衛(wèi)芳

（華東政法大學(xué)順義校區(qū)，上海200063）

論央行在市場監(jiān)管中的競爭中立
——以支付清算行業(yè)監(jiān)管為切入點

衛(wèi)芳

（華東政法大學(xué)順義校區(qū)，上海200063）

隨著互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，以支付寶和財付通為代表的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的市場占有率不斷提升，沖擊了傳統(tǒng)金融機構(gòu)和其他支付清算主體的既有利益，尤其動搖了中國銀聯(lián)在我國支付清算市場的壟斷地位。為爭奪市場份額，雙方間的競爭愈演愈烈。為規(guī)范支付清算市場，央行出臺了系列規(guī)范性法律文件。但因競爭中立理念的缺失，其監(jiān)管政策明顯傾斜保護(hù)銀聯(lián)，扭曲了支付清算市場的公平競爭。為維護(hù)該市場的公平競爭，央行應(yīng)調(diào)整監(jiān)管政策，回歸監(jiān)管中立角色。

央行；市場監(jiān)管；競爭中立；支付清算市場；互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)；公平競爭

競爭中立政策（Competitive Neutrality Policy）源于澳大利亞國內(nèi)經(jīng)濟體制改革時期。1996年澳大利亞政府在《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》中首次明確提出：政府商業(yè)活動不應(yīng)當(dāng)僅憑其公共部門所有權(quán)而享有高于私人部門競爭者的競爭優(yōu)勢?！?〕該政策旨在保障每個市場主體在“經(jīng)濟市場”中，可以自由競爭而不受外界因素干擾。核心在于最大限度地確保市場主體之間的公平競爭?！?〕因此，只要是存在國企與民營企業(yè)競爭的市場，監(jiān)管者就應(yīng)秉持競爭中立理念，確保市場公平競爭。正如希爾默教授曾言：“每一個現(xiàn)代市場經(jīng)濟都應(yīng)有一套規(guī)則，確保競爭機制不會被企業(yè)通過合謀或者單干的反競爭行為破壞?！?/p>

另外，經(jīng)合組織（OECD）提出競爭中立政策應(yīng)含有8項核心內(nèi)容：簡化國企運營方式、核算特定職能成本、給予商業(yè)化回報、厘清公共服務(wù)義務(wù)、稅收中立、監(jiān)管中立、債務(wù)及補貼中立、公共采購中立。①See OECD，Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing FIeld BetweenPublic and Private Bussiness，2012，pp.29-77，http//www.oecd.or/daf/corporate governance of state-owened enterprises/50302961.pdf，last visit on Aprill，2016.另本文所指競爭中立主要指經(jīng)合組織提出的競爭中立八大核心內(nèi)容中的監(jiān)管中立，即本文競爭中立和監(jiān)管中立含義一致。我國目前正處于全面深化經(jīng)濟體制改革、促使市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵時期，競爭中立政策的舶入有利于克服政府長期以來干預(yù)市場競爭的慣性。

具體到我國支付清算市場，該市場參與主體多元化，既有具有國企身份的中國銀聯(lián)以及眾多國有銀行的加入，又有支付寶、財付通等為代表的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)及其他民營企業(yè)和非國有銀行的參與，公平競爭的市場秩序顯得尤為重要。但長期以來該市場由銀聯(lián)一家獨大，市場競爭活力不足。另一方面，作為監(jiān)管機構(gòu)的央行未堅守競爭中立理念，對銀聯(lián)存在明顯傾斜保護(hù)傾向，不利于維護(hù)該市場公平競爭秩序。競爭中立政策的核心并非排斥銀聯(lián)，只是要求市場的公平競爭。因此，有必要運用競爭中立理念對央行出臺的監(jiān)管文件加以剖析，指出其問題所在。建議央行調(diào)整監(jiān)管政策，回歸監(jiān)管中立角色，使銀聯(lián)脫離政策保護(hù)，與處于蓬勃發(fā)展時期的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)公平競爭，促進(jìn)我國支付清算市場的發(fā)展。

一、銀聯(lián)與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的“暗戰(zhàn)”

