□文/陳博倫

（吉首大學(xué)湖南·長沙）

公共財政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度研究

□文/陳博倫

（吉首大學(xué)湖南·長沙）

公共財政的職能在于提供滿足社會需要的公共品，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險具有公共品的性質(zhì)，因而公共財政須介入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資。中央財政與地方財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的籌資中，特別是對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，應(yīng)更加合理的確定財政支持制度和籌資結(jié)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)的公平性和均等化，通過建立公共財政傾斜制度，加大各級財政的轉(zhuǎn)移支付，加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的“造血”功能，加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入，以保證城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；公共財政

收錄日期：2016年9月18日

一、引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展時期，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)民生的雙重任務(wù)。在這樣一個歷史時期，我國從面向未來和國際化的視角，以全面建設(shè)小康社會為契機(jī)，順應(yīng)時勢，于2009年和2011年分別提出建設(shè)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系養(yǎng)老保障制度。在經(jīng)過幾年的試點(diǎn)運(yùn)行之后，為了縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，使更多的居民受益，2014年2月7日國務(wù)院決定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，將已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋的新農(nóng)保和城居保合并，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保持基本一致。在2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。圍繞這一目標(biāo)，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了深入的研究和激烈的討論。比較有代表性的觀點(diǎn)有：彭松（2010）通過預(yù)測2009～2030年的中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政府財政責(zé)任的資金需求和保障能力并分析其變化，以2026年為界，在此之前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的政府財政責(zé)任的資金需求表現(xiàn)為缺口，從2026年起開始表現(xiàn)為財政養(yǎng)老保險政府財政責(zé)任的保障能力大于資金需求。鄧大松、薛惠元（2011）年基于2008年全國人口、財政等方面的數(shù)據(jù)對新農(nóng)保財政補(bǔ)助數(shù)額進(jìn)行測算，指出總體上中央和地方財政支出負(fù)擔(dān)都較輕，但按現(xiàn)有比例分擔(dān)財政補(bǔ)貼責(zé)任可能會引起經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財政負(fù)擔(dān)過重問題。丁煜（2011）認(rèn)為“在今后的政策擴(kuò)面和待遇調(diào)整中，西部和人均地方財政收入較低的省份存在支付壓力。樊小鋼、朱計（2012）指出在財政責(zé)任上，養(yǎng)老保險支付在政府的可承受范圍內(nèi)，省級的財政負(fù)擔(dān)壓力比地市縣級的小。王蕾（2013）認(rèn)為，在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件不變的情況下，政府應(yīng)合理制定公共財政政策，調(diào)整財政政策結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共財政支出，采取有效措施解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老金缺口等問題。沈毅（2015）認(rèn)為，應(yīng)逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，以適度水平為目標(biāo)平衡地區(qū)差距，并不斷完善多支柱養(yǎng)老保險體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險健康可持續(xù)發(fā)展。

表1 2015年部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)情況表

表2 1978～2014年我國公共財政收入（單位：億元）

綜合來看，這些具有代表性的研究給正在全面實(shí)施的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度提供了一定的理論指導(dǎo)，但現(xiàn)有研究不足之處在于著眼點(diǎn)都立足于全國的層面上，缺乏地方制度間的比較，特別是東部和中部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)差距大、農(nóng)民意識淡薄等原因，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全面建設(shè)實(shí)施具有一定的特殊性。本文針對既有研究的不足之處，根據(jù)各級政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，統(tǒng)計數(shù)據(jù)、收集資料，根據(jù)相關(guān)指標(biāo)，創(chuàng)建時間序列預(yù)測模型，根據(jù)模型的結(jié)果對我國公共財政扶持能力進(jìn)行分析，以期減少經(jīng)濟(jì)落后地方政府壓力，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策，以期能對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的全面建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

二、公共財政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)［2014］8號），武陵山片區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為100元到2，000元12個檔次，各地人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。政府補(bǔ)貼主要分為中央財政對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼以及地方財政對于繳費(fèi)的補(bǔ)貼，有的地方財政也對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼。

（一）中央財政補(bǔ)“出口”環(huán)節(jié)。中央財政補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼。根據(jù)2014年國務(wù)院《意見》指示，中央財政按每年每人55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)對中西部地區(qū)全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)補(bǔ)助50%。據(jù)國家財政局統(tǒng)計，在此前每人每月55元的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)下，財政對新農(nóng)保、城居保待遇的補(bǔ)貼額度一年已超過1，200億元。2015年1月14日，人力資源社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》（人社部發(fā)［2015］5號），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2014年7月1日起，城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元。這是我國首次統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，這將直接惠及數(shù)億城鄉(xiāng)家庭，受益面大，受益方式直接，有利于更好地保障和改善低收入或無收入的城鄉(xiāng)老年居民基本生活。

