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沿海灘涂圍墾開發(fā)中漁民失海問題的研究

2016-11-16 06:42常曼羅鋒宋曉村丁增明左軍成
海洋開發(fā)與管理 2016年3期
關(guān)鍵詞:灘涂鹽城漁民

常曼,羅鋒,宋曉村,丁增明,左軍成

(1.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098; 2.江蘇省海涂研究中心 南京 210093;3.日照市嵐山區(qū)漁業(yè)局 日照 276800)

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沿海灘涂圍墾開發(fā)中漁民失海問題的研究

常曼1,羅鋒2,宋曉村2,丁增明3,左軍成1

(1.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098; 2.江蘇省海涂研究中心 南京 210093;3.日照市嵐山區(qū)漁業(yè)局 日照 276800)

灘涂圍墾在緩解人地矛盾、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時,也使當?shù)貪O民面臨失海問題。根據(jù)江蘇沿海灘涂圍墾現(xiàn)狀的最新統(tǒng)計結(jié)果,結(jié)合江蘇“908專項”調(diào)查成果,分析灘涂圍墾基本情況及鹽城灘涂圍墾開發(fā)利用現(xiàn)狀;通過實地調(diào)研,總結(jié)灘涂圍墾開發(fā)對漁民的影響。最后針對漁民用海補償、民生就業(yè)、社會保障三大問題,提出相應(yīng)建議對策:提高用海補償標準,建立經(jīng)濟補償制度,提取自留地;提供技能培訓,拓寬就業(yè)渠道;建立失海漁民最低生活保障政策,構(gòu)建漁民社會養(yǎng)老保險制度,提高漁民醫(yī)療保險政策,完善漁民就業(yè)保障政策。

沿海灘涂;利用現(xiàn)狀;漁民失海問題;對策建議;鹽城

隨著人口的持續(xù)增加和城市化、工業(yè)化進程的快速推進,因土地資源匱乏造成的各種矛盾不斷凸顯,成為制約社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要限制因素之一。沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有很大的開發(fā)利用潛力,灘涂圍墾不僅可以緩解人多地少的矛盾,而且還可以為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展拓展空間,具有重要的意義[1]。

江蘇沿海地處我國東部沿海中心地帶,具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢和重要的戰(zhàn)略地位。江蘇省海岸線總長888.945 km[2],沿海灘涂資源豐富,面積達59.33萬hm2余,占全國灘涂總面積的1/4[2],是海岸灘涂資源最豐富的省份。根據(jù)本研究統(tǒng)計,1951—2014年江蘇沿海地區(qū)累計匡圍灘涂229個墾區(qū),共圍墾灘涂約31.33萬hm2。而隨著密集型灘涂資源開發(fā)活動的實施,在創(chuàng)造經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上,也使以沿海灘涂為生存和發(fā)展根基的沿海漁民面臨失海問題,專業(yè)漁民的生存空間遭到擠壓,社會保障政策的不完善,導致漁民權(quán)益保護得不到應(yīng)有的重視。

目前,國內(nèi)對漁民失海問題的研究剛剛起步,隨著江蘇沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略,鹽城經(jīng)濟快速發(fā)展。鹽城海岸線狹長,占江蘇省海岸線長度的43%,沿海灘涂寬闊,約占全省灘涂總面積的40%,作為沿海一個傳統(tǒng)的海洋漁業(yè)大市,鹽城沿海漁民數(shù)量眾多。隨著鹽城沿海灘涂圍墾開發(fā)利用步伐的不斷加快,漁民失海問題將日益凸顯。探討沿海灘涂圍墾開發(fā)中漁民面臨的失海問題,提出解決失海漁民的社會生活保障措施,將會是各類學者和各級政府研究、調(diào)研的一個重點。本研究將針對江蘇最為典型的鹽城漁民失海問題開展必要的探討[3]。

1 灘涂圍墾基本情況

1.1 江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)歷史及基本情況

江蘇沿海灘涂資源的開發(fā)利用歷史悠久,自漢代以后,灘涂開發(fā)活動的規(guī)模就不斷擴大。歷史上聞名遐邇的江蘇大規(guī)模灘涂圍墾開發(fā)活動有兩次:一是北宋范仲淹修筑的捍海堰工程;二是清末張謇組織在現(xiàn)今黃海公路一線開展的“圍地26.7萬hm2,墾殖8萬hm2”的圍墾活動。新中國成立以后,圍海造地事業(yè)有了迅速發(fā)展。從20世紀50年代初到70年代末,沿海灘涂的開發(fā)利用呈現(xiàn)多元化、快速發(fā)展之勢,共圍墾沿海灘涂16.8萬hm2[1],灘涂開發(fā)利用方式也從興海煮鹽、墾荒植棉為主,慢慢過渡到向農(nóng)、漁、牧、林、鹽綜合開發(fā)利用方面的發(fā)展。