對一國經(jīng)濟社會發(fā)展而言，支付清算系統(tǒng)是最為重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，也是各類經(jīng)濟金融交易順利進(jìn)行的根本依托。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷發(fā)展，我國支付清算市場競爭日趨激烈，不僅是商業(yè)銀行和第三方支付機構(gòu)②本文所指第三方支付機構(gòu)為廣義的第三方支付機構(gòu)，即在非金融機構(gòu)作為收、付款人的支付中介所提供的網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡、銀行卡收單以及中國人民銀行確定的其他支付服務(wù)。許傳華等著《互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展與金融監(jiān)管問題研究》，北京：中國金融出版社，2015年，第20頁。的利益沖突不斷，第三方支付機構(gòu)內(nèi)部也暗潮涌動，突出表現(xiàn)為銀聯(lián)和以支付寶、財付通等為代表的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)在支付清算市場的明爭暗斗。

（一）我國支付清算市場發(fā)展現(xiàn)狀

中國銀聯(lián)股份有限公司（簡稱銀聯(lián)）成立于2002年，是經(jīng)央行批準(zhǔn)成立，由中國印鈔造幣總公司、建設(shè)銀行等國有企業(yè)共同控股、采用公司制運作的銀行卡組織，主要提供跨行交易的信息交流和資金結(jié)算服務(wù)，屬于獨立的第三方支付平臺。銀聯(lián)的出現(xiàn)實現(xiàn)了對銀行卡業(yè)務(wù)的重整，促使發(fā)卡業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)務(wù)與收單業(yè)務(wù)的專業(yè)化分工。但長期以來，銀聯(lián)獨享支付清算業(yè)務(wù)利潤③銀聯(lián)在支付清算市場的721利潤規(guī)則：即在銀行卡收單市場中，行業(yè)按照7：2：1的比例來分配收單業(yè)務(wù)中的手續(xù)費率（利潤）。其中，“7”歸發(fā)卡行所有；“2”歸收單方所有；“1”為銀聯(lián)所有。資料來源：http：//roll.sohu.com/20140520/n399813065. shtml，訪問時間：2016年4月30日。，導(dǎo)致其與上下游企業(yè)縱向合作的內(nèi)部不穩(wěn)定。④合作的穩(wěn)定集是由Von Neumann和Oscar Morgenstern（1944）提出來的。合作博弈（N，v）論認(rèn)為博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，整個社會的利益才有所增加的。該理論中，集合X稱為穩(wěn)定集，指既符合內(nèi)部穩(wěn)定性又同時符合外部穩(wěn)定性。眾多特約商戶不滿其在刷卡業(yè)務(wù)中制定的過高商業(yè)扣率，小型特約商戶更是極度抱怨銀聯(lián)對其微薄利潤的吞噬。

內(nèi)部的不穩(wěn)定性加之互聯(lián)網(wǎng)金融的蓬勃發(fā)展，眾多商戶紛紛試水電子商務(wù)，由此帶來了互聯(lián)網(wǎng)支付清算行業(yè)的繁榮。比達(dá)咨詢（BigData-Research）數(shù)據(jù)顯示，2015年我國互聯(lián)網(wǎng)支付清算行業(yè)的市場交易規(guī)模已達(dá)9.31萬億元①資料來源：http：//www.199it.com/archives/449860.html，訪問時間：2016年4月30日。（見表一）?；ヂ?lián)網(wǎng)金融雖發(fā)展迅速，但在理論界尚無統(tǒng)一權(quán)威定義。據(jù)央行等十部門②十部門具體指：中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、國家工商總局、國務(wù)院法制辦、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，互聯(lián)網(wǎng)金融指“傳統(tǒng)金融機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式?！雹邸蛾P(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》第1條。作為其下位概念的互聯(lián)網(wǎng)支付清算行業(yè)，多以貨幣的支付或結(jié)算為主業(yè)，支付寶和財付通等是該行業(yè)的典型代表。近年來，此類機構(gòu)在我國金融“長尾市場④2004年的10月，Anderson在《連線》雜志的一篇文章中提出了基于長尾市場的“長尾理論”，所謂“長尾理論”是指：只要存儲和流通的渠道足夠大，需求不旺或銷量不佳的產(chǎn)品所共同占據(jù)的市場份額可以和那些少數(shù)熱銷產(chǎn)品所占據(jù)的市場份額相匹敵甚至更大，即眾多小市場匯聚成可與主流大市場相匹敵的市場能量?！北憩F(xiàn)突出，大數(shù)據(jù)平臺經(jīng)濟所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)使其不斷壯大，不僅在線上領(lǐng)域具有絕對優(yōu)勢，而且依托二維碼支付等方式進(jìn)攻線下，通過培養(yǎng)消費者無卡生活消費習(xí)慣，也已在線下占有相當(dāng)市場份額。對銀聯(lián)的市場交易份額構(gòu)成威脅（見表二）。

