楊蕾

摘要：對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計是十八屆三中全會提出的新思想，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部保護環(huán)境、促進生態(tài)文明建設(shè)提出的更高要求，一套科學(xué)可行的自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)體系對領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核起著至關(guān)重要的作用。通過對自然資源資產(chǎn)審計內(nèi)容的分析，構(gòu)建一套由定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的評價指標(biāo)體系，并提出相應(yīng)的建議，確保指標(biāo)體系更好地指導(dǎo)實踐工作的開展。

中圖分類號：F239.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）16-0038-02

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟責(zé)任 自然資源資產(chǎn) 離任審計 指標(biāo)體系 建議

一、研究背景

為了促進資源能源的保護、環(huán)保專項資金和投資項目的管理，我國審計署于1998年就成立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司，并且大量地開展了以環(huán)保專項資金為重點的審計和專項調(diào)查，對促進環(huán)保問題的整改和政府責(zé)任的履行起了很大的作用，說明政府很早就意識到了資源環(huán)境保護的重要性。審計署于2015年頒布了《關(guān)于2015年地方審計機關(guān)開展審計業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，首次提出把環(huán)境審計作為審計的重點內(nèi)容，并提請審計機關(guān)重點關(guān)注礦產(chǎn)資源和土地資源審計，這有效地促進了資源的節(jié)約和有效利用。十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確地提出了自然資源資產(chǎn)審計這一概念，并建議將自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核的重要指標(biāo)之一，促使領(lǐng)導(dǎo)干部能更加自覺履行資源保護和生態(tài)建設(shè)的責(zé)任。自此，自然資源資產(chǎn)離任審計迅速成為理論界和實務(wù)界關(guān)注和研究的熱點。

二、研究現(xiàn)狀

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是審計單位和部門按照國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，對其在任職期間履行自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用和保護責(zé)任情況進行獨立審查、評價、鑒定，并發(fā)表審計意見的活動。國外開展自然資源資產(chǎn)審計始于19世紀(jì)70年代，進行了大量的專項審計和調(diào)查，積累了豐富的經(jīng)驗，理論研究和實踐發(fā)展都比較成熟。國內(nèi)對于自然資源資產(chǎn)的審計起步較晚，目前仍處于理論研究的初步階段，相關(guān)理論研究尚未成熟，實踐也處于探索階段。審計所包括的自然資源資產(chǎn)類型還比較有限，沒有統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)審計指標(biāo)和相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。本文對審計署自2006年至2016年3月發(fā)表的審計公告進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在205份公告中，僅有16份公告涉及了自然資源資產(chǎn)的審計，分別是礦產(chǎn)資源（3份，礦業(yè)權(quán)和資源綜合利用審計，19%）、水資源（7份，專項資金和污染防治審計，44%）、大氣資源（4份，節(jié)能減排審計，25%）、土地資源（2份，專項資金和出讓金審計，12%）?？梢?，當(dāng)前自然資源資產(chǎn)審計主要集中在礦產(chǎn)資源、水資源、大氣資源上，審計范圍較為狹隘，而海洋水污染、森林破壞、生物多樣性減少等問題鮮有涉及，亟待引起政府的注意和相關(guān)審計力量的進入。

目前，國內(nèi)的研究主要集中于理論的研究，諸如自然資源資產(chǎn)離任審計的定義、審計目標(biāo)、審計主體、審計內(nèi)容、存在的問題和解決的措施以及自然資源資產(chǎn)負債表的編制等，并且取得了初步進展。關(guān)于如何構(gòu)建科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)體系，主要有兩位學(xué)者進行了比較深入的研究。周曦（2011）對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)進行了探討，并構(gòu)建了一套定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任評價指標(biāo)體系。張宏亮等（2015）從可操作性角度出發(fā)，采用主指標(biāo)（水質(zhì)狀況、空氣狀況、農(nóng)地保有率）與副指標(biāo)（水資源總量、森林覆蓋率等）相結(jié)合的方式，構(gòu)建了包含12項反映資源管理責(zé)任的指標(biāo)。自十八屆三中全會以來，內(nèi)蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北審計廳等也開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計的試點工作，積累了大量的實踐經(jīng)驗。2014年，四川綿陽市進行了自然資源資產(chǎn)離任審計，是最先開展試點工作的省市之一，它構(gòu)建了包括生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)制度等6個方面32項指標(biāo)，建立了一套完整和具有可操作性的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度。2015年，福建省構(gòu)建了森林資源、水資源等審計的具體指標(biāo)體系，包括森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長情況、海洋環(huán)境質(zhì)量提升率、污染控制率等指標(biāo)。這些省市的試點工作都取得了良好的效果。

