張波

[摘 要]干部隊(duì)伍建設(shè)是基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和組織基礎(chǔ)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)存在著隊(duì)伍結(jié)構(gòu)斷層、后備干部來(lái)源萎縮、服務(wù)意識(shí)淡薄等八大問(wèn)題，制約著新時(shí)期基層社會(huì)治理能力和治理水平的提升。為此，建議從職業(yè)定位、制度建設(shè)、機(jī)制完善和教育培訓(xùn)等方面著手，構(gòu)建一支政治堅(jiān)定、結(jié)構(gòu)合理、能力過(guò)硬、作用突出、充滿活力的基層黨組織干部隊(duì)伍。

[關(guān)鍵詞]隊(duì)伍建設(shè)；基層干部；對(duì)策思考

[中圖分類號(hào)] D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）11-0052-03

治國(guó)安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出，黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，努力使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。在這當(dāng)中，基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)是提升基層社會(huì)治理能力和水平的重要環(huán)節(jié)。

建黨以來(lái)，基層書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)就是中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。目前來(lái)看，基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍還存在著以下問(wèn)題，隊(duì)伍建設(shè)還有一些尚待破解的困境和難題：

（一）隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“斷層現(xiàn)象”。目前，全國(guó)各地村居黨組織書(shū)記隊(duì)伍出現(xiàn)較嚴(yán)重的“斷層現(xiàn)象”：一是年齡斷層，年輕干部呈現(xiàn)“斷崖式減少”。主要是隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后民族地區(qū)比其他地區(qū)更為嚴(yán)重、西部地區(qū)比中東部地區(qū)更為嚴(yán)重。二是經(jīng)驗(yàn)斷層，有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的后備干部偏少。還有少數(shù)人存在“過(guò)渡一下”“當(dāng)作跳板”的心態(tài)，滿足于現(xiàn)狀。這在一定程度上給換屆選舉、干部的延續(xù)性等帶來(lái)困擾，很多村居黨組織存在班子人員難選齊、難配強(qiáng)、人選不足等問(wèn)題。

（二）基層后備干部隊(duì)伍來(lái)源渠道萎縮。近年來(lái)，全國(guó)各街鎮(zhèn)不斷加大招聘村官、培養(yǎng)年輕干部的步伐，但一些優(yōu)秀的畢業(yè)生并不愿意到村居工作，即使有些學(xué)生到村里面做村官，很多也是把其作為“跳板”，很多不錯(cuò)的“苗子”流失問(wèn)題嚴(yán)重；有部分年輕社工工作時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)閱歷缺乏，很難擔(dān)當(dāng)起村居干部“帶頭人”重任；在偏遠(yuǎn)山區(qū)，很多青年黨員不愿意呆在農(nóng)村工作。還有一些街鎮(zhèn)比較依賴“即招即用的人”，缺少自下而上自己培養(yǎng)的意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。后備干部隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中存在重儲(chǔ)備輕使用、重培訓(xùn)輕培養(yǎng)、重管理輕服務(wù)、重入口輕出口等問(wèn)題。

（三）傳統(tǒng)管理思維制約服務(wù)意識(shí)提升。有些年齡較大的村居書(shū)記還是傳統(tǒng)的管理思維，服務(wù)群眾的意識(shí)薄弱，主要表現(xiàn)出：第一，在工作方法和處理問(wèn)題時(shí)基本靠經(jīng)驗(yàn)、靠面子辦事，不善于發(fā)動(dòng)群眾，一些黨組書(shū)記在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、復(fù)雜矛盾以及群眾關(guān)心的問(wèn)題時(shí)，辦法單一、態(tài)度粗暴，往往認(rèn)為群眾工作難做，現(xiàn)在的群眾“經(jīng)常會(huì)無(wú)理取鬧、甚至是刁民”，把群眾放在工作的對(duì)立面。第二，工作存在“機(jī)關(guān)化、半天工、慢半拍”現(xiàn)象，坐在辦公室的時(shí)間多、深入群眾的時(shí)間少，對(duì)上負(fù)責(zé)多、對(duì)下負(fù)責(zé)少，傳達(dá)精神多、幫助群眾落實(shí)少，很多村居干部持有“上下不得罪、做老好人”心態(tài)。第三，思想懈怠，惰性思維嚴(yán)重，認(rèn)為村居黨組織書(shū)記晉級(jí)機(jī)會(huì)不多，干得再好也進(jìn)不了編制，離職后還是要去拿集體退休工資，還有黨組織書(shū)記任職期間在考進(jìn)公務(wù)員后不計(jì)工齡，覺(jué)得沒(méi)必要好好干。還有個(gè)別村干部不依法辦事、私心雜念重，在涉及民生利益問(wèn)題時(shí)“一言堂”和“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