表一 2010-2015年中國互聯(lián)網(wǎng)支付清算行業(yè)交易市場份額

表二 2015年中國第三方互聯(lián)網(wǎng)支付交易規(guī)模市場份額

（二）銀聯(lián)與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)“暗戰(zhàn)”現(xiàn)狀

依艾瑞咨詢機構(gòu)年度支付報告，近幾年我國支付清算市場占前三位的是支付寶，財付通和銀聯(lián)商務(wù)（見表二）。⑤資料來源：艾瑞咨詢報告http：//www.199it.com/archives/449860.html，訪問時間2016年4月30日。銀聯(lián)雖排名第三，但主要依靠其線下P O S機優(yōu)勢，若去掉線下市場份額，銀聯(lián)在支付清算市場的壟斷地位日漸不保。曾“一統(tǒng)天下”的銀聯(lián)，面對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的異軍突起，自2010年開始采取措施與其抗衡。一方面，發(fā)布系列文件欲主導(dǎo)市場發(fā)展，如2012年12月印發(fā)《關(guān)于規(guī)范與非金融支付機構(gòu)銀聯(lián)卡業(yè)務(wù)合作的函》（簡稱17號文），號召成員銀行對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的開放接口進(jìn)行清理整治。⑥資料來源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2013-08/23/c_125230649.htm，訪問時間：2016年4月30日。在2013年7月的董事會上又提出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范非金融支付機構(gòu)銀聯(lián)卡交易維護(hù)成員銀行和銀聯(lián)權(quán)益的議案》，督促各成員銀行統(tǒng)一行動，逐步將非金融機構(gòu)銀聯(lián)卡交易全面遷移至銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。⑦資料來源：http：//www.cnii.com.cn/internetnews/2013-08/23/content_1208480.htm，訪問時間：2016年4月30日。另一方面在線上線下與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)展開競爭。具體表現(xiàn)：在線下，借助其在P O S機市場95％的超高占有率相繼推出云閃付、與蘋果公司聯(lián)手打造Apple Pay等新型支付工具；在線上，積極涉足移動支付領(lǐng)域，開發(fā)銀聯(lián)錢包。但實踐表明這一系列措施成效不大。（銀聯(lián)的競爭布局見表三）。據(jù)悉，二者的暗戰(zhàn)也自17號文的發(fā)布正式浮出水面。

表三

二、競爭中立視野下央行監(jiān)管政策評析

為規(guī)范支付清算市場的競爭，避免并解決該市場在發(fā)展過程中出現(xiàn)的風(fēng)險問題，中國人民銀行（簡稱“央行”）先后出臺了系列規(guī)范性法律文件。下面本文將以競爭中立為視角，對央行出臺的監(jiān)管政策予以剖析，并指出其問題所在。

（一）央行監(jiān)管文件綜述

我國傳統(tǒng)支付清算業(yè)務(wù)以央行制定的規(guī)范性法律文件為基石，目前主要有《支付結(jié)算辦法》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》及《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等。隨著支付清算市場業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新以及第三方支付機構(gòu)的迅速崛起，這些文件因立法時間早，大多已不適應(yīng)當(dāng)下市場發(fā)展現(xiàn)狀，存在滯后性?！?〕為應(yīng)對該市場層出不窮的各種創(chuàng)新與法律問題，央行自2010年開始，先后發(fā)布了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《非金融辦法》）及其《實施細(xì)則》，這兩份文件的出臺標(biāo)志著第三方支付機構(gòu)被正式納入金融監(jiān)管體系，同時也表明監(jiān)管當(dāng)局欲全方位放開支付清算市場，在“線上線下”平行引入競爭。