改革開放以后,江蘇沿海灘涂開發(fā)利用方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰非蠼?jīng)濟利益為主要目的,灘涂圍墾開發(fā)活動主要經(jīng)歷了5個階段。①“商品生產(chǎn)基地”階段:20世紀80年代至“八五”期末,江蘇省匡圍灘涂3.87萬hm2,以糧棉油生產(chǎn)和海(淡)水養(yǎng)殖為主,實施農(nóng)漁牧林鹽業(yè)綜合開發(fā)利用,建立了初見成效的糧棉等十大商品生產(chǎn)基地。②“百萬灘涂開發(fā)工程”階段:“九五”期間,組織實施了百萬畝灘涂開發(fā)利用工程,即開發(fā)利用已圍灘涂1.07萬hm2,改造升級灘涂中低產(chǎn)耕地2萬hm2,新圍墾灘涂3.6萬hm2[4]。通過“九五”期間的大開發(fā),灘涂圍墾利用對沿海經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動和支持作用愈發(fā)強大。③“新一輪百萬畝灘涂開發(fā)工程”階段。為進一步緩解人地矛盾,為耕地占補平衡項目提供更多的土地后備資源保障,“十五”期間,江蘇省計劃實施新一輪百萬畝灘涂開發(fā)工程。計劃匡圍灘涂1.33萬hm2,新增耕地面積1萬hm2;復(fù)墾和改造升級已圍灘涂3.33萬hm2,新增潮間帶和高涂養(yǎng)殖面積2萬hm2[1]。④“港口、臨港產(chǎn)業(yè)及沿海工業(yè)基地建設(shè)”階段:為了加快臨港產(chǎn)業(yè)及沿海工業(yè)的發(fā)展,“十一五”期間,江蘇省共規(guī)劃圍墾23塊墾區(qū),總面積達3.42萬hm2,經(jīng)過后期的土壤脫鹽可形成耕地面積2.4萬hm2。隨著沿海開發(fā)熱潮的掀起,江蘇沿海灘涂圍墾進入了以增加工業(yè)建設(shè)用地為主要目標的階段,圍墾面積主要用于港口、臨港產(chǎn)業(yè)、港城發(fā)展、工業(yè)基地、生態(tài)旅游等建設(shè)用地[4]。⑤“18萬hm2灘涂圍墾規(guī)劃”階段。2010—2020年,江蘇沿海灘涂規(guī)劃建設(shè)22個圍區(qū),總面積18萬hm2。分為3個階段實施圍墾工程,將沿海灘涂建成新型港口工業(yè)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、新能源基地、生態(tài)休閑旅游區(qū)和宜居的濱海新城鎮(zhèn)。將江蘇沿海地區(qū)建設(shè)成為中國東部地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極。據(jù)遙感衛(wèi)片顯示,2010—2014年5月,沿海邊灘和沙洲匡圍面積約為5.58萬hm2。

從圍墾的區(qū)域分布來看,目前江蘇省共圍墾灘涂面積約31.5萬hm2,墾區(qū)主要分布于南通市的如東,鹽城市的東臺、大豐和射陽,連云港市的響水和連云區(qū)。其中,圍墾面積最大的是大豐市,約占總圍墾面積的18%。而2010—2014年新增圍墾面積主要集中在如東和東臺,其中,位于鹽城市東臺的條子泥促淤導堤工程,建成效果明顯,加速了該區(qū)域的促淤增灘,目前,條子泥已完成一期匡圍,面積約為0.67萬hm2。

1.2 鹽城市沿海灘涂圍墾開發(fā)利用現(xiàn)狀

鹽城灘涂北起灌河口,南至新港閘,以射陽河為界,北為侵蝕性海岸,南為淤長型淤泥質(zhì)海岸,根據(jù)江蘇“908專項”調(diào)查成果,鹽城市海岸線全長378 km,占江蘇省海岸線長度的43%。沿海灘涂寬闊,占全省灘涂面積的40%左右。沿海灘涂資源豐富,圍墾歷史源遠流長,圍墾經(jīng)驗豐厚,經(jīng)歷了興海煮鹽、棉糧生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、臨港工業(yè)等多個發(fā)展階段。自新中國成立以來,鹽城主要經(jīng)歷了5次較大規(guī)模的灘涂圍墾開發(fā)活動,各縣(市)圍墾情況詳見表1。

