張良

摘 要：物業(yè)服務(wù)屬于朝陽、綠色產(chǎn)業(yè)。當前我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域存在的諸多問題，其原因主要是相關(guān)法律制度缺失?，F(xiàn)行立法對物業(yè)服務(wù)的主體、物業(yè)服務(wù)合同的締結(jié)與履行、物業(yè)服務(wù)的監(jiān)管及相關(guān)糾紛處理等，都沒有科學(xué)的制度設(shè)計。完善我國物業(yè)服務(wù)法律制度，需要賦予業(yè)主委員會完全的訴訟主體資格，建立健全住宅專項維修資金制度、物業(yè)服務(wù)合同解除制度、物業(yè)服務(wù)監(jiān)管制度、物業(yè)服務(wù)糾紛人民調(diào)解制度等。

關(guān)鍵詞：物業(yè)服務(wù)；業(yè)主委員會；物業(yè)費；政府監(jiān)管

中圖分類號：D923文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0053-04

物業(yè)服務(wù)屬于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，是綠色、朝陽產(chǎn)業(yè)，內(nèi)容包括物業(yè)服務(wù)企業(yè)通過管理和維護房屋公共部分及其附屬設(shè)施、小區(qū)公共場地等，使其保值增值，為業(yè)主創(chuàng)造安全、舒適的生活環(huán)境等。目前，我國有關(guān)物業(yè)服務(wù)的法律制度很不健全，導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了大量糾紛，直接影響社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。近年來，學(xué)界關(guān)于完善物業(yè)服務(wù)法律制度的研究成果日益豐富，但現(xiàn)有研究存在諸多不足：有的視野過于狹窄，缺乏對物業(yè)服務(wù)制度的整體思考；有的僅停留在宏觀層面，缺乏對具體制度的深入分析；有的對現(xiàn)行制度提出了中肯的批評，但對如何完善相關(guān)制度語焉不詳。在檢視已有研究的基礎(chǔ)上，筆者不揣淺陋，主要以城市住宅小區(qū)為對象，分析我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域存在的問題并提出規(guī)制建議。

一、我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域存在的問題

物業(yè)服務(wù)不僅關(guān)乎居民安居樂業(yè)，而且影響物業(yè)所在小區(qū)的市場價值。現(xiàn)實中，很多業(yè)主對自己居住小區(qū)的物業(yè)服務(wù)并不滿意，很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)提出物業(yè)服務(wù)難做且利潤微薄，政府層面則認為物業(yè)服務(wù)難以監(jiān)管，維護社區(qū)和諧的壓力大。具體而言，我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域普遍存在以下問題。

1.業(yè)主大會召開難

以建筑物區(qū)分所有權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代城市小區(qū)中，人們結(jié)成了生活共同體，物業(yè)服務(wù)也必然具有公共性。物業(yè)服務(wù)活動的順利開展，需要業(yè)主按照相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)主大會通過的業(yè)主公約參與小區(qū)公共事務(wù)，政府相關(guān)部門對此要給予針對性指導(dǎo)。然而現(xiàn)實中，很多業(yè)主缺乏法治意識，政府部門又指導(dǎo)乏力甚至缺位，導(dǎo)致業(yè)主大會召開難，物業(yè)服務(wù)工作難以啟動或進一步開展。

2.業(yè)主委員會成立難、監(jiān)督難

業(yè)主委員會是業(yè)主大會的常設(shè)機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，是實現(xiàn)業(yè)主權(quán)利的載體。成立業(yè)主委員會是構(gòu)建業(yè)主自治與物業(yè)服務(wù)企業(yè)專業(yè)管理相結(jié)合的物業(yè)服務(wù)機制的基礎(chǔ)，也是培育和規(guī)范物業(yè)服務(wù)市場的前提條件?，F(xiàn)實中，由于很多小區(qū)業(yè)主大會召開難，導(dǎo)致其無法選舉成立業(yè)主委員會。由于缺乏有效的監(jiān)督機制，怎樣使已成立的業(yè)主委員會規(guī)范化運作也是一個難題。實踐中有的業(yè)主委員會挪用住宅專項維修資金，有的擅自利用業(yè)主公共財產(chǎn)謀取私利，這類行為都亟待規(guī)制。

