威，并通過政治強制的方式，約束地方政府的行為。

應(yīng)該指出，結(jié)構(gòu)功能的視角為宏觀上研究地方政府的行為邏輯奠定了基礎(chǔ)，尤其是從我國行政制度史、國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)等方面，揭示我國地方政府行為邏輯。但是，為什么有時候中央無法有效地控制地方政府的行為呢？對此，阿西莫格魯指出由于缺乏包容性制度，中國未來的前景并不明朗[10]。然而，從長期看，國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)并不是一成不變的，體系和結(jié)構(gòu)本身也是變量；即使體系和結(jié)構(gòu)等正式制度在短期內(nèi)沒有改變，央地關(guān)系和方式確實發(fā)生了很大的變化[11]，改革開放后，雖然中國是單一制國家，在互動方式上，央地關(guān)系則表現(xiàn)為“行為聯(lián)邦制”或事實上的聯(lián)邦制特征[12]；結(jié)構(gòu)功能的視角往往自上而下強調(diào)中央政府的重要性，認為中國獨特的國家治理體系僅僅對地方政府有約束力，實際上，不管我國國家體系是如何形成的，一旦建立，它就會對體制內(nèi)的所有行為體產(chǎn)生約束，當然也包括中央政府。也就是說，該視角忽視了地方政府對中央政府制定國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家治理體系的影響，因為地方政府不僅是執(zhí)行中央政府的政策，實現(xiàn)國家意志的工具，而且也是政治體系不可或缺的一部分，在國家治理中具有重要的政治功能[13]。同時，有著多層級政府的中國，中央與地方這一簡單的二分法，并不能為理解某一層面的地方政府行為邏輯提供太多的幫助。由于存在這些問題，結(jié)構(gòu)功能的視角很難解釋央地政府之間的摩擦，中央政府政策被廢弛或執(zhí)行走樣等問題。

二、治理過程的視角

治理過程的視角從歷史制度主義和理性選擇的制度主義獲得理論支撐。*歷史制度主義認為個體的偏好是不穩(wěn)定的，且往往來源于選擇而不是先于選擇和決定選擇……，個體當前的選擇和機會，受其過去選擇的制約，并以過去的選擇為前提(參見理查德·斯科特著：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益(第3版)》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第38—39頁)。理性選擇的制度主義認為制度是“治理或規(guī)則系統(tǒng)，這些規(guī)則是由尋求增進或保護他們利益的個體的互動過程建立的……，行為者應(yīng)該被置于制度分析和發(fā)展的框架中，即確立行動舞臺、相互作用形成的互動模式和結(jié)果，并對結(jié)果進行評估”(參見Elinor Ostrom. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework. In P. A. Sabatier (ed.), Theories of the Policy Process, 2nd, Cambridge, MA: Westview Press, 2007:21-64)。無論是歷史制度主義還是理性選擇的制度主義，都把行為者置于更大的制度框架中，強調(diào)行為者與外部環(huán)境的資源交換和互動，認為互動呈現(xiàn)了行為者行為邏輯的形成過程，也就是制度的生成、再現(xiàn)、持續(xù)和再制度化的過程。因此，治理過程的視角認為僅僅把地方政府放在政府間關(guān)系的制度框架中是不夠的，還應(yīng)該把地方政府放在政府與市場、政府與社會的互動框架中，互動過程為考察地方政府行為邏輯提供了切入點，也為研究國家在基層治理體系的重構(gòu)和國家治理能力的提升提供了契機。

針對結(jié)構(gòu)過程視角的缺陷，治理過程視角認為國家治理體系存在的結(jié)構(gòu)性漏洞為組織內(nèi)外的非制度因素進入和影響組織提供了可乘之機。譬如，嚴霞、王寧[14]指出，制度規(guī)定的抽象化和模糊化、理想化、僵化與碎片化、制度間不匹配不配套以及正式制度的軟預(yù)算機制等問題，使人情文化滲透到組織制度中，形成約束組織成員行動的主導(dǎo)力量。目前，治理過程視角的研究主要集中于以下三個方面。

(一) 國家與地方政府的相互塑造

該視角認為地方政府并不等同于國家，地方政府是國家的代理人之一，國家并不能完全自上而下地單方面控制地方政府，地方政府同樣可以自下而上地強化或削弱國家的治理體系和治理能力。