依《非金融辦法》，由央行負(fù)責(zé)發(fā)放管理《支付業(yè)務(wù)許可證》（以下簡稱“支付牌照”）。②《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第3條和第7條。截至2016年4月底，央行共發(fā)放8批270張支付牌照。③來源：http：//www.cs.com.cn/xwzx/jr/201604/t20160430_4959481.html。訪問時間：2016年4月30日。截至當(dāng)前，除已注銷的浙江易士、廣東益民和上海暢購，還剩余267張支付牌照。資料來源：劉琪：《央行重拳整改支付機構(gòu)違規(guī)公司難獲續(xù)牌》，《證券日報》2016年5月17日第B2版。央行支付牌照名單公示：http：//www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/ 128041/2951606/1923625/1923629/d6d180ae/index1.html，訪問時間2016年5月18日。但隨著支付清算市場競爭的日趨激烈，以及該市場法律配套措施不完善，出現(xiàn)了一系列風(fēng)險及惡性競爭現(xiàn)象。為規(guī)范市場發(fā)展，央行又先后出臺了《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》、《中國人民銀行支付結(jié)算司關(guān)于暫停支付寶公司線下條碼（二維碼）支付等業(yè)務(wù)意見的函》、《中國銀監(jiān)會中國人民銀行關(guān)于加強商業(yè)銀行與第三方支付機構(gòu)合作業(yè)務(wù)管理的通知》（即“10號文”）、《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《非銀行辦法》）以及《非銀行支付機構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《專項整治方案》）等系列法律文件。這些法律文件對銀聯(lián)與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)間的力量博弈以及支付清算市場的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

（二）央行監(jiān)管文件評析

依《中國人民銀行法》和《非金融辦法》等相關(guān)法律規(guī)定④《中國人民銀行法》第2條和第31條以及《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第3條。，作為支付清算市場監(jiān)管者的央行應(yīng)從市場主體法律定位、市場準(zhǔn)入門檻設(shè)置及風(fēng)險管控等方面維護(hù)支付清算市場正常運作。但通過分析其公布的系列文件可知，央行并未堅守其監(jiān)管中立角色，對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)限制過多，通過直接或間接給予銀聯(lián)政策優(yōu)惠，扭曲了支付清算市場的資源配置狀況，不利于該市場主體間的公平競爭。具體而言，監(jiān)管文件存在下述問題：

1.市場主體法律定位不統(tǒng)一

2010年，央行在《非金融辦法》及《實施細(xì)則》中首次將互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)界定為非金融機構(gòu)，并規(guī)定其所提供服務(wù)為非金融機構(gòu)服務(wù)。①《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第2條。依此界定，央行將其視為“緩解銀行業(yè)金融機構(gòu)因網(wǎng)點不足等產(chǎn)生的排隊等待待、找零難等社會問題”的一種輔助工具〔4〕，未認(rèn)可其準(zhǔn)金融性屬性。這一界定帶來行業(yè)定位的模糊，不利于互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，是央行缺乏中立準(zhǔn)則和客觀依據(jù)的表現(xiàn)之一?！?〕144

另一方面，與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)在支付清算市場上具有競爭關(guān)系的銀聯(lián)卻屬于金融服務(wù)機構(gòu)。眾所周知，我國的金融機構(gòu)一般具有國資背景，監(jiān)管機構(gòu)對其監(jiān)管時，往往表現(xiàn)一定政策導(dǎo)向，易導(dǎo)致該市場的不公平競爭。因此，從本質(zhì)上來說，央行對雙方法律定位不統(tǒng)一不符合監(jiān)管中立的理念，不利于支付清算市場公平競爭秩序的維護(hù)。畢竟平等的法律地位是市場經(jīng)濟中公平競爭的要求，也是各利益主體實力對比的反應(yīng)，更是促進(jìn)該市場競爭活力的必要條件。〔5〕147

不過，主體法律定位不統(tǒng)一在央行2015年12月28日出臺的《非銀行辦法》得到解決。②《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第2條。辦法將支付清算市場上從事支付清算業(yè)務(wù)的非銀行主體統(tǒng)一認(rèn)定為非銀行支付機構(gòu)，并規(guī)定對非銀行支付機構(gòu)適用同一監(jiān)管規(guī)則。從競爭中立的角度來看，央行的最新規(guī)定堅守了監(jiān)管中立，有利于市場公平競爭秩序的維護(hù)。

2.互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)入市門檻高《非金融辦法》及《實施細(xì)則》首次確立了互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的市場準(zhǔn)入制度。央行在《非金融辦法》及《非銀行辦法》中規(guī)定，非金融機構(gòu)提供支付服務(wù)的，應(yīng)取得支付牌照，由央行負(fù)責(zé)頒發(fā)管理。③《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第3、7條，《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第8、9條。并在《實施細(xì)則》中對支付牌照的發(fā)放及管理加以細(xì)化規(guī)定④《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則》第21-27條。。除此之外，《非金融辦法》還就申請從事支付業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)規(guī)定了較多硬性要求。