（四）工作能力與新時(shí)期要求存在差距。調(diào)查來(lái)看，目前村居黨組織書(shū)記隊(duì)伍在社區(qū)治理能力方面有所欠缺，對(duì)基層治理水平的提升形成障礙，突出表現(xiàn)在：第一，一些老書(shū)記擅長(zhǎng)傳統(tǒng)的如化解矛盾、訪貧問(wèn)苦等工作，對(duì)于新商品房小區(qū)中的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物管會(huì)這“三駕馬車”駕馭能力不強(qiáng)，三者之間相互脫節(jié)，難以滿足社區(qū)居民需求；第二，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)等限制，一些老書(shū)記缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，不會(huì)使用電腦，不懂英語(yǔ)，更不會(huì)運(yùn)用新媒介與年輕居民溝通，對(duì)一些新型商品房小區(qū)、國(guó)際社區(qū)的治理能力不足；第三，在加強(qiáng)基層民主建設(shè)、開(kāi)展居民自治等方面能力不足；第四，年輕書(shū)記在處理復(fù)雜問(wèn)題、復(fù)雜矛盾的能力不強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)欠缺，在群眾中缺乏威信，很容易使社區(qū)矛盾擴(kuò)大化。

（五）職業(yè)待遇存在身份與區(qū)域差異。目前全國(guó)村居黨組織書(shū)記待遇普遍不高，基本低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平，且呈現(xiàn)兩種差異：一是身份差異明顯。村居黨組織書(shū)記中存在有事業(yè)編制、勞動(dòng)合同聘用、退休聘用、非正規(guī)勞動(dòng)組織關(guān)系、不建立正式關(guān)系等不同身份。身份決定薪酬，有編制的高、無(wú)編制的低，公務(wù)員、事業(yè)編制、集體人員收入一般高于派遣、聘任、退休返聘等人員。二是區(qū)域差異明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)收入普遍高于落后地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部收入高于街道，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)收入高于其他街鎮(zhèn)。

（六）職業(yè)地位與職位職責(zé)不相匹配。村居黨組織書(shū)記崗位職責(zé)呈現(xiàn)“三大一低”特征，職位職責(zé)與職業(yè)形象、地位不相匹配。一是工作強(qiáng)度大。書(shū)記統(tǒng)攬社區(qū)方方面面的工作，“一年365天，天天無(wú)休”“有上班時(shí)間，沒(méi)有下班時(shí)間”是工作常態(tài)。二是工作壓力大。書(shū)記在基層黨建、社區(qū)安全等工作上都是第一責(zé)任人，在動(dòng)遷、老舊等社區(qū)，居民習(xí)慣有問(wèn)題找書(shū)記，書(shū)記還要時(shí)刻當(dāng)“滅火大隊(duì)長(zhǎng)”。三是工作難度大。社區(qū)社會(huì)管理、群眾工作任務(wù)越來(lái)越重，工作開(kāi)展難度也越來(lái)越大，面對(duì)“責(zé)任無(wú)限、資源有限”的矛盾，往往靠書(shū)記的“臉面”和“口水”。“低”指的是形象定位低。社會(huì)上對(duì)居民區(qū)黨組織書(shū)記崗位和職業(yè)價(jià)值的認(rèn)知不足、定位較低，一些書(shū)記尤其是勞務(wù)派遣制（人事代理）的書(shū)記把自己比作“公務(wù)員的民工”。