地方政府的目標和角色是多樣的，在執(zhí)行中央政府的政策命令的過程中，地方政府會采取多種應(yīng)對策略，*范永茂指出，在中央決策地方買單的制度情境下，地方政府往往采取調(diào)整收支模式、拖延、談判、部分服從和博弈，或服從或抵抗等多種應(yīng)對措施(參見Yongmao Fan. The Centre Decides and the Local Pays: Mandates and Politics in Local Government Financial Management in China. Local Government Studies, 2015,41(4):516-533)。并在地方政治中仍然扮演著重要的角色。鄭永年教授[12]指出，盡管中國是單一制國家，但是具備了行為聯(lián)邦制特征的央地關(guān)系，不僅總是通過強制，而且還通過談判和互惠機制來調(diào)節(jié)它們的關(guān)系，他尤其強調(diào)在強制和談判基礎(chǔ)上開展央地互惠的重要性。吳毅認為地方政府呈現(xiàn)了權(quán)力運作的多面性，基層社會各方權(quán)力的博弈以及鄉(xiāng)域政治中的權(quán)力運作，不單是“增強”“強化”及“擴張”了國家的權(quán)力效能，而且重塑了各方權(quán)力主體之間的權(quán)力關(guān)系[15]；政治體系的彈性是“通過內(nèi)部調(diào)整而不是改變體系的運作邏輯的方式來回應(yīng)外部刺激”[16]。

經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的研究突出中央政府的激勵機制如何導(dǎo)致地方利益的膨脹、諸侯經(jīng)濟、重復(fù)建設(shè)等意外后果。在改革之中，中央政府逐步開放要素和產(chǎn)品市場，資源配置理應(yīng)越來越有效率，然而，“產(chǎn)能過?！薄皭盒愿偁帯钡热匀皇抢_中國經(jīng)濟的“頑疾”[17]。黃新華的一項實證研究表明，我國公共服務(wù)水平的提高慢于經(jīng)濟增長的速度，資源投入增長較快的城市并沒有導(dǎo)致公共服務(wù)績效的顯著增長[18]。

簡言之，在中央與地方政府的關(guān)系上，治理過程視角認識到地方政府自利性在發(fā)展地方經(jīng)濟和執(zhí)行中央政策過程中增強或削弱國家能力，重構(gòu)政府層級關(guān)系、政府與社會關(guān)系的重要性。

(二) 地方政府與地方市場的雙向互動

在政府與市場關(guān)系上，治理過程視角認為在市場不完善的條件下，作為利益主體的政府直接興辦企業(yè)參與市場經(jīng)營，能夠彌補部分市場的不足，尤其是改革開放之初，地方政府大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不僅促進了鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展和地方經(jīng)濟的繁榮，也增強了地方政府的實力，改變了央地間的政治權(quán)力關(guān)系。地方政府與地方市場的關(guān)系是20世紀80到90年代國際漢學(xué)界研究的熱點問題之一，其中倪志偉的“市場轉(zhuǎn)型論”、戴慕珍的“地方法團主義”和魏昂德的“地方政府即廠商”是標志性成果。

但是，21世紀以來，政府與市場的關(guān)系愈加復(fù)雜：一方面，私有經(jīng)濟已經(jīng)建立起來，并成為中國經(jīng)濟增長過程中不可忽視的強大力量，并推動政府承認其合法性、正式權(quán)利和平等地位[19-20]；另一方面，地方政府繼續(xù)深度參與市場競爭，而且還將競爭引入到地方政府間的關(guān)系之中，導(dǎo)致地方政府之間圍繞稅收等資源展開了激烈競爭，并繼續(xù)主導(dǎo)地方和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展[21]。隨著全國市場的統(tǒng)一，地方政府從一般性競爭領(lǐng)域中退出，進入土地等關(guān)鍵性要素市場，曹正漢、史晉川[22]認為在1992年至2000年間，地方政府控制地區(qū)經(jīng)濟的方式由“抓住辦企業(yè)的權(quán)力”轉(zhuǎn)向“抓住土地開發(fā)權(quán)”，地方政府不是單純地走向公共服務(wù)型政府，而是憑借其對地區(qū)性生產(chǎn)要素的控制權(quán)，轉(zhuǎn)向從整體上控制和經(jīng)營地區(qū)經(jīng)濟。在孫秀林等學(xué)者[23]看來，這是由于分稅制改革增加了地方政府直接經(jīng)營企業(yè)的風(fēng)險，打擊了地方政府興辦企業(yè)的積極性，為規(guī)避風(fēng)險地方政府從興辦企業(yè)轉(zhuǎn)變到經(jīng)營土地、追求“土地財政”的發(fā)展模式。