央行以監(jiān)管者身份要求對支付領(lǐng)域進(jìn)行全方位開放，從市場運行本身來說，符合監(jiān)管中立理念，利于打破線上線下領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象。但從上述文件對支付牌照及申請條件的規(guī)定可看出，央行對支付清算市場的市場準(zhǔn)入門檻規(guī)定過高。⑤比如在注冊資金規(guī)模上，全國性的支付企業(yè)注冊資金門檻是一億元，即使從事區(qū)域市場服務(wù)的企業(yè)也需要3000萬元的注冊資金。雖然央行以風(fēng)險考慮為由，但過高的準(zhǔn)入門檻無疑將眾多潛在競爭企業(yè)拒于支付市場之外，同時也嚴(yán)重阻礙了新的中小非金融服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，更多體現(xiàn)了對現(xiàn)有市場格局的利益保護(hù)?！?〕縱然有實力的民營企業(yè)還可躋身該市場與銀聯(lián)競爭，如支付寶、財付通等，但畢竟為數(shù)不多，這間接保護(hù)了銀聯(lián)在支付結(jié)算領(lǐng)域的壟斷地位。因此，央行高門檻的規(guī)定不符合監(jiān)管中立，不利于該市場的公平競爭。從長遠(yuǎn)來說，央行應(yīng)遵循中立原則，對市場準(zhǔn)入放松管制，促進(jìn)銀聯(lián)與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)良性競爭。〔5〕172

3.互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)展業(yè)限制多

2014年3月13日，央行下發(fā)緊急文件《中國人民銀行支付結(jié)算司關(guān)于暫停支付寶公司線下條碼（二維碼）支付等業(yè)務(wù)意見的函》，暫停支付寶、騰訊的虛擬信用卡產(chǎn)品以及條碼（二維碼）支付等面對面支付服務(wù)。⑥資料來源：http：//www.huxiu.com/article/29804/1.html，訪問時間：2016年4月30日。2014年4月10日，央行會同銀監(jiān)會共同發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)銀行與第三方支付機構(gòu)合作業(yè)務(wù)管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)10號，以下簡稱“10號文”），對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的快捷支付功能及用途、支付金額等方面作出種種限制⑦比如《關(guān)于加強商業(yè)銀行與第三方支付機構(gòu)合作業(yè)務(wù)管理的通知》第6條第1款：商業(yè)銀行應(yīng)設(shè)立與客戶技術(shù)風(fēng)險承受能力相匹配的支付限額，包括單筆支付限額和日累計支付限額。。除此之外，10號文還規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)應(yīng)與銀行分享客戶交易信息。①10號文第17條：商業(yè)銀行應(yīng)采取技術(shù)措施保障來自第三方支付機構(gòu)的傳輸數(shù)據(jù)（如客戶數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)等）和操作指令（如支付指令、身份驗證指令等）的完整性、一致性和不可抵賴性。眾所周知，客戶交易信息是大數(shù)據(jù)環(huán)境下這些企業(yè)的重要資產(chǎn)，如果被迫和銀行分享，不利于其市場競爭優(yōu)勢。

通過分析上述文件不難發(fā)現(xiàn)，央行對支付清算市場的監(jiān)管有干預(yù)市場具體運作之嫌。事實上，央行出臺這一系列法律文件的背景是——以支付寶為代表的互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)在支付清算市場獲得規(guī)模式發(fā)展，動搖了銀聯(lián)在該市場的壟斷地位。即互聯(lián)網(wǎng)支付清算支付企業(yè)的迅猛發(fā)展是央行實施特別監(jiān)管的本質(zhì)理由?！?〕此時，作為銀聯(lián)成立牽頭部門的央行，借維護(hù)客戶資金安全等名以監(jiān)管者身份發(fā)布監(jiān)管文件，限制互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)發(fā)展，為銀聯(lián)在市場上搶奪領(lǐng)地。這一做法嚴(yán)重違背其監(jiān)管中立角色，有損支付清算市場的公平競爭。央行既然是監(jiān)管者，就不應(yīng)介入市場具體運作，市場有其運作規(guī)律，央行應(yīng)堅守中立監(jiān)管者角色，而非越俎代庖，替銀聯(lián)與市場其他競爭者爭奪領(lǐng)地。

4.以風(fēng)險監(jiān)控為由限制互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)發(fā)展