（七）職業(yè)發(fā)展定位模糊甚至混亂。全國(guó)和地區(qū)層面還沒(méi)有建立社區(qū)工作者的獨(dú)立職業(yè)體系，也沒(méi)有將村居黨組織書(shū)記納入社區(qū)工作者（屬“黨群社工”范疇）的職業(yè)體系，導(dǎo)致相應(yīng)的社會(huì)保障體系還不完善。特別是集體、聘任、派遣等性質(zhì)的，社會(huì)保障水平還較低。其次，居民區(qū)黨組織書(shū)記職業(yè)發(fā)展缺少職業(yè)化的理念和制度化的設(shè)計(jì)，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)提高能力、相應(yīng)提高職業(yè)美譽(yù)度和待遇的共識(shí)和統(tǒng)一行動(dòng)，往往認(rèn)為書(shū)記大都處于職業(yè)發(fā)展的“前列”甚至“頂端”，處于“天花板”。從而引致兩種心理：年齡較大的書(shū)記覺(jué)得沒(méi)必要那么拼，干好干壞都一樣；而年輕干部的離職傾向嚴(yán)重，認(rèn)為村官?zèng)]有出頭，不愿意沉下基層工作，考取公務(wù)員、事業(yè)編制是其進(jìn)入基層的主要目標(biāo)。

（八）管理機(jī)制難以有效發(fā)揮功能。第一，日常管理的規(guī)范性還不夠。各級(jí)政府對(duì)如何加強(qiáng)日常管理還缺少系統(tǒng)性制度化的規(guī)范，對(duì)實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)干部重點(diǎn)管理”還缺少差異化、多樣性的途徑和載體。第二，教育培訓(xùn)的針對(duì)性還不夠。培訓(xùn)安排上，理論學(xué)習(xí)占比較重，實(shí)踐性、操作性的案例解析較少；大而全的內(nèi)容較多，針對(duì)居民區(qū)工作特點(diǎn)的內(nèi)容較少；內(nèi)部培訓(xùn)較多，“走出去”學(xué)習(xí)較少。第三，工作考核的激勵(lì)性還不夠?？己藰?biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)不少是“一般齊、一樣粗”，考核方法習(xí)慣于查臺(tái)賬、看總結(jié)、聽(tīng)匯報(bào)，對(duì)第三方測(cè)評(píng)、民主測(cè)評(píng)等方法運(yùn)用不多。部分街鎮(zhèn)在考核結(jié)果運(yùn)用上區(qū)別較小、在考核獎(jiǎng)金上差距甚微。

（一）基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍的發(fā)展定位。加強(qiáng)村居黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)，要按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，以工作體系的現(xiàn)代化和能力素質(zhì)的現(xiàn)代化為核心目標(biāo)，不走編制導(dǎo)向、身份管理的老路，堅(jiān)持走“職業(yè)化、專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化”的新路，使村居黨組織書(shū)記成為更具競(jìng)爭(zhēng)性、更富吸引力的社會(huì)職業(yè)選擇。村居書(shū)記的職業(yè)化，指的是改變居民區(qū)書(shū)記目前以志愿服務(wù)為主的性質(zhì)，對(duì)其崗位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、明確化，通過(guò)法規(guī)等形式確認(rèn)居民區(qū)書(shū)記崗位的用工主體、崗位要求、工作內(nèi)容、薪資待遇、培訓(xùn)考核、晉升體系等，使居民區(qū)書(shū)記成為一種職業(yè)。這里的職業(yè)化并不是職位的職業(yè)化，書(shū)記僅是黨內(nèi)的職務(wù)，而是為村居黨組織書(shū)記構(gòu)建或探尋一個(gè)可供求職者相對(duì)穩(wěn)定、受人尊敬、令人向往的職業(yè)平臺(tái)，這個(gè)職業(yè)就叫“社區(qū)工作者”，其中包括黨群社工及其他各類社工，是居民區(qū)黨組織書(shū)記的重要來(lái)源和蓄水池。