表1 鹽城沿海各市縣灘涂圍墾現(xiàn)狀(1951—2014年)

灘涂圍墾開發(fā)利用在有效緩解人地矛盾、促進沿海種植業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展、推進港口及臨港工業(yè)建設(shè)、推進沿海港城發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等方面做出了較大貢獻。從鹽城灘涂圍墾區(qū)域分布來看,沿海墾區(qū)主要分布于射陽、大豐、東臺等地,其中大豐市的圍墾面積最大,占總圍墾面積的32.3%。

通過灘涂圍墾,緩解了人地矛盾,促進了高涂養(yǎng)殖、海淡水養(yǎng)殖、糧棉種植業(yè)的發(fā)展,有效增加了農(nóng)業(yè)供給,推進了港口建設(shè)和臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,推進了港城發(fā)展建設(shè),保證了省內(nèi)耕地的“占補平衡”,有力支持了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。同時,在墾區(qū)外圍新筑高標準海堤,將大大提高沿海地區(qū)抵御風暴潮、臺風等災(zāi)害性天氣的能力,有力地保障了當?shù)鼐用裆敭a(chǎn)的安全。同時,沿海灘涂開發(fā)也帶來了一些問題,特別是由于圍墾造成的漁民失海問題。目前對灘涂圍墾開發(fā)中的漁民失海問題重視不夠,補償機制、社會保障措施不健全,漁民失海問題日益凸顯,這將對灘涂資源的可持續(xù)開發(fā)利用和沿海經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來直接影響。

2 灘涂圍墾開發(fā)對當?shù)貪O民的影響

2.1 灘涂圍墾開發(fā)引起漁民失海

沿海灘涂的一些圍墾工程,已經(jīng)嚴重影響到當?shù)貪O民的生活用海。以鹽城為例,當?shù)匮睾O民靠海為生,基本無其他收入來源。隨著經(jīng)濟和社會的迅速發(fā)展,沿海灘涂圍墾開發(fā)利用的力度越來越大,圍墾后,以從事捕撈作業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主的漁民的生活用海的面積不斷減少,漁民面臨無法繼續(xù)以海為生的境況。

結(jié)合江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)利用現(xiàn)狀的調(diào)研和專訪,總結(jié)得出灘涂圍墾引起的漁民失海主要有以下幾種表現(xiàn):①工業(yè)建設(shè)用海造成的漁民捕撈性失海,如位于大豐市的一些在建工業(yè)用海項目,將直接導致當?shù)貪O民無法進行正常捕撈作業(yè);②港口碼頭建設(shè)用海造成漁民大面積捕撈性失海,如大豐港、鹽城港一些在建的碼頭工程等建設(shè)用海項目;③漁業(yè)用海造成漁民養(yǎng)殖性失海,如位于東臺的一些較大高涂圍墾工程,導致當?shù)貪O民失去了養(yǎng)殖用海的權(quán)利[5]。

2.2 失海對漁民的影響和引發(fā)的問題

灘涂圍墾雖然有效緩解了人地矛盾,大力推動了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展,但同時也造成了部分漁民的失海問題。失海對漁民的影響深遠,集中表現(xiàn)為:收入銳減、面臨失業(yè)、失去社會保障等。同時,漁民因失海造成的長期失業(yè)也會增加社會的不穩(wěn)定因素。

2.2.1 漁民收入普遍下降

沿海漁民世代以捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖為生,耕地面積很少,海域、灘涂是其重要的生產(chǎn)生活保障資源,漁業(yè)生產(chǎn)是其最主要的收入來源。海域或灘涂被圍墾征用后,一些漁民面臨失?,F(xiàn)象,雖然漁民也在農(nóng)民的范疇以內(nèi),但由于沒有或者只有很少的耕地,農(nóng)業(yè)政策很難惠及。因此,一旦漁民失海,家庭收入將會銳減,這也是失海問題對漁民首當其沖的影響[6-7]。

2.2.2 在某種程度上,失海等于失業(yè)