自央行2010年放開支付清算市場之后，該市場日益活躍，各支付機構(gòu)得以規(guī)模式發(fā)展，但風(fēng)險也相伴而生，如用戶資金的安全、利用虛擬賬戶非法集資和洗錢以及支付機構(gòu)質(zhì)量參差不齊、跑路現(xiàn)象頻發(fā)等問題。2015年9月深陷兌付危機的上海暢購就是典型表現(xiàn)②資料來源：http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-01-07/doc-ifxnkmaw2091664.shtml，訪問時間，2016年4月30日。。究其原因主要是因缺乏完善的法律法規(guī)配套措施，監(jiān)管重心偏差，風(fēng)險防范預(yù)警以及解決機制未能有效運作。為解決這一系列問題，央行發(fā)布多份文件，如2010年《非金融辦法》、2013年《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》等文件中對風(fēng)險監(jiān)督的規(guī)定。另外，針對特定時期出現(xiàn)的問題，央行也出臺專門性法律文件，如2014下發(fā)緊急文件暫停二維碼支付等業(yè)務(wù)；2014年4月基于安全和反洗錢考慮，會同中國銀監(jiān)會共同發(fā)布的“10號文”對支付清算型互聯(lián)網(wǎng)做出種種限制；2016年4月14日，又會同國務(wù)院其他十三部委共同發(fā)布《專項整治方案》，響應(yīng)國務(wù)院啟動的互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域?qū)ｍ椪芜\動，對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)加大整治和監(jiān)管力度。其實，從去年底央行出臺的《非銀行辦法》，到最新的《專項整治方案》，可看出，監(jiān)管層意在讓互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)回歸小額、便捷初衷，禁止其銀聯(lián)化和銀行化。③資料來源：http：//www.zhifujie.com/article-8205-1.html，訪問時間：2016年4月30日。

創(chuàng)新多與風(fēng)險并存，一項創(chuàng)新能否在市場刮起改革之風(fēng)并非因為其無風(fēng)險，而是因為有完善的監(jiān)管、風(fēng)險防范以及解決機制。而機制背后還必須有秉持監(jiān)管中立理念的監(jiān)管者，否則難以確保市場的公平競爭。支付結(jié)算市場發(fā)展至今的確存在一定問題，但問題并非不可解決，也并非依靠嚴(yán)苛的監(jiān)管就可一勞永逸。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)尊重市場運作規(guī)律，在市場之外盡好監(jiān)管職責(zé)，而非以“防范政治風(fēng)險，加強市場安全”等堂而皇之的借口肆意侵犯市場競爭主體的合法權(quán)益。央行的這一系列文件反映出其未盡中立監(jiān)管者職責(zé)，相反總是打著“客戶資金安全以及市場健康發(fā)展”旗號干涉支付清算市場的競爭現(xiàn)狀，損害了互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)的利益。

三、競爭中立理念下對央行監(jiān)管的建議

從上述對央行出臺的系列監(jiān)管文件的剖析可知，央行在對支付清算市場進(jìn)行監(jiān)管時，因未堅守監(jiān)管中立，對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)限制過多，一方面，直接或間接維護(hù)了銀聯(lián)在該市場的壟斷地位，另一方面損害了該市場的公平競爭秩序。為保障該市場公平競爭秩序，促進(jìn)市場健康發(fā)展，央行應(yīng)盡快調(diào)整監(jiān)管政策，回歸監(jiān)管中立的角色。因此本文建議：

（一）允許支付清算型互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)進(jìn)入公共零售支付清算④零售支付服務(wù)包括由金融機構(gòu)及非金融機構(gòu)向終端用戶提供的非現(xiàn)金資金轉(zhuǎn)賬服務(wù)，常與支票、貸記借記轉(zhuǎn)賬、卡支付及新型支付工具等運用聯(lián)系在一起。曹紅輝譯：《國外零售支付系統(tǒng)》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2009年，第59頁。領(lǐng)域