（二）理順管理體制，構(gòu)建規(guī)范化的職業(yè)發(fā)展路徑。第一，厘清隊(duì)伍管理體制。建議省市層面和各區(qū)縣要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，依托社區(qū)工作站、社會(huì)組織與村居黨組織書(shū)記簽訂規(guī)范的勞動(dòng)合同，建立合同聘用關(guān)系，把村居黨組織書(shū)記納入社區(qū)工作者隊(duì)伍進(jìn)行統(tǒng)一管理。第二，建立內(nèi)向型和外向型的職業(yè)發(fā)展渠道。就是要堅(jiān)持把職業(yè)與職務(wù)相分離，黨組織書(shū)記是所擔(dān)任的實(shí)際崗位職務(wù)，其職業(yè)是具有等次、級(jí)別的社區(qū)工作者，以社區(qū)工作者為職業(yè)平臺(tái)，結(jié)合職稱評(píng)定和績(jī)效管理辦法，根據(jù)以服務(wù)年限、學(xué)識(shí)水平、職業(yè)資格、工作經(jīng)歷、知識(shí)更新、實(shí)踐成果和工作績(jī)效等為主要要素的指標(biāo)體系，以及國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)水平的劃分辦法，為社區(qū)工作者科學(xué)設(shè)置若干技術(shù)等級(jí)；要加強(qiáng)與干部人事制度改革的對(duì)接與配套，適當(dāng)增加定向招錄名額、擴(kuò)大錄用比例、放寬準(zhǔn)入條件，確保每年都有書(shū)記通過(guò)定向招錄進(jìn)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。探索優(yōu)秀書(shū)記通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔等辦法，轉(zhuǎn)任街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)科室副職或事業(yè)單位、鎮(zhèn)屬企業(yè)的中層干部的途徑和方式。第三，大力推廣薪酬體系改革經(jīng)驗(yàn)。以本地區(qū)上年度社會(huì)職工平均工資為依據(jù)，以社會(huì)相近行業(yè)、類似崗位人員的市場(chǎng)薪酬水平為參照，加快形成與技術(shù)等級(jí)、能力評(píng)價(jià)相掛鉤的薪酬體系，落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障，明確持續(xù)漸進(jìn)的薪資階梯、可預(yù)見(jiàn)的增長(zhǎng)機(jī)制。

（三）提升教育培訓(xùn)能效，實(shí)現(xiàn)提素增能、業(yè)精技專的目標(biāo)。第一，切實(shí)增強(qiáng)培訓(xùn)力度。要充分發(fā)揮各級(jí)黨校在村居黨組書(shū)記隊(duì)伍培訓(xùn)的主陣地作用，把村居黨組織書(shū)記的培訓(xùn)納入年度干部培訓(xùn)計(jì)劃；要努力做到居民區(qū)黨組織書(shū)記培訓(xùn)的全覆蓋；還要按照居民區(qū)的不同類型、書(shū)記個(gè)體的不同情況，分類進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)。第二，探索新型培訓(xùn)方式，要通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、購(gòu)買服務(wù)等方式，加大與高校、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作力度；建立跨區(qū)域交流學(xué)習(xí)機(jī)制，由地區(qū)組織部橫向銜接聯(lián)系、整合各類需求、統(tǒng)籌配對(duì)安排；探索培訓(xùn)實(shí)踐基地發(fā)揮作用機(jī)制，遴選一部分工作特別突出的居民區(qū)黨組織或優(yōu)秀書(shū)記所在黨組織，掛牌成立居民區(qū)黨組織書(shū)記培訓(xùn)實(shí)踐基地。第三，創(chuàng)新完善課程模式，要完善培訓(xùn)科目，適當(dāng)增加從事社會(huì)工作的專業(yè)人員必須具備的職業(yè)知識(shí)；要突破傳統(tǒng)課堂學(xué)習(xí)等封閉式、靜態(tài)性、灌輸式教學(xué)模式，多采用案例教學(xué)、角色扮演、情景模擬等實(shí)踐性、互動(dòng)式教學(xué)模式；還要增加心理疏導(dǎo)課程，有針對(duì)性地為書(shū)記們講授心理調(diào)適的相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，及時(shí)疏導(dǎo)心理郁積、緩解心理壓力。