需要指出，隨著市場體制的成熟，諸侯經(jīng)濟、地方保護主義的空間越來越小，但是地方政府并沒有從經(jīng)濟領(lǐng)域中退出，而是繼續(xù)控制著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，控制著關(guān)鍵性生產(chǎn)要素。當然，這種控制并不是不受市場機制的約束，市場機制推動了地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式：把控制和經(jīng)營土地作為主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展的模式，但是市場的成熟并沒有削弱地方政府主導(dǎo)和控制區(qū)域經(jīng)濟的能力。在政府的主導(dǎo)背景下，企業(yè)家不是選擇“用腳投票”的市場行為，而是選擇政治嵌入的方式影響地方政府的決策[24]。近期研究并不支持早期強調(diào)市場化能削弱政府壟斷權(quán)力，使政府與市場關(guān)系走向良性循環(huán)的觀點。

(三) 地方社會制度對地方政府的支持與約束

早在20世紀40年代塞爾茲尼克在對田納西流域管理局的研究中就指出，組織并不是封閉的系統(tǒng)，它受所處環(huán)境的影響，在不斷與周圍環(huán)境互動中成長[25]。馮軍旗在《中縣干部》中指出：“一個運行良好的政治體系是正式關(guān)系和非正式關(guān)系的有機結(jié)合，后者起到潤滑作用，成為正式制度的有益補充。”[26]

當然，地方社會制度不僅支撐地方政府的發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)供給，而且還能緩和強勢政府主導(dǎo)社會帶來的負面影響，也會約束和阻礙地方政府目標的實現(xiàn)。周雪光[27]指出政策執(zhí)行和官僚機構(gòu)作用的發(fā)揮，與社會制度在資源動員、問題解決和應(yīng)對危機的社會過程交織在一起；若忽視了社會制度，評估政府及其官員的角色既不充分也有誤導(dǎo)性，因為社會制度可能強化、改變、破壞或者緩沖政府干預(yù)的影響。蔡莉莉[28]指出在正式制度和公民對官員約束極其有限的條件下，社區(qū)互惠組織內(nèi)部的非正式規(guī)則和規(guī)范能有效地約束官員的行為，使官員愿意為村民提供更多的公共服務(wù)；徐軼青和姚洋[29]對我國1986年到2005年220個村莊的研究發(fā)現(xiàn)，來自村莊宗族的地方領(lǐng)導(dǎo)人能夠顯著地增加地方公共投入。

另外，宗族、社會記憶、革命傳統(tǒng)等歷史傳統(tǒng)也是支撐或約束地方政府行為的重要因素。肖唐鏢[30]指出宗族在村莊公共物品的供給、治理規(guī)則的形成、糾紛的解決等方面與地方政府相互補充和競爭，景軍[31]的研究也支持這一觀點。劉明興等人[32]指出，在那些解放前就建立了地方革命武裝的地區(qū)，本地干部在當?shù)赜休^強的影響力，但與上級疏遠，缺乏晉升機會，為了長期的政治生存，他們會激勵推行保護市場的經(jīng)濟政策，進而促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。

然而，城市擴張和政府主導(dǎo)的發(fā)展模式嚴重破壞了地方的社會制度，引發(fā)了社會的反向運動，社會的反向運動限制了地方政府目標實現(xiàn)的程度，甚至對地方政府與地方社會雙重目標都造成損害。邢幼田使用“地方政府的都市化”和“市民地域”兩個概念分析城市政府與社會的關(guān)系。她認為都市化已成為地方政府自我強化的工具。城市政府開發(fā)和實施各種發(fā)展項目使大部分農(nóng)民去地域化，引起農(nóng)民的抵抗，農(nóng)民的抵抗在一定程度上抵消了地方政府都市化目標的實現(xiàn)[33]。實際上，去集體化后，鄉(xiāng)村非正式維穩(wěn)組織網(wǎng)絡(luò)的自我弱化，使城郊農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對峙與擺平的博弈機制日趨自我強化[34]，造成了行政社會的后果；農(nóng)民不斷向政府提出各種經(jīng)濟、政治和文化等訴求，甚至訴諸群體性事件把事情“鬧大”[35]，地方政府“花錢買平安”，回應(yīng)農(nóng)民的需求[36]，換取民眾對政府的服從和向政府讓渡權(quán)利，將農(nóng)民的訴求和可能的反抗向非政治性轉(zhuǎn)化[37-38]。