漁業(yè)經(jīng)濟以漁業(yè)生產(chǎn)為主,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一,沿海漁民主要從事水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)品加工和捕撈作業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。由于自身生活觀念的局限性,受專業(yè)技能等多方面因素的影響,漁民在其他工作崗位上的競爭基本上處于劣勢,“上岸”就業(yè)困難重重。漁民所有擅長的勞動技能、生產(chǎn)方式和勞動工具都離不開海域灘涂,一旦收回海域所提供的就業(yè)崗位,在某種程度上,就等于漁民失業(yè)。目前,對失海漁民的就業(yè)安置方式單一,如條子泥一期工程對漁民的安置基本上是采取一次性貨幣補償,無法從根本上解決漁民就業(yè)問題[6,8]。

2.2.3 失去社會保障,增加社會不穩(wěn)定因素

對于漁民,海域灘涂不僅是收入保障最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ),還是漁民社會保障的重要載體。漁民一旦“失海”,也就失去了最基本的生產(chǎn)生活保障資源。對比于農(nóng)民失地,失海漁民的失海補償標準低,就業(yè)安置方式單一,失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障不完善。同時,漁民因失海造成的長期失業(yè)也會增加社會的不穩(wěn)定因素,不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[3,6,8]。

3 對策與建議

在灘涂圍墾開發(fā)中,如何有效解決漁民失海問題是一個亟待解決的課題。本研究建議針對用海補償、民生就業(yè)、社會保障三大問題,制定一個長期有效的對策方針。

3.1 加強補償機制

3.1.1 提高用海補償標準

綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、海域灘涂的用途(如,捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖等)、圍墾海域開發(fā)利用類型、墾后利用的預(yù)期收益水平,制定以海洋市場價格為基礎(chǔ)的用海補償基準,切實保護失海漁民的合法權(quán)益,加大補償范圍,合理分配補償收益,適當提高補償標準[8]。

3.1.2 建立失海漁民經(jīng)濟補償制度

參考失地農(nóng)民補償制度,建立失海漁民經(jīng)濟補償措施。針對海域使用權(quán)的補償,應(yīng)根據(jù)漁民的海域使用權(quán)經(jīng)營類型,來明確最終的補償標準?;诤S蚴褂脵?quán)具有較大的增值性,在設(shè)定標準時,以高于漁民家庭捕撈或養(yǎng)殖年平均收益的10倍為補償標準,可行性較強。針對海域生產(chǎn)用設(shè)施的補償,主要涉及兩種補償途徑:①根據(jù)專業(yè)機構(gòu)評估的捕撈和養(yǎng)殖用設(shè)施的價位,進行補償;②直接參照農(nóng)業(yè)部門減船補償政策,對海域捕撈用漁船進行補償,也可參照國內(nèi)其他沿海省、市、自治區(qū)采取的相關(guān)政策予以補償[3]。

3.1.3 提取自留地

參照國土部門的有關(guān)政策,在灘涂圍墾規(guī)劃中,留取一部分漁民的養(yǎng)殖用地,從根本上解決失海漁民的生產(chǎn)生活保障問題。例如,返回一定比例的灘涂面積,在灘涂圍墾區(qū)域內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃,以集體經(jīng)濟利益最大化為宗旨,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,分配使用自留地。對于想要單獨使用自留地的漁民,制定相關(guān)政策法規(guī),按照有償?shù)臉藴式患{使用金、圍墾成本等相關(guān)費用[6]。

3.2 關(guān)注民生就業(yè)

3.2.1 強化就業(yè)支撐,提供技能培訓

首先,就業(yè)是民生之本。政府要努力加大資金投入,出臺并落實相關(guān)扶持政策,促進支持失海漁民的再就業(yè)工作。根據(jù)勞動力市場需求,建立完善的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò),打造健全的失海漁民技能培訓機制,給失海漁民提供更多的就業(yè)培訓,加強漁民自身素質(zhì)和專業(yè)技能的提升,實現(xiàn)再就業(yè)[3]。

3.2.2 拓寬就業(yè)渠道,增加勞動就業(yè)

拓寬就業(yè)渠道,增加就業(yè)崗位,對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失海漁民,提供良好的外部環(huán)境,給予多方面扶持政策;大力發(fā)展勞動密集型的海產(chǎn)品加工企業(yè),對于能夠協(xié)助解決失海漁民就業(yè)問題的企業(yè),給予一些政策補貼;打造適合當?shù)氐挠^光休閑漁業(yè)和漁業(yè)物流服務(wù),建立適合漁民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位,積極吸收漁民,實現(xiàn)失海漁民的再就業(yè)[8]。