支付清算市場分兩個層面，第一層面是處于金融體系頂層的支付清算基礎(chǔ)設(shè)施，該層面關(guān)乎一國金融體系穩(wěn)定，國際上對承擔(dān)此類業(yè)務(wù)的機構(gòu)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)高，包括《重要支付系統(tǒng)核心原則》、《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施基本原則》等。我國銀行間跨行支付清算系統(tǒng)以央行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為主，該業(yè)務(wù)不以營利為目的，不應(yīng)引入競爭機制。第二層次是零售支付體系的清算服務(wù)。如果監(jiān)管得當(dāng)，該層次的服務(wù)可引入民營資本，因為新進(jìn)入者的威脅可降低市場壟斷力量從而提高效率〔6〕。但長期以來，該層次支付清算業(yè)務(wù)由銀聯(lián)壟斷，市場競爭力不足且效率低下?！斗倾y行辦法》規(guī)定支付機構(gòu)不得從事銀行卡跨行資金清算服務(wù)。①《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第13條。但事實上，不少支付機構(gòu)已通過在多家商業(yè)銀行開戶與行內(nèi)結(jié)算方式消除了跨行清算需求。因此，央行應(yīng)尊重市場，允許在公共零售支付清算領(lǐng)域引入競爭機制，適用統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對市場主體加以監(jiān)管。實踐證明，支付清算型互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)的進(jìn)入有助于市場創(chuàng)新和提高支付清算水平，進(jìn)而促進(jìn)該市場公平競爭?！?〕

（二）總體上放松管制，對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)進(jìn)行底線監(jiān)管

對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)監(jiān)管，應(yīng)在把握總體風(fēng)險的前提下，做到總體風(fēng)險底線可控，局部風(fēng)險波動可容忍，堅持以市場為主導(dǎo)，促進(jìn)創(chuàng)新與防范風(fēng)險并重。目前，央行對互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)日常業(yè)務(wù)開展限制過多，如對不同賬戶分別規(guī)定10萬、20萬元的年累計限額以及1000、5000元的單日累計限額，禁止該類企業(yè)執(zhí)行支付清算職能等。②2015年12月28日央行發(fā)布的《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第12、24條。這些監(jiān)管條件極大限制了新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，人為的將其限制在“草根文化”范圍?；ヂ?lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，已引發(fā)支付清算方式的變化。因此，監(jiān)管者應(yīng)順勢而為，秉持監(jiān)管中立理念，尊重市場的創(chuàng)新與選擇。在層出不窮的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中，用底線思維防止系統(tǒng)性風(fēng)險，在適當(dāng)監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展之間尋求平衡，逐步放棄“叫?！钡取耙坏肚小笔侄?，大力發(fā)揮市場的決定作用從而達(dá)到兼顧金融創(chuàng)新與監(jiān)管的目的?！?〕

（三）限制銀聯(lián)在支付清算領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)

銀聯(lián)在支付清算領(lǐng)域的獨占地位是歷史產(chǎn)物，銀行卡清算組織在握有一定監(jiān)管權(quán)力的同時運營自己的支付公司本就值得商榷。在目前的銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中，各成員商業(yè)銀行須遵守銀聯(lián)制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在支付清算領(lǐng)域，銀聯(lián)還可對其監(jiān)管和處罰。③如銀聯(lián)公司于2012年末發(fā)布銀聯(lián)17號文，號召“銀行機構(gòu)成員對第三方支付企業(yè)的開放接口進(jìn)行清理”即是銀聯(lián)公司對各商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)限的體現(xiàn)。據(jù)此，銀聯(lián)在縱向銀行卡業(yè)務(wù)中對其上游商業(yè)銀行有一定控制權(quán)，可挾各商業(yè)銀行與其余支付清算機構(gòu)抗衡。

目前互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)已是支付清算市場的生力軍，更是該領(lǐng)域的重要支柱。支付清算市場也已由銀聯(lián)的寡頭壟斷轉(zhuǎn)向多主體的競爭格局④2015年4月9日，國務(wù)院出臺《關(guān)于實施銀行卡清算機構(gòu)準(zhǔn)入管理決定》規(guī)定，在2015年6月1日，符合要求的機構(gòu)可以申請銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證，對銀行可清算市場作出制度性安排。這意味著在國家層面有意放開支付清算市場，允許第三方支付與銀行直連，也標(biāo)志著銀聯(lián)在支付清算市場近十多年來一家獨大的壟斷時代的終結(jié)。。如果不對銀聯(lián)監(jiān)管權(quán)加以限制，將有損該市場的公平競爭。而且實踐表明，與規(guī)則制定者進(jìn)行競爭的市場本就無公平可言。因此，銀聯(lián)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)受限制甚至被剝離。就目前而言，央行至少可要求其公開監(jiān)管處罰信息并對外披露標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)合理性，同時嚴(yán)禁其公權(quán)私用。