需要強調(diào)，在治理過程視角中，地方政府除了受到政治體制和市場的影響外，還受到鄉(xiāng)村社會治理的結(jié)構(gòu)、社會環(huán)境和社會情景[39]等因素的約束，從而展現(xiàn)了地方政府行為的多樣性和復(fù)雜性：它不是被動地接受來自市場、上級政府和底層民眾的多重壓力，而是主動調(diào)整政策、轉(zhuǎn)變治理方式，重新塑造地方秩序[40]。然而，治理過程視角依然有諸多問題有待解決，如中央政府、地方政府與社會制度間相互強化或弱化的條件是什么？在多大程度上市場秩序和地方制度能對地方政府的行為構(gòu)成實質(zhì)性約束？由于涉及變量太多，不像結(jié)構(gòu)功能視角那樣基于較少變量就能建立其頗有解釋力的范式，治理過程視角提出的范式或者過于宏觀，或者過于微觀，很少有較強解釋力的中層范式。因此，仍需要重新界定地方政府的行為邏輯。

三、組織制度的視角

在地方政府行為邏輯上，結(jié)構(gòu)功能視角的解釋既簡潔又優(yōu)美，但是它又過于宏觀和規(guī)范化，對于現(xiàn)實中地方政府行為缺乏有效的解釋力；治理過程視角往往涉及到太多的變量，導(dǎo)致地方政府行為邏輯呈現(xiàn)出多樣性。如何把地方政府行為邏輯的一般性與特殊性結(jié)合起來？組織制度視角做出了新的嘗試。

組織制度視角從組織分析的制度主義中獲得理論資源。組織分析的制度主義以場域?qū)哟螢橹行?，研究組織社群中的關(guān)系結(jié)構(gòu)和邏輯模式的形成。*迪馬吉奧和鮑威爾突出了組織結(jié)構(gòu)和實踐生產(chǎn)強制、模仿和規(guī)范的過程(參見Paul J. DiMaggio and Walter W. Powell. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, 1983,48(2):147-160)，斯科特將分析制度的關(guān)鍵要素歸納為規(guī)制性、規(guī)范性、文化——認知性三大基礎(chǔ)要素(參見理查德·斯科特著：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益(第3版)》，中國人民大學(xué)出版社2010年版)，推進了組織分析的制度主義的研究。該視角試圖把結(jié)構(gòu)功能視角的宏觀研究與治理過程視角的微觀研究結(jié)合起來，為地方政府行為邏輯給出一個一般性的解釋，研究主要聚焦于中國獨特的不同于韋伯的照章辦事的官僚人事制度的特征[41-43]。在研究方法上，該視角試圖把微觀的個案分析與中觀的規(guī)范分析相結(jié)合，建立中觀的理論模式。在研究領(lǐng)域上，該視角認為，盡管地方政府是多層級的，但是他們并未特意地把不同層級的地方政府區(qū)分開來，而是著重研究地方政府的結(jié)構(gòu)和行為邏輯形成的過程，而且，該研究還把激勵機制運用到組織內(nèi)部官員行為邏輯的研究上。近年來，該視角的研究至少有四種具有代表性的中觀理論模式。