由此可見，一套科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)體系目前尚未建立；自然資源資產(chǎn)負債表的編制和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任追究制度的建立也處于探索階段；關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計的理論研究較多，實證研究較少。自然資源資產(chǎn)離任審計的研究還處在起步階段，亟需構(gòu)建一套科學(xué)合理的審計評價指標(biāo)體系，更好地指導(dǎo)實踐的進行和試點工作的開展。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計既是資源環(huán)境審計的重要組成部分，又是經(jīng)濟責(zé)任審計的重要考核內(nèi)容，作為兩者的交叉和重合，在審計過程當(dāng)中不僅要突出干部離任（或任中）的經(jīng)濟責(zé)任，更要強調(diào)自然資源資產(chǎn)在使用、開發(fā)和保護過程中責(zé)任的切實落實。一是要重視政策執(zhí)行效果，推動政策執(zhí)行切實取得實效。重點關(guān)注資源節(jié)約使用、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)和懲罰機制方面的重大政策的執(zhí)行效果，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)的違法違規(guī)和不作為等行為，并采取有效的措施推動問題的有效解決。二是關(guān)注環(huán)保專項資金安全，確保資金高效、合理使用。關(guān)注環(huán)保資金的支出和使用重點，重點關(guān)注資金使用數(shù)額大、建設(shè)周期較長、審批程序較為復(fù)雜、民眾關(guān)注程度高的重點建設(shè)工程項目，以及水污染、大氣環(huán)境治理等環(huán)保支出項目等，確保資金使用效率，保證資金安全，切實取之于民、用之于民。三是保護資源，確保資源安全和高效使用。主要防止礦產(chǎn)資源、土地資源等在出讓和交易過程中資源的流失和閑置浪費等問題，重點檢查和揭露資源在審批中的違法行為，防止低價轉(zhuǎn)讓、內(nèi)部交易等腐敗行為導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失和浪費等問題，維護資源安全。四是明確責(zé)任主體，建立責(zé)任追究和終身問責(zé)制。對干部離任（或任職）期間資源保護和生態(tài)建設(shè)責(zé)任的履行情況進行監(jiān)督和追蹤調(diào)查，對其管轄區(qū)域內(nèi)自然資源破壞、重大環(huán)境污染問題和事故發(fā)生等問題，要嚴(yán)格責(zé)任追究制度，并進行相應(yīng)的處罰，確保責(zé)任的落實。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系

結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計內(nèi)容，本文對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計分別設(shè)置定量和定性指標(biāo)（均為一級指標(biāo)），并設(shè)置相應(yīng)的二級指標(biāo)（見下表）。

定性指標(biāo)包括：一是環(huán)境保護目標(biāo)落實情況。確保環(huán)境保護的總體目標(biāo)（生態(tài)環(huán)境保護、遏制生態(tài)環(huán)境破壞、減輕自然災(zāi)難的危害以及資源的科學(xué)合理利用，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康、有序和良性循環(huán)）和具體目標(biāo)（確保環(huán)境質(zhì)量、實現(xiàn)污染物減排、促進環(huán)保工程建設(shè)等）的實現(xiàn)。二是環(huán)保政策、法規(guī)制定情況。重點關(guān)注資源節(jié)約使用、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)和懲罰機制方面的重大政策出臺和制定情況，考察相關(guān)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行和落實情況；重點關(guān)注土地出讓金收支狀況、工業(yè)和商業(yè)建設(shè)用地征用和審批情況、征地和礦業(yè)區(qū)的保護狀況等；分析政府履責(zé)績效，促進落實和完善相關(guān)政策制度，規(guī)范資源開發(fā)利用管理和環(huán)境保護等行為。三是環(huán)保政策執(zhí)行情況。重點關(guān)注環(huán)保專項資金在征收、分配和使用等過程中是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等問題；土地交易和定價是否按照相關(guān)的法定程序執(zhí)行；礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用是否經(jīng)過嚴(yán)格的審批和評估程序；碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度的遵守情況等，確保環(huán)保相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護法律、政策，杜絕重大違法違規(guī)行為。四是資源環(huán)境滿意程度。主要考察社會群眾對重點環(huán)境問題解決的滿意度，如環(huán)保政策的執(zhí)行、環(huán)境糾紛及上訪次數(shù)的減少情況、工業(yè)企業(yè)“三廢”（廢氣、廢水、固廢）違法排污治理情況、噪音污染防治情況、污水處理廠和垃圾處理場管理運營情況等影響人民群眾身體健康和生活質(zhì)量等重點問題的解決。