3.物業(yè)承接查驗流于形式

物業(yè)承接查驗是維護業(yè)主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實中，物業(yè)服務(wù)合同多由開發(fā)商在業(yè)主即將入住時以格式合同的形式發(fā)給業(yè)主，合同中的物業(yè)服務(wù)企業(yè)大都與開發(fā)商存在某種利益關(guān)系，并非業(yè)主自主選擇而定。由于物業(yè)服務(wù)合同締結(jié)過程中業(yè)主的意志缺位，導(dǎo)致物業(yè)承接查驗往往流于形式，為此后物業(yè)服務(wù)合同的履行埋下了隱患。

4.物業(yè)費收取難

物業(yè)費收取難的原因主要有三個方面：一是小區(qū)房屋存在某種瑕疵，業(yè)主與開發(fā)商及物業(yè)服務(wù)企業(yè)交涉無果后采取拒交物業(yè)費的形式進行抗議。二是物業(yè)費定價不透明，業(yè)主不能參與價格的形成，就以拒交物業(yè)費的形式表示不滿。三是物業(yè)服務(wù)存在某種瑕疵，或者雖然沒有瑕疵，但有的業(yè)主由于出國學(xué)習等原因沒有享受物業(yè)服務(wù)，因而拒交物業(yè)費。

5.住宅專項維修資金使用難、再籌集難

由于我國《物權(quán)法》等法律及相關(guān)法規(guī)對住宅專項維修資金的使用規(guī)定了比較復(fù)雜的程序，導(dǎo)致實踐中物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域急需使用維修資金時難以及時獲取。另外，房屋等不動產(chǎn)的養(yǎng)護需要不斷投入后續(xù)維修資金，但現(xiàn)實中住宅專項維修資金的再籌集因相關(guān)制度缺失而難以進行。

二、我國物業(yè)服務(wù)的相關(guān)法律規(guī)范分析

以《物權(quán)法》第六章“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)”為基礎(chǔ)，以國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理條例》為核心，以最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》以及國家發(fā)改委、建設(shè)部等部委出臺的行政規(guī)章為主要支撐，我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)形成了一套較為完整的法律規(guī)范體系。在地方層面，有多個?。ㄊ小^(qū)）及大中城市出臺了物業(yè)服務(wù)專門立法或相關(guān)規(guī)范性文件?，F(xiàn)有法律規(guī)范關(guān)于物業(yè)服務(wù)的規(guī)定可以從以下六個方面進行分析。

1.關(guān)于業(yè)主委員會

業(yè)主委員會作為原告的主體資格已由立法確認，但現(xiàn)有法律并沒有承認其作為被告的主體資格。之所以如此，可能是立法者考慮到業(yè)主委員會沒有獨立財產(chǎn)，不能獨立承擔民事責任。然而，從法理上講，“獨立承擔民事責任”并不是判斷一個組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件，并且，業(yè)主委員會背后真正的權(quán)利義務(wù)主體是全體業(yè)主，全體業(yè)主完全有能力承擔業(yè)主委員會對外行為的法律后果。另外，業(yè)主委員會的存續(xù)、運行必須有相應(yīng)的經(jīng)費支持或財產(chǎn)保障，業(yè)主委員會成員也需要報酬激勵，現(xiàn)行立法對此未作規(guī)定?，F(xiàn)行立法也沒有規(guī)定業(yè)主委員會的監(jiān)督制度、法律責任制度等。

2.關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同的締結(jié)

我國房地產(chǎn)市場上普遍存在母公司開發(fā)房產(chǎn)、子公司管理物業(yè)的情況，由此形成的物業(yè)服務(wù)合同違犯了相關(guān)法律規(guī)定，也違背了公平競爭原則。我國《物權(quán)法》第76條規(guī)定業(yè)主大會或業(yè)主委員會有選聘、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權(quán)利，但缺乏物業(yè)服務(wù)在業(yè)主入住前后如何對接的具體規(guī)則，導(dǎo)致這一權(quán)利在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。