(一) 官員晉升的錦標賽模式

從20世紀80年代到90年代，國內(nèi)外研究者就從組織制度的視角提出了諸如蜂窩結(jié)構(gòu)、M型結(jié)構(gòu)、壓力型體制、職責(zé)同構(gòu)等解釋模式。在此基礎(chǔ)上，周黎安從激勵著手，運用行政逐級發(fā)包和屬地管轄的分析概念，把政府間關(guān)系變成內(nèi)在一致的整體。他認為，中國政府間關(guān)系屬于一個組織內(nèi)的發(fā)包關(guān)系，而且行政發(fā)包按照屬地原則進行，官員晉升激勵是解釋改革開放后中國經(jīng)濟持續(xù)增長的關(guān)鍵變量，他把官員晉升的激勵稱為“錦標賽”[44]，復(fù)旦大學(xué)的張軍教授將這種強競爭模式稱為“登頂比賽”(race to the top)[45]。行政逐級發(fā)包、屬地管轄、財政分成和官員晉升激勵構(gòu)成了中國傳統(tǒng)的行政治理的四個核心要素。*當然，周黎安的這個觀點并不是沒有問題。周雪光、練宏從控制權(quán)分配的角度研究政府內(nèi)部各層次的“發(fā)包制”過程，認為組織中的目標設(shè)定、檢查驗收和激勵設(shè)計等控制權(quán)的不同分配組合導(dǎo)致了迥然不同的政府治理模式。這就意味著，周黎安提出的以激勵機制為中心的中國政府的“行政發(fā)包制”的四個構(gòu)成要素之間未必完全匹配和兼容。這是因為組織內(nèi)部的控制權(quán)分配形式制約著激勵機制作用的發(fā)揮，控制權(quán)分配組合的特定方式塑造了組織內(nèi)權(quán)威關(guān)系的特定形式?！靶姓l(fā)包制”的理論模型僅僅是靜態(tài)的，實際運行中的“行政逐級發(fā)包”還受到更多條件的限制(參見：周雪光、練宏：《中國政府的治理模式:一個“控制權(quán)”理論》，載《社會學(xué)研究》2012年第5期；周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型》，載《中國社會科學(xué)》2011年第5期)；同時，周雪光的這一觀點被何艷玲、汪廣龍進一步驗證(參見何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，載《管理世界》2012年第12期)。這種官僚的強激勵模式還被廣泛應(yīng)用于解釋省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展問題[46]，以及經(jīng)濟中的“層層加碼”現(xiàn)象[47]。

為什么官員晉升的錦標賽會發(fā)揮作用呢？周黎安認為晉升錦標賽實現(xiàn)了將政府官員的政治仕途與反映社會需求的一定標準相聯(lián)系，將政府官員的自由裁量權(quán)引導(dǎo)到達到政府期望和社會需求的目標上來。而且，晉升錦標賽還內(nèi)生地再生產(chǎn)一種維持這種激勵的積極因素，從而較好地解決了承諾的可信度問題。晉升錦標賽推動了地方積極開展政策實驗和制度創(chuàng)新，但是，它也導(dǎo)致偏好替代、多任務(wù)情況下的激勵扭曲和軟預(yù)算約束問題，從而產(chǎn)生高昂的成本。

(二) 有限問責(zé)制

黨管干部、人事任免權(quán)往往被認為是中央控制地方、上級控制下級的殺手锏。但是，人事任免權(quán)僅僅解決了中央政府與省政府、毗鄰的上下級政府間的人事問題，地方社會事務(wù)的管理權(quán)問題并沒有解決。也就是說，在地方社會事務(wù)管理上，上級政府必須授權(quán)下級政府[12]。王漢生、王一鴿[48]的研究表明地方政府組織內(nèi)部的目標管理責(zé)任制，在政府內(nèi)部以及政府與社會之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任——利益連帶”為特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系。地方政府之間責(zé)任的連帶性還延續(xù)到鄉(xiāng)村治理過程中，村組干部以資源統(tǒng)籌配置、捆綁連帶的方式規(guī)制村民，村民將其各種義務(wù)與權(quán)利捆綁連帶，對村組干部實行反制[49]。郁建興、高翔認為：“在分權(quán)背景下，中央政府較少具備塑造地方政府行為模式的滲透性權(quán)力，橫向問責(zé)機制的不健全和縱向問責(zé)機制的局限性，使得財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并最終導(dǎo)致了政府有選擇地履行職能”[50]。