五、結(jié)論與建議

評價指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計提供了科學(xué)和可靠的依據(jù)，也為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核提供了有利的參考，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更積極地履行經(jīng)濟責(zé)任的目標(biāo)，改變環(huán)保責(zé)任無人問責(zé)、責(zé)任無法落實的情況；督促其把經(jīng)濟發(fā)展、政績提升和環(huán)境保護更好地結(jié)合起來。為使評價指標(biāo)體系得到更好的運用、更有效的執(zhí)行，在審計過程中，還需要關(guān)注以下幾點保證措施。

（一）積極推動并擴大自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作

目前，僅內(nèi)蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北等省市對領(lǐng)導(dǎo)干部開展了自然資源資產(chǎn)的試點工作，開展的范圍較為狹窄，不具有很好的代表性，因此要擴大自然資源審計的試點范圍，尤其對一些污染程度深、資源較稀缺、環(huán)境破壞較嚴(yán)重的省市，應(yīng)該將自然資源資產(chǎn)離任審計作為審計的重點，積極開展審計的試點工作，把審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要組成部分，作為領(lǐng)導(dǎo)干部升職、任免、調(diào)任和獎懲的重要憑證，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。

（二）編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立資源“數(shù)據(jù)庫”

《審計法》《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)對于自然資源環(huán)境審計內(nèi)容尚未做出具體的規(guī)定，也尚未指出和規(guī)定審計的主體、目標(biāo)、如何進行審計等問題，審計沒有具體可以遵循的依據(jù)。建立自然資源資產(chǎn)負債表，設(shè)立資源數(shù)據(jù)的“臺賬”，對自然資源的流量和存量進行準(zhǔn)確地統(tǒng)計；各級政府部門和環(huán)境統(tǒng)計部門也應(yīng)該建立公開的環(huán)境數(shù)據(jù)平臺，使環(huán)境審計做到量化可行，為自然資源資產(chǎn)審計提供依據(jù)。

（三）提高自然資源資產(chǎn)離任審計在領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的比例，建立審計結(jié)果的反饋利用機制

目前，自然資源資產(chǎn)離任審計尚處于起步階段，在領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任和政績考核中納入自然資源資產(chǎn)的審計還在探索當(dāng)中，因此要加大自然資源離任審計的考核比重，提高比例；當(dāng)出現(xiàn)重大的環(huán)境破壞和資源損失浪費的情況時，對領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績考核具有一票否決的權(quán)力，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的處罰力度；進行領(lǐng)導(dǎo)干部的終身問責(zé)制，避免在任職當(dāng)期盲目進行資源的開發(fā)、利用和破壞資源環(huán)境等行為。

（四）開展聯(lián)合審計，積極借助外部專家和社會的力量

自然資源資產(chǎn)是一個復(fù)雜的環(huán)境系統(tǒng)，對自然資源資產(chǎn)進行審計涉及審計知識、財會知識和資源環(huán)境專業(yè)技術(shù)知識，如果僅由審計人員進行，難以確保審計結(jié)果的準(zhǔn)確性。因此需要借助各行各業(yè)專業(yè)人士的力量，更好地完成審計工作。自然資源資產(chǎn)離任審計是經(jīng)濟責(zé)任審計的重要組成部分，為了節(jié)省資源和成本，可以將兩者同時開展，并借助各方面的審計力量聯(lián)合開展審計，提高審計效率。J

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