3.關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同的履行

根據(jù)《物業(yè)管理條例》第29條，建設(shè)單位應(yīng)在辦理物業(yè)承接查驗手續(xù)時向物業(yè)服務(wù)企業(yè)移交房產(chǎn)竣工驗收資料等文件，但沒有規(guī)定建設(shè)單位負有向業(yè)主委員會移交上述資料的義務(wù)。這一制度設(shè)計使業(yè)主的利益很難得到保障，成為現(xiàn)實中業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間矛盾沖突的深層次原因之一。endprint

我國《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》對專項維修資金都有所規(guī)范，更細致的規(guī)定體現(xiàn)在國家建設(shè)部、財政部發(fā)布的《住宅專項維修資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中。相關(guān)法律規(guī)范主要存在以下問題：（1）國家層面的立法位階低，地方性立法混亂。《管理辦法》只是部門規(guī)章，缺乏足夠的權(quán)威性和約束力。地方相關(guān)立法多體現(xiàn)為政府部門出臺的規(guī)范性文件，受立法水平限制和部門利益驅(qū)使，各地對住宅專項維修資金制度的規(guī)定存在一定的亂象和誤區(qū)。（2）原則性規(guī)定多，可操作性規(guī)范少，程序性規(guī)定存在缺陷。如《管理辦法》第21條規(guī)定建設(shè)單位和公有住房售房單位分攤維修費用，但缺乏具體的制度安排。該辦法關(guān)于專戶管理銀行根據(jù)建設(shè)主管部門的通知直接向維修單位劃轉(zhuǎn)維修資金的規(guī)定，忽略了業(yè)主大會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)與維修單位之間的合同關(guān)系，可能加大業(yè)主或物業(yè)服務(wù)企業(yè)的維權(quán)風險?！段餀?quán)法》和《物業(yè)管理條例》都明確規(guī)定維修資金的使用必須經(jīng)房屋專有部分占小區(qū)建筑物總面積2/3以上且總?cè)藬?shù)占2/3以上的業(yè)主同意，《管理辦法》對此設(shè)置了復(fù)雜的審批程序，但缺乏科學(xué)細化的操作規(guī)則，導(dǎo)致現(xiàn)實中維修資金不能及時到位。（3）缺乏維修資金再籌集制度。根據(jù)《管理辦法》，業(yè)主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額的30%時應(yīng)當對維修資金進行再籌集，但由誰來催促業(yè)主補交維修資金，業(yè)主拒不續(xù)交時怎么辦，這些問題《管理辦法》都未明確。

4.關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同的解除

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第8條規(guī)定：“業(yè)主大會按照物權(quán)法第七十六條規(guī)定的程序作出解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)的決定后，業(yè)主委員會請求解除物業(yè)服務(wù)合同的，人民法院應(yīng)予支持?！痹撘?guī)定明確業(yè)主對物業(yè)服務(wù)合同有任意解除權(quán)。筆者認為，只有區(qū)分前期（業(yè)主入住之前）物業(yè)服務(wù)合同與普通物業(yè)服務(wù)合同，才能準確判定業(yè)主是否享有任意解除物業(yè)服務(wù)合同權(quán)。對于前者，由于業(yè)主沒有參與合同的訂立，為保障其意思自治，應(yīng)賦予其任意解除合同的權(quán)利。對于后者，則不應(yīng)賦予業(yè)主任意解除合同權(quán)。理由有二：一是物業(yè)服務(wù)合同是典型的有償商事合同，不應(yīng)比照委托合同而賦予業(yè)主任意解除合同權(quán)。二是物業(yè)服務(wù)合同成立之后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)通常會與他人訂立相關(guān)合同，賦予業(yè)主任意解除合同權(quán)會損害物業(yè)服務(wù)企業(yè)正當?shù)念A(yù)期利益。