(三) 地方政府的合謀和戰(zhàn)略同盟

周雪光教授為研究地方政府的行為邏輯做出了突出貢獻，他提出了地方政府間“共謀”這一具有較強解釋力和生命力的分析性概念。他認為共謀行為是政府組織的結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離的結(jié)果，在很大程度上也是近年來地方政府集權(quán)決策過程和激勵機制強化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果[51]。僅僅有強激勵難以維系多層政府間的共謀關(guān)系，難以實現(xiàn)多層級多部門間的廣泛合作，周雪光等人[52]發(fā)現(xiàn)，環(huán)保和規(guī)劃領(lǐng)域的政府行為具有應(yīng)對多重壓力的被動反映、持續(xù)調(diào)整和聚焦于短期收益的弱激勵特征，這種特征的行為由完成任務(wù)邏輯、激勵邏輯和政治聯(lián)盟邏輯共同促成；練宏[53]指出持續(xù)存在的弱激勵保證了權(quán)力支配的靈活性，避免外在激勵過度排擠內(nèi)在激勵。

在20世紀90年代早期的發(fā)展主義和地方法團主義的基礎(chǔ)上，海貝勒和舒耕德提出戰(zhàn)略群體(strategic group)的分析框架，用來研究縣鄉(xiāng)政府的政策執(zhí)行行為。縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部參與戰(zhàn)略群體以維持一個較高程度的相對政治自主性，以免于來自上級黨委政府和下層民眾的壓力。與戰(zhàn)略群體內(nèi)部的沖突相比，群體內(nèi)部的共同利益、來自上級與普通民眾的壓力、共同的習(xí)慣和團隊精神等因素對于鞏固群體內(nèi)部的團結(jié)更重要。因此，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)被視為一個整體的政治力量而不是作為分裂的官僚機構(gòu)[54-55]。舒耕德和李安娜運用該框架研究了縣鄉(xiāng)干部執(zhí)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)項目行為[56]。與此類似，也有學(xué)者提出縣鄉(xiāng)官員之間具有相互依賴的“新關(guān)系主義”(neo-guanxilism)特征[57]。

(四) 選擇性治理

近年來，越來越多的學(xué)者從組織制度的視角研究現(xiàn)實中地方政府有選擇地執(zhí)行政策和履行職能的過程、機制與影響，其中，項目制和政策執(zhí)行走樣是關(guān)注的兩個焦點[58-62]。項目制是選擇性治理的典型形式，它“引導(dǎo)和控制著中央和地方財力的投向，既承載著資金,又承載著一整套經(jīng)濟、政治和社會的意圖和責(zé)任”。[59]以項目制為核心確立的新的國家治理體制對基層社會產(chǎn)生了諸如資源的非科層制配置、動員型財政、競爭性發(fā)展、基層集體債務(wù)、部門利益化以及體制的系統(tǒng)風(fēng)險等意外后果[60]。項目制重構(gòu)了基層政府體系，使政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，項目制還因在動員機制中的優(yōu)勢而逐步擴大其影響力，在運作過程中自我擴張[61]。項目制的這些缺陷也逐步引起學(xué)者的關(guān)注[62]。

在服務(wù)提供和政策執(zhí)行上，地方政府往往把資源投向能直接產(chǎn)生效益的經(jīng)濟領(lǐng)域，而很少投向不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域，在社會治理領(lǐng)域中，地方政府力爭做到“不出事”[63]。陳家建等人[64]認為，政策執(zhí)行失效和走樣的原因在于目標、激勵與約束的巨大差異，執(zhí)行政策的科層結(jié)構(gòu)高度分化，進而產(chǎn)生了政策與科層組織之間的摩擦，降低了政策的執(zhí)行力，從而導(dǎo)致政策被廢止或執(zhí)行走樣。另外，也有學(xué)者指出組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的不合理，尤其是監(jiān)督制度、激勵制度與組織目標、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾[65]，以及基層政權(quán)在專制性權(quán)力喪失、基礎(chǔ)性權(quán)力又尚未確立、行政運作缺乏充沛資源的情況下都可能造成執(zhí)行不到位[66]。

應(yīng)該指出，組織制度的視角把地方政府置于組織場域之中，研究組織群的關(guān)系結(jié)構(gòu)和行為邏輯模式，避免過于宏觀或過于微觀的解釋范式，產(chǎn)生了諸多強有力地解釋地方政府行為邏輯的中觀理論范式。當然，組織制度視角的研究仍多于個案分析，從個案生發(fā)范式雖多，但是不同的理論范式之間缺乏有效的整合，尤其是嘗試把結(jié)構(gòu)功能的視角、治理過程的視角放到組織場域，去考察地方政府一般的行為邏輯，這方面的研究仍不盡如人意。三個視角的區(qū)分可以簡單地概括在表1中。