四、結(jié)語

近年來，互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)發(fā)展快速，挑戰(zhàn)了銀聯(lián)在支付清算市場的地位，其部分交易繞過銀聯(lián)實現(xiàn)跨行清算，同時銀聯(lián)在該領(lǐng)域的壟斷也招致WT O的裁決?！?〕眾所周知，公平競爭是市場經(jīng)濟條件下保證市場對資源配置起決定作用的必然要求，而競爭中立政策的核心又在于保障市場主體間的公平競爭。因此，作為監(jiān)管者的央行，在對市場進(jìn)行監(jiān)管時應(yīng)堅守監(jiān)管中立，確立明確、公平和有效的監(jiān)管規(guī)則，進(jìn)一步開放支付清算市場，引入競爭機制，限制銀聯(lián)的監(jiān)管權(quán)，同時堅持底線監(jiān)管，對銀聯(lián)與互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)適用統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，這不僅有助于鼓勵市場競爭、增強市場活力，也有助于推動金融服務(wù)的優(yōu)化升級。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速崛起，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新層出不窮。但任何新事物的產(chǎn)生都伴隨一定風(fēng)險。當(dāng)前監(jiān)管機構(gòu)對支付清算市場措施不斷，但是如何基于中立的監(jiān)管者角度制定公平合理的競爭政策，既充分激發(fā)市場活力，保障市場公平競爭，又能避免系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生，平衡好金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管，是當(dāng)下監(jiān)管者亟須解決的難題之一。實踐證明，監(jiān)管者只有堅守監(jiān)管中立，對市場參與主體一視同仁，該市場的競爭秩序才有公平可言，互聯(lián)網(wǎng)金融才能真正助推我國經(jīng)濟體制的成功轉(zhuǎn)型。

［1］See Australia，Commonwealth Competitive Neutrality PolicyStatement，1996，P4，http://archive.treasury.gov.au/ documents/275/PDF/cnps.pdf.轉(zhuǎn)引自丁茂中：《我國競爭中立政策的引入及實施》，《法學(xué)》2015年第9期，第107頁。

［2］應(yīng)品廣.中國需要什么樣的競爭中立？（下）——不同立場之比較及啟示［J］.中國價格監(jiān)管與反壟斷，2015年第3期，第27頁。

［3］龔鵬程，臧公慶.互聯(lián)網(wǎng)支付清算企業(yè)監(jiān)管立法述評——以央行“網(wǎng)絡(luò)支付管理征求意見稿”為線索［J］.江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015年第3期，第111頁。

［4］陳志剛.第三方支付監(jiān)管需遵循中立準(zhǔn)則過嚴(yán)管制不利于產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展［J］.通信世界，2012年第4期，第14頁。

［5］李莉莎等.第三方電子支付法律問題研究［M］.北京：法律出版社，2014年。

［6］曹紅輝譯.國外零售支付系統(tǒng)［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2009年，第173頁。

［7］馬梅等.支付革命——互聯(lián)網(wǎng)時代的第三方支付［M］.北京：中信出版社，2014年，第222—224頁。

［8］芮曉武，劉烈宏.中國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報告（2014）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第248-249頁。

［9］楊濤.中國支付清算發(fā)展報告（2015）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第18頁。

［責(zé)任編輯：阿明］

The Competition Neutrality of the People’s Bank of China in Market Supervision Policy——Taking the Supervision of the Payment and Settlement Industry as the Breakthrough Poin

WEI Fang

（East China University of Political Science and Law Shanghai China 200063）

［Summary］With the rapid development of the Internet，especially the mobile Internet，the Internet payment and settlement enterprises’market sharing is continuously upgrading，such as Alipay and TenPay，which has consequently been affecting the traditional financial institutions and other payment clearing bodies’vested benefits，especially shaking the monopoly of China Union Pay in payment and settlement market.To fight for market share，the competition between the parties is more and more intensified.In order to regulate the payment and settlement market，the People’s Bank of China issued a series of normative legal documents.However，due to the lack of competitive neutrality，the regulatory policies significantly tilt protection CUP，which distorts the fair competition in the payment and settlement market.To maintain the fair competition in the market，the central bank should adjust its regulatory policy，and return to its neutral regulatory role.

competitive neutrality，payment and settlement market，internet payment and settlement enterprise，fair competition

DF438.1

A

1008-8628（2016）04-0022-07

2016-05-09

衛(wèi)芳，華東政法大學(xué)在讀碩士生。