（二）地方財政以補(bǔ)“進(jìn)口”為主，補(bǔ)“出口”為輔。地方財政補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在對于參保人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。地方政府根據(jù)不同的繳費(fèi)檔次，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，對選擇最低檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額；對選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，最高繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費(fèi)額。對重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費(fèi)。這部分補(bǔ)貼連同個人繳費(fèi)部分共同算入共同賬戶。

地方財政補(bǔ)貼還體現(xiàn)對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的加發(fā)和提高上。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況來提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對長期繳費(fèi)的，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方人民政府支出。截至2015年6月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平最高的城市是上海，月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)調(diào)整到660元。北京、天津的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也分別提高到了470元和245元。湖南、湖北、重慶、貴州、新疆、西藏等地也均有提高。（表1）

圖1 2014年我國部分地區(qū)人均可支配收入情況圖（單位：元）

圖2 原始數(shù)據(jù)時間序列圖（單位：億元）

圖3 1978～2014年全國財政收入樣本直方圖

三、公共財政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度因素分析

（一）中央財政補(bǔ)貼方式缺乏彈性。根據(jù)2014年國務(wù)院《意見》以及2015年國務(wù)院《通知》，中央財政主要對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是對年滿60周歲的參保居民給予每月70元的補(bǔ)貼，并根據(jù)通貨膨脹、物價上漲等原因做出相應(yīng)調(diào)整。其中，中央財政對中西部地區(qū)實(shí)行100%的補(bǔ)貼，對東部地區(qū)實(shí)行50%的補(bǔ)貼，即35元。事實(shí)上，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不僅僅只體現(xiàn)在東西部之間，東部內(nèi)部也存在著經(jīng)濟(jì)不平衡，甚至有些中西部的部分省份的經(jīng)濟(jì)狀況還高于東部部分省份。（表2）以2014年為例，東部人均可支配收入最高上海市（45，963元）與最低的河北（16，667元）相比其差距約為2.75倍。西部人均可支配收入最高的內(nèi)蒙古（20，559元）與最低的西藏自治區(qū)（10，730）相比其差距約為1.91倍。中部的湖北（18，283元）和湖南（17，621元）以及西部的內(nèi)蒙古（20，559元）和重慶（18，351元）等地區(qū)的人均可支配收入也都高于東部的河北省?？梢?，中央財政建立在地理位置之上的補(bǔ)貼方式過于絕對化，缺乏有效彈性和公平性。（圖1）

（二）公共財政補(bǔ)貼力度不夠，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇總體水平過低。《意見》發(fā)布以來，從各地實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，一位參保人按照1，500元每年進(jìn)行繳費(fèi)，各級政府補(bǔ)貼每年補(bǔ)貼60元，繳費(fèi)年限為15年，那么參保人到60歲每月領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金為168元，加上現(xiàn)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)75元，他能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金為243元。從通貨膨脹速度和物價水平等情況來看，200多元養(yǎng)老金不能從根本上保障居民的基本養(yǎng)老需求。若按照存款利率長期計息，更加無法保證個人賬戶資金的保值增值。所以，從整體來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平偏低，缺乏一定的吸引力，不利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

圖4 取對數(shù)后的時間序列圖

圖5 一階差分時間序列圖

圖6 二階差分時間序列圖

圖7 我國財政收入預(yù)測圖

表4 我國財政收入預(yù)測結(jié)果（單位：億元）

（三）忽略地方財政能力差異性，部分地方財政壓力增大。地方財政主要主要是地方政府對參加繳費(fèi)人員每年不低于30元的財政補(bǔ)助，并按不同地區(qū)的發(fā)展水平鼓勵提高補(bǔ)助金額。目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險按照地級市或者縣級市作為統(tǒng)籌對象，按照慣例，財政補(bǔ)助資金會分解到縣級財政，由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財政能力上存在差異，財政補(bǔ)助直接加大了地方政府特別是貧困地區(qū)的財政收支壓力。

四、公共財政收入預(yù)測模型的建立

本文選取1978～2014年我國公共財政收入作為時間序列數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和測算，創(chuàng)建ARIMA模型，以此來預(yù)測出2014～2035年的公共財政收入。（表2）

（一）直觀分析的輸出結(jié)果。利用SPSS19.0軟件繪制原始數(shù)據(jù)的時間序列圖，如圖2所示。（圖2）

（二）特征結(jié)果分析。我國1978～2014年全國財政收入的直方圖，從圖上可以看出該序列的樣本平均值為27，165.627，標(biāo)準(zhǔn)偏差為39，657.2804，樣本容量為37個。（圖3）

（三）對數(shù)據(jù)進(jìn)行零均值化和平穩(wěn)化處理。對含有指數(shù)趨勢的時間序列，通常可以通過取對數(shù)將指數(shù)趨勢轉(zhuǎn)換為線性趨勢，然后再對其進(jìn)行差分來消除線性趨勢。繪制取對數(shù)的時間序列如圖4所示。（圖4）