表1　地方政府行為邏輯的研究視角

資料來源：作者整理。

四、研究的進展和展望

我國地方政府研究已成為一門顯學(xué)，不僅吸引了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，也受到國外學(xué)者的青睞，優(yōu)秀的研究成果不斷涌現(xiàn)，這對于理解我國政府的行為邏輯、尋找國家治理的深層密碼有重要的理論價值，對于推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也有重大的現(xiàn)實意義。

(一) 研究取得的主要進展

近十年地方政府行為邏輯的研究都十分強調(diào)制度的影響力，無論是正式制度還是非正式制度，研究從正式的國家治理體系對地方政府行為的決定性影響走向央地政府的互構(gòu)、地方政府與地方社會制度的相互影響，從規(guī)范研究走向?qū)嵶C研究，從宏觀研究走向中觀研究，從以組織為中心的研究走向以組織場域為中心的研究。

一是從決定論走向互構(gòu)論。在宏觀上，現(xiàn)有研究雖然呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)功能、治理過程和組織制度三個視角，但是，研究已經(jīng)從結(jié)構(gòu)功能視角的結(jié)構(gòu)決定論朝著治理過程視角和組織制度視角所強調(diào)的互相建構(gòu)論轉(zhuǎn)變。雖然，結(jié)構(gòu)功能視角在解釋央地關(guān)系結(jié)構(gòu)和國家重大決策問題上仍有解釋力，但是現(xiàn)有研究越來越強調(diào)地方政府的實際行為，而不是規(guī)范行為，強調(diào)地方政府如何執(zhí)行和影響來自上級政府的政策，如何把來自上級政府的政策因地制宜地落實到地方，以及在此過程中不同層級地方政府間、地方政府與地方制度的互構(gòu)。也就是說，研究從中央與地方的二分法轉(zhuǎn)向中央、社會制度、各層級地方政府多元互構(gòu)論。

二是從規(guī)范演繹走向?qū)嵶C研究。研究方法從早期的制度結(jié)構(gòu)的描述轉(zhuǎn)到規(guī)范演繹再轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究。結(jié)構(gòu)功能視角通過描述我國國家治理體系的形態(tài)，強調(diào)我國國家治理體系的特殊性，按著單一制國家結(jié)構(gòu)形式，從規(guī)范上的央地二分法出發(fā)，強調(diào)國家治理體系和中央政府對地方政府行為的約束和制約。治理過程視角和組織制度視角并不是從宏大的制度結(jié)構(gòu)，而是從激勵結(jié)構(gòu)、治理情景等方面，強調(diào)政策的執(zhí)行中組織內(nèi)外環(huán)境如何約束地方政府行為，以及地方政府如何改變組織內(nèi)外環(huán)境。

三是分析單位和分析層次從宏觀到微觀再到中觀的研究。由于我國地方政府的復(fù)雜性和多樣性，不同的研究者在分析單位和分析層面上盡管差異較大，但是基本的趨勢是從宏觀到微觀，再到中觀的轉(zhuǎn)變。結(jié)構(gòu)功能視角強調(diào)宏觀的央地關(guān)系；治理過程視角既強調(diào)宏觀上的央地關(guān)系，但并不是二分法意義上的央地關(guān)系，又從微觀層面上強調(diào)特定政策執(zhí)行或事件的處理上，上下級政府、地方政府與外部環(huán)境的互動過程；組織制度視角嘗試將上述兩個視角結(jié)合起來，研究多從中觀層面著手分析。

四是從以組織為研究中心走向以場域為研究中心。我國地方政府研究的中心也發(fā)生了改變，從以組織為研究中心轉(zhuǎn)變到以組織及其環(huán)境構(gòu)成的場域為研究中心。早期的結(jié)構(gòu)功能的視角認為政府是大型組織，把政府一分為二(中央與地方)，強調(diào)中央的治理結(jié)構(gòu)、人事制度對于控制、命令和約束地方政府行為的重要性。治理過程的視角把地方政府放在由地方政府、經(jīng)濟發(fā)展、社會制度和中央政府構(gòu)成的治理框架和治理情境中，強調(diào)社會制度、市場環(huán)境等方面與地方政府相互塑造的過程。而組織制度的視角，明確地把地方政府放在組織場域中，考察地方政府(而不是某一層面的地方政府)的一般行為邏輯。