5.關(guān)于物業(yè)服務(wù)的管理

物業(yè)服務(wù)除涉及私法關(guān)系外，還涉及政府與物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主之間的管理關(guān)系。我國有關(guān)物業(yè)服務(wù)管理的法律規(guī)范存在諸多不足：（1）有關(guān)政府指導(dǎo)的規(guī)定比較模糊?！段飿I(yè)管理條例》第10條規(guī)定，業(yè)主應(yīng)當在縣級人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會。該規(guī)定沒有明確具體的指導(dǎo)規(guī)則，缺乏相關(guān)部門消極履行、不履行指導(dǎo)職責時的法律責任，因而不具有可操作性。（2）有關(guān)政府監(jiān)管的規(guī)定存在缺陷。例如，《物業(yè)管理條例》規(guī)定符合條件的建設(shè)單位應(yīng)當采取招投標方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，但缺乏對招投標過程進行監(jiān)督的具體規(guī)則，使得開發(fā)商可以輕易規(guī)避這一規(guī)定。又如，《管理辦法》中住宅專項維修資金的籌集、使用與管理涉及12個存在復(fù)雜法律關(guān)系的主體，勢必增加溝通、協(xié)調(diào)成本，加大監(jiān)管難度。另外，按照《管理辦法》，建設(shè)主管部門和財政部門既是住宅專項維修資金代管機構(gòu)又是其監(jiān)管機構(gòu)，這種職能重疊為相關(guān)機構(gòu)濫用代管（監(jiān)管）權(quán)力侵害業(yè)主權(quán)益打開了方便之門?！豆芾磙k法》以“安全”為價值取向的監(jiān)管理念沒有兼顧效率等價值目標，不利于住宅專項維修資金的保值增值。（3）有關(guān)政府對物業(yè)服務(wù)定價權(quán)限的規(guī)定不夠妥當。為落實《物業(yè)管理條例》的精神，國務(wù)院有關(guān)部委頒布了《物業(yè)服務(wù)收費管理辦法》《物業(yè)服務(wù)定價成本監(jiān)審辦法（試行）》《物業(yè)服務(wù)收費明碼標價規(guī)定》等規(guī)范性文件，規(guī)定政府有關(guān)部門通過政府定價和政府指導(dǎo)價的方式對部分類型的物業(yè)服務(wù)收費實施干預(yù)。這些規(guī)定在一定程度上有利于減少爭議、維護業(yè)主利益。但是，市場經(jīng)濟條件下政府對小區(qū)內(nèi)的物業(yè)服務(wù)收費問題進行過多干預(yù)有所不妥，可能影響物業(yè)服務(wù)行業(yè)發(fā)展。

6.關(guān)于物業(yè)服務(wù)糾紛的處理

現(xiàn)行立法規(guī)定物業(yè)服務(wù)糾紛只能通過行政途徑或者司法途徑解決，這未免過于單一。物業(yè)糾紛具有發(fā)生頻率高、案件標的額小、容易引發(fā)群體性對抗等特點，這些糾紛全部通過行政途徑或者司法途徑解決很不現(xiàn)實。

三、完善我國物業(yè)服務(wù)法律制度的建議

1.建立健全業(yè)主委員會制度

第一，賦予業(yè)主委員會完全的訴訟主體資格。業(yè)主委員會的法律性質(zhì)是物業(yè)服務(wù)立法不容回避的問題。建議改變現(xiàn)行立法在業(yè)主委員會主體資格問題上模棱兩可的態(tài)度，在《物業(yè)管理條例》中明確賦予業(yè)主委員會完全的訴訟主體資格——原告資格和被告資格。只有這樣，才能既維護業(yè)主的利益，又維護物業(yè)服務(wù)企業(yè)的利益。

第二，建立業(yè)主委員會運行經(jīng)費保障制度和業(yè)主委員會委員報酬制度?？梢酝ㄟ^對《物業(yè)管理條例》的修訂，明確規(guī)定：業(yè)主委員會的運行經(jīng)費由全體業(yè)主按照其房屋專有部分占小區(qū)建筑物總面積的比例承擔；根據(jù)業(yè)主委員會委員的工作量和工作難度以及物業(yè)服務(wù)市場行情，給予其適當?shù)膱蟪辍?/p>

第三，建立業(yè)主委員會規(guī)范化運作制度。建議通過修訂《物業(yè)管理條例》等立法，建立健全業(yè)主委員會監(jiān)督制度、工作記錄制度、信息公開制度、損害賠償制度。具體內(nèi)容包括：業(yè)主委員會應(yīng)當聽取業(yè)主對物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會日常工作的意見和建議，接受業(yè)主的咨詢和監(jiān)督；應(yīng)當做好業(yè)主大會會議、業(yè)主委員會會議及物業(yè)服務(wù)中重要事項的記錄并妥善保管；要及時公布業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定和物業(yè)服務(wù)合同履行中的重要事項，定期公布住宅專項維修資金收支情況；對于業(yè)主委員會委員違犯法律法規(guī)或者在工作中造成業(yè)主權(quán)益損害的行為，依法請求其承擔賠償責任。