（四）取對數(shù)的序列圖顯示出了線性趨勢，對該序列進(jìn)行差分運(yùn)算。先進(jìn)行一階差分，繪制一階差分后的時間序列圖，如圖5所示。（圖5）可以看出，一階差分后，數(shù)據(jù)圖整體波動較大，具有一定的非平穩(wěn)性，因此要進(jìn)行二階差分。

如圖6所示，二階差分后，時間序列基本平穩(wěn)，數(shù)據(jù)基本符合平穩(wěn)化、零均值化的要求，可以進(jìn)行模型的建立和分析階段。（圖6）

（五）利用spss19.0軟件創(chuàng)建A RIM A（2，2，2）模型，得到參數(shù)估計，如表3所示。（表3）從而得出ARIMA（2，2，2）模型為：

（六）利用spss19.0軟件直接對模型進(jìn)行預(yù)測。預(yù)測結(jié)果如表4所示，從模型結(jié)果可以看出，我國公共財政收入較為穩(wěn)定，且1978～2035年我國財政收入實(shí)際值與預(yù)測值差值較小，說明模型有良好的預(yù)測效果。根據(jù)財政部2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)得知，我國2014年公共財政對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)貼為1，554億元，僅僅占到全年財政收入的1.1%，公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼力度過小。（表4、圖7）

表3 ARIMA參數(shù)估計表

五、公共財政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建議

（一）建立公共財政傾斜制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老權(quán)利的均等化

1、中央財政傾斜制度。中央財政傾斜制度就是改變中央財政根據(jù)地理位置上“一刀切”的補(bǔ)貼方式，對那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行財政傾斜轉(zhuǎn)移支付的一種制度。中央財政傾斜制度參考各地區(qū)的GDP、財政收入、人均可支配收入、老年人占總?cè)丝诒鹊龋瑢τ谶@些指標(biāo)低于全國平均的東部省份，中央財政按規(guī)定進(jìn)行100%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放。以2014年為例，全國人均可支配收入為20，167元，河北省人均可支配收入（16，667元）低于全國平均水平，所以中央財政應(yīng)該對河北省給予一定的財政傾斜，對其發(fā)放100%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。對于這些指標(biāo)低于全國平均水平省份，以及低于全省平均水平的市縣，中央財政根據(jù)其具體情況全部承擔(dān)或部分承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼。2014年貴州銅仁的人均可支配收入約為7，825元，貴州省人均可支配收入為12，371元，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國平均水平，對于這類省份，中央財政可以給予繳費(fèi)補(bǔ)貼上的財政傾斜，部分或者全部承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼。

2、地方財政傾斜制度。地方財政傾斜制度就是各省根據(jù)一定的指標(biāo)，對這些指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省平均水平的各市縣，根據(jù)各省實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，全部承擔(dān)或者更多的承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的一種制度。地方財政制度可以參考縣市GDP、財政收入、老年人人口、人均可支配收入占所在省份比值為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的財政傾斜，以期減少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣政府的財政壓力。

（二）加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金“造血”功能，確保基金的保值增值。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在實(shí)施過程中，各地主要實(shí)行以地市級或縣級為統(tǒng)籌單位，還沒有實(shí)行省級或者國家級為統(tǒng)籌，而銀行存款和購買國債是對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金進(jìn)行投資管理的主要模式，這樣的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系造成養(yǎng)老保險基金“造血”功能薄弱，無法保證基金的保值增值。接下來，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，把對保險基金的管理上升至省級單位管理，同時把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的收繳和運(yùn)營分離開，按照基金收繳、基金運(yùn)營、基金監(jiān)督等職責(zé)分別設(shè)立機(jī)構(gòu)，并且逐漸開拓投資品類，進(jìn)行多模式的投資，盡早探索協(xié)議存款、特殊國債、央行票據(jù)等各類投資途徑的可行性，以此來加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的“造血”功能，化解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保值增值困境。

（三）加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平。通過公共財政預(yù)測模型結(jié)果可以得知，我國公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼力度過小，2014年公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼僅占全年財政收入的1.1%。公共財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的投入偏少導(dǎo)致了兩個后果：一是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人待遇水平偏低。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國企業(yè)職工退休養(yǎng)老金為2，061元/月，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金為90元/月；二是對參保人缺乏激勵措施，制度吸引力不足。解決的有效途徑在于加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平。鑒于此，各級財政應(yīng)當(dāng)落實(shí)財政投入，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇增長與調(diào)整機(jī)制，將更多的公共資源用于推動和保障城鄉(xiāng)居保制度公平的實(shí)現(xiàn)，使城鄉(xiāng)居民公平分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

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