(二) 未來研究的展望

盡管近十年來我國地方政府的研究取得了豐碩的成果：新素材、新領(lǐng)域和新范式。但是，這些研究鮮有像“地方法團主義”“地方政府即廠商”等既簡潔又優(yōu)美的解釋范式。究其原因，或涉及變量太多，容易出現(xiàn)因果關(guān)系顛倒，更不能給出一個有說服力的解釋范式；或從單個案例、一個領(lǐng)域、一個學(xué)科的研究，上升到一般研究，以偏概全。從近年來的研究趨勢看，未來的研究，至少應(yīng)該著重于以下幾個方面：

一是深入的實證研究和比較研究。未來的研究要求研究者進入政府內(nèi)部，考察科層組織實際的運作過程和運作規(guī)律；參與到政府的實際工作中考察地方政府與上下級政府、市場、服務(wù)對象互動的行為邏輯和影響因素。同時，為克服從單一個案分析中抽象出理論范式的限度，應(yīng)該開展跨學(xué)科的多案例研究、比較研究和歷時性研究。

二是政府間的規(guī)制行為。未來研究應(yīng)該在解決中國政府面臨的現(xiàn)實問題和推進知識的積累之間保持平衡。為此，應(yīng)該把研究置于我國政治傳統(tǒng)、政府改革的歷史過程中，運用規(guī)范的組織制度理論，研究政府間的規(guī)制行為，克服地方政府政策執(zhí)行過程中的偏離和越軌行為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為有效地規(guī)制地方政府的行為，純粹的就事論事是不夠的，必須把規(guī)制政府行為的研究放到組織制度和組織分析的框架中。

三是組織互動過程。未來應(yīng)該研究地方政府行為的實踐規(guī)范的形成過程。分析規(guī)范的形成過程就是研究制度的形成過程。通過分析規(guī)范的形成，能夠理解舊制度的約束力遞減導(dǎo)致地方政府行為越軌的過程，也能夠理解新制度產(chǎn)生的機制。該研究能夠從根本上解決地方政府表面上要承擔無限責(zé)任，而實際中往往只承擔有限責(zé)任，甚至根本不負責(zé)任的問題。

四是地方政府行為的一般性邏輯。把運行于獨特政治制度中的地方政府與規(guī)范的制度分析框架結(jié)合起來，深入研究既是本土的，又是地方政府的一般行為邏輯，使研究不僅僅局限于某一類型政府行為或者某一層地方政府行為的邏輯。

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(責(zé)任編輯游旭平)

Review of Logic of Local Government Behavior in China

ZHANG Bing-xuan

(PublicAdministrationCollege,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China)

It is an important task to study the logic of behavior of local governments for interpretation of the “password” of national governance and promotion of modernization of national governance system and governance capabilities. From the perspectives of structure-function, governance processes and organizational system, the paper reviews the behavioral logic of local government over the past decade. It concludes that institution is a core element which affects local government behavior, and research transforms from the determinism which formal national governance system plays a decisive role over the local government to mutual construction of central governments, local governments and local social institution, from normative research to empirical research, from a macro-level to meso-level, from organization to organization field. In the future, empirical and comparative studies are recommended, focusing on the process of generating, strengthening, weakening or re-institutionalizing in inter-governmental or organizational interaction, for more exploration into the general logic of local government behavior.

local government; behavior logic; governance system; governance capacity

2016-04-13

國家社會科學(xué)基金青年項目“城郊結(jié)合部社會管理成本的生成與控制機制研究”(14CZZ039)；浙江省自然科學(xué)基金青年項目：“基于社會協(xié)同治理理論的城郊結(jié)合部社會管理成本的控制機制研究”(LQ13G030005)；浙江省社科規(guī)劃“之江青年課題研究”(T8)

張丙宣，男，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要從事地方政府改革和社會治理研究。

D625

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1009-1505(2016)04-0071-11