3.3 完善社會保障制度

3.3.1 建立針對失海漁民的最低生活保障政策

先確定最低生活保障的標準及對象,再建立健全最低生活保障制度。對考慮失海漁民的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀,允許其獲得最低農(nóng)村標準的生活保障政策,而對于部分能夠獲得城市戶口的漁民則也應(yīng)當無差別的享受城市最低生活保障[6]。

3.3.2 構(gòu)建漁民社會養(yǎng)老保險制度

對于失海漁民進行的養(yǎng)老保障,應(yīng)當以“個人繳納為主、集體補貼為輔、政府給予政策扶持”的原則,實行基金積累個人賬戶模式,確定一定的比例,實施“低門檻進入,低標準享受”的政策,打造完善健全的漁民社會養(yǎng)老保險制度[8]。

3.3.3 提高漁民醫(yī)療保險政策

創(chuàng)造條件給予失海漁民完善的醫(yī)療保險,由于失海漁民收入來源緊縮,應(yīng)適當提高農(nóng)民戶口的醫(yī)療保險報銷比例。對于部分在失海后獲得城市戶口的漁民,就應(yīng)當給予其同樣的城市醫(yī)療保險標準。

3.3.4 完善漁民就業(yè)保障政策

政府應(yīng)出臺更多失海漁民的就業(yè)保障政策,如失業(yè)保險、生產(chǎn)技術(shù)培訓等。根據(jù)漁業(yè)生產(chǎn)的特點,考慮引入商業(yè)保險,擴寬漁民的保障渠道。建立針對失海漁民的技能培訓機制,加強失海漁民的就業(yè)培訓,同時發(fā)動社會力量,鼓勵本地企業(yè)吸收失海漁民,完善失海漁民的就業(yè)保障政策[6]。

[1] 章志,宋曉村,邱宇,等.江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用研究[J].海洋開發(fā)與管理,2015,32(3):45-49.

[2] 江蘇省908專項辦公室.江蘇近海海洋綜合調(diào)查與評價總報告[M].北京:科學出版社,2012.

[3] 殷文偉,陳靜娜,李隆華.沿海失海漁民補貼政策之效果研究[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟,2008(2):31-36.

[4] 陳君.江蘇沿海灘涂的圍墾開發(fā)與管理[C]//.中國水利學會、中國水利學會灘涂濕地保護與利用專業(yè)委員會.中國水利學會2006學術(shù)年會論文集(灘涂利用與生態(tài)保護).2006:5.

[5] 張國玲.漁民“失?!眴栴}:原因與對策[J].經(jīng)濟研究導刊,2009,24:46-47.

[6] 楊國祥.“失?!睗O民權(quán)益保障問題的調(diào)查與對策[J].政策瞭望,2006(10):27-29.

[7] 江燕娟,韋漢吉.漁民失?,F(xiàn)象的成因及對策探討[J].甘肅農(nóng)業(yè),2006(5):92.

[8] 林超陽.淺析海西港口建設(shè)中漁民失海問題[J].消費導刊,2010(5):223-225.

On Sea-lost Fishermen Issues during the Reclamation and Development of Coastal Beach

CHANG Man1, LUO Feng2, SONG Xiaocun2, DING Zengming3, ZUO Juncheng1

(1.Harbor Coastal and Offshore EngineeringCollege of Hohai University, Nanjing 210098,China; 2.Tidal Flat Research Center of SOA (Jiangsu Province) , Nanjing 210093, China; 3.Rizhao Lanshan District Oceanic and Fishery Bureau, Rizhao 276800,China)

Coastal beach reclamation can mitigate the contradiction between residents and land, promote the social and economic development, but also makes local fishermen facing the sea-lost issues.According to the latest statistical results, this paper analyzed the current situation of reclamation in Jiangsu coastal beach and the developing and utilizing status of Yancheng beach reclamation, combined with the "908" project survey results. The paper also summarized the impact of beach reclamation development on fishers through field researches.Finally, against the major issues of using sea compensation, the livelihood of employment and social security, some suggestions and measures were provided accordingly:improving the use of sea compensation standards, establishing economic compensation system, extracting the private plots, and providing skills training, broadening employment channels, establishing sea-lost fishermen minimum living security policy, building fishers social pension insurance system, improving the health insurance policy fishermen and fishermen employment security policies.

Coastal beach, Current situation,Sea-lost fishermen issues,Countermeasure and suggestions, Yancheng City

常曼,碩士研究生,研究方向為物理海洋學,電子信箱:626226018@qq.com

P748

A

1005-9857(2016)03-0094-05

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