（四）健全監(jiān)督管理機(jī)制，激發(fā)干部隊(duì)伍的創(chuàng)新力與活力。第一，完善選人用人機(jī)制。要把有潛力的黨員社區(qū)工作者和村官安排到村居黨組織副書(shū)記崗位進(jìn)行鍛煉，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和儲(chǔ)備一批優(yōu)秀的村居黨組織書(shū)記的后備力量，為選拔書(shū)記后備隊(duì)伍提供更多優(yōu)秀的內(nèi)部來(lái)源，力爭(zhēng)為每個(gè)社區(qū)黨組織配備1-2名相對(duì)穩(wěn)定的后備干部，發(fā)揮村居黨組織干部隊(duì)伍的“蓄水池效應(yīng)”；同時(shí)，要注重開(kāi)放性，探索建立社會(huì)公開(kāi)招聘機(jī)制。打破身份、職業(yè)、地域界限，注重通過(guò)社會(huì)化、市場(chǎng)化的方式公開(kāi)招聘有志于社區(qū)工作的優(yōu)秀人才擔(dān)任書(shū)記。第二，建立干部培養(yǎng)機(jī)制。要做好后備干部的跟蹤培養(yǎng)和分層分類管理，完善“培訓(xùn)+鍛煉”的培養(yǎng)模式，對(duì)后備干部的整體狀況和個(gè)體情況進(jìn)行定期分析，力求做到“一人一檔”，對(duì)一些不合格的后備干部，及時(shí)調(diào)整出庫(kù)，把后備干部納入社區(qū)工作者的大循環(huán)，以“留得住、用得上”為目標(biāo)，明確后備干部的職業(yè)前景和職業(yè)預(yù)期。要大力推廣“高師帶徒”的經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)秀書(shū)記通過(guò)“一對(duì)一”帶教、“一對(duì)多”指導(dǎo)等辦法，發(fā)揮指導(dǎo)、帶教和幫扶作用。第三，健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要建立分層分類考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不同類型村居，對(duì)書(shū)記工作成績(jī)的考核內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)有差別，要經(jīng)調(diào)研、分析后構(gòu)建內(nèi)容全面、導(dǎo)向明確、體現(xiàn)分類、設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)體系。要統(tǒng)籌安排好定期考核與不定期考核、日常考核與專項(xiàng)考核，要更加注重不定期考核和日?？己?，利用談心、交流等機(jī)會(huì)，采取暗訪、抽查等形式，獲取更真實(shí)情況，有條件的地方，可邀請(qǐng)社會(huì)第三方組織考核，也可通過(guò)入戶調(diào)查、隨機(jī)抽查等辦法，進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)（民意測(cè)驗(yàn)）。要將年度考核結(jié)果存入居民區(qū)黨組織書(shū)記個(gè)人檔案，基層政府評(píng)價(jià)書(shū)記的第一手資料，可用于今后調(diào)整、調(diào)動(dòng)、定向錄用、績(jī)效考核等重要參考依據(jù)。第四，建立退出保障機(jī)制。作為社區(qū)工作者的重要組成部分，村居黨組織書(shū)記就其職業(yè)身份而言，就有了不同等次、級(jí)別的職業(yè)發(fā)展階梯，為形成“經(jīng)選舉或任命擔(dān)任書(shū)記、退出書(shū)記崗位再回歸社工隊(duì)伍”的能進(jìn)能出雙向通道奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，還要建立村居干部崗位補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、離崗?fù)宋坏纳畋Ｕ现贫龋鶕?jù)村干部在崗年限和工作考核情況，保障年齡補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼，從而使一些不能解決公務(wù)員事業(yè)單位身份、長(zhǎng)期在村（居）工作的優(yōu)秀黨組織書(shū)記沒(méi)有后顧之憂。

作者系華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生，中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校講師

責(zé)任編輯：卞吉賦