2.完善住宅專項維修資金制度

建議提升《管理辦法》的立法位階，改由國務(wù)院修改頒布。修訂后的《管理辦法》要簡化住宅專項維修資金的使用程序，建立住宅專項維修資金再籌集制度。為了提高住宅專項維修資金的使用效率，建議將其使用程序修改為經(jīng)房屋專有部分占小區(qū)建筑物總面積1/2以上且總?cè)藬?shù)占1/2以上的業(yè)主同意。鑒于首期住宅專項維修資金對房屋終身維護而言遠遠不夠，建議規(guī)定：業(yè)主分戶賬面住宅專項維修資金余額不足首期交存額的30%時，應(yīng)當對住宅專項維修資金進行再籌集；業(yè)主委員會為再籌集的催促人，業(yè)主拒不續(xù)交的，業(yè)主委員會可以訴請人民法院強制其交付。endprint

3.修改物業(yè)服務(wù)合同解除制度

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第8條的規(guī)定不符合法理，可以修改為：如果業(yè)主大會在不具備法定或者約定解除條件的情況下解除物業(yè)服務(wù)合同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以請求人民法院確認物業(yè)服務(wù)合同有效，或者請求賠償合同解除對其造成的損失，包括可得利益損失。為了配合這一建議的落實，應(yīng)通過立法明確規(guī)定建設(shè)單位向業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)移交物業(yè)相關(guān)資料的義務(wù)，并明確規(guī)定違反此項義務(wù)的法律責任。

4.完善物業(yè)服務(wù)管理制度

第一，完善物業(yè)服務(wù)的行政指導(dǎo)、監(jiān)管制度。應(yīng)當完善現(xiàn)行立法，明確規(guī)定政府相關(guān)部門對業(yè)主自治組織的指導(dǎo)義務(wù)，指導(dǎo)的內(nèi)容包括：以培養(yǎng)成熟的業(yè)主自治組織為基點，指導(dǎo)業(yè)主召開業(yè)主大會，選舉成立業(yè)主委員會；協(xié)助業(yè)主自治組織制定切實可行的議事規(guī)則和決策制度；指導(dǎo)業(yè)主自治組織完善自治公約，培育業(yè)主的自治理念和談判博弈能力。

第二，改進物業(yè)服務(wù)定價制度。價格主管部門要改變傳統(tǒng)監(jiān)管理念，盡可能讓當事人基于意思自治協(xié)商確定物業(yè)服務(wù)的價格。具體而言，應(yīng)當從兩個方面完善物業(yè)服務(wù)定價制度：（1）厘定物業(yè)服務(wù)成本，適時調(diào)整物業(yè)費標準。對應(yīng)當適用政府指導(dǎo)價的物業(yè)服務(wù)，要以服務(wù)成本為基礎(chǔ)，根據(jù)成本的變化及時調(diào)整收費標準，使物業(yè)費真實地反映物業(yè)服務(wù)的市場價值。（2）對業(yè)主委員會成立之前的物業(yè)服務(wù)實行收費核準制度。在業(yè)主委員會成立之前，業(yè)主無法與開發(fā)商進行談判博弈，為了防范開發(fā)商的道德風險，應(yīng)要求其嚴格執(zhí)行物業(yè)服務(wù)收費標準核準或備案制度。

5.建立物業(yè)服務(wù)糾紛人民調(diào)解制度

人民調(diào)解具有扎根基層、方便、快捷等特點，在化解物業(yè)糾紛方面有獨特優(yōu)勢。建議將人民調(diào)解制度作為物業(yè)服務(wù)糾紛的“第一道防線”，通過人民調(diào)解將物業(yè)服務(wù)糾紛進行初步消化，以節(jié)約司法資源，緩解行政機關(guān)在矛盾調(diào)處方面的工作壓力。

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