文_潘國雄（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處處長）

制圖_邱勇哲（本刊記者）

廣西海綿城市建設(shè)任重道遠(yuǎn)

GUANGXI HAIMIANCHENGSHI JIANSHE RENZHONGDAOYUAN

文_潘國雄（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處處長）

制圖_邱勇哲（本刊記者）

國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，到2020年將70%的降雨就地消納和利用。 2015年4月，南寧市以第一名的成績獲得國家海綿城市試點(diǎn)建設(shè)城市，正式開啟了廣西海綿城市建設(shè)步伐。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展階段，1980年城鎮(zhèn)化水平僅為19.4%，2014年達(dá)到54.77%。近年來，每年城鎮(zhèn)人口凈增超過2000萬人，城市建成區(qū)迅速擴(kuò)大，1981年為7438平方千米，2000年為22439平方千米，2011年已達(dá)43000平方千米，平均每年增加1800平方千米，大致相當(dāng)于增加一個上海市建成區(qū)面積。我國發(fā)展逐步形成了十大城市群和十幾個中小城市群，城市群的發(fā)展在帶來經(jīng)濟(jì)社會群聚紅利的同時，也造成水循環(huán)過程的畸變和區(qū)域性氣候演變，給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。過去的城市排水管網(wǎng)設(shè)計以“快速排除”和“末端集中”控制為主要設(shè)計理念，往往造成逢雨必澇，旱澇急轉(zhuǎn)，難以應(yīng)對短時大流量的雨洪，大城市內(nèi)澇時有發(fā)生。例如，2013年“海燕”給北海市帶來強(qiáng)降雨，最大降雨量達(dá)到353毫米；近年位于桂中的柳州最大降雨量也達(dá)到307毫米；南寧更是出現(xiàn)了1小時降雨106毫米強(qiáng)降雨；因強(qiáng)降雨造成死亡的情況在全國也經(jīng)常出現(xiàn)。此外，快速的城鎮(zhèn)化還存在水生態(tài)系統(tǒng)被破壞、熱島效應(yīng)加劇、黑臭水體大量出現(xiàn)，各類水問題日益凸顯。

海綿城市是一種具有我國特色的形象化稱呼，國際通用術(shù)語為“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建”，指在城市開發(fā)建設(shè)過程中采用源頭削減、中途轉(zhuǎn)輸、末端調(diào)蓄等多種手段，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市良性水文循環(huán)，提高對徑流雨水的滲透、調(diào)蓄、凈化、利用和排放能力，強(qiáng)調(diào)盡可能地讓城市回歸自然、保持城市開發(fā)前的自然狀態(tài)。

國務(wù)院辦公廳2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，建設(shè)海綿城市，統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預(yù)功能，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。通過海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。2014年12月31日，根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于“加強(qiáng)海綿城市建設(shè)”的講話精神和中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，首批全國共有130多個城市參與競爭。2015年4月，16個城市被列入海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，按照“一定三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元”的國家補(bǔ)助政策，僅試點(diǎn)城市未來三年的補(bǔ)貼就將達(dá)到231億元。

_內(nèi)澇是我國城市水環(huán)境目前面臨的重大問題之一。

_南寧市濱湖廣場的階梯式綠化帶。（邱勇哲/攝）

2015年南寧市以第一名的成績獲得國家海綿城市試點(diǎn)建設(shè)城市，正式開啟了廣西海綿城市建設(shè)步伐。南寧市海綿城市建設(shè)示范區(qū)北起三塘環(huán)城高速，南至新平路—玉洞大道，中間經(jīng)過東葛路沿線、民族大道沿線、邕江兩岸、五象新區(qū)核心區(qū)，總面積54.6平方千米。南寧市將示范區(qū)劃分為生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)示范區(qū)、合流制溢流污染控制與初期雨水污染防治示范區(qū)、雨水資源綜合利用示范區(qū)、高強(qiáng)度開發(fā)海綿城市建設(shè)模式示范區(qū)、山地開發(fā)海綿城市示范區(qū)和大型居住區(qū)海綿城市建設(shè)示范區(qū)等6個分區(qū)。當(dāng)年開始建設(shè)項(xiàng)目共153項(xiàng)，完成總投資約29億元，主要完成了青秀山蘭園（一、二期）及北門、廣西體育中心、石門森林公園、南湖公園環(huán)湖路等一批重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。預(yù)計到2016年末，南寧市示范區(qū)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目累計開工70%，累計竣工率達(dá)到50%以上。南寧市海綿城市的快速建設(shè)已成為廣西的一張名片，多次獲得住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及相關(guān)單位的表揚(yáng)，并有很多部門來到南寧參觀考察，真正起到了試點(diǎn)城市的示范引領(lǐng)作用。此外，目前已有不少省市正開展省級海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作，全國的海綿城市建設(shè)已步入快速發(fā)展階段。

受制于地方財力限制，相對于南寧市，廣西其他城市的海綿城市建設(shè)工作進(jìn)度仍十分緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國其他省市，僅有柳州、防城港等市正在穩(wěn)步開展海綿城市建設(shè)的前期工作，個別城市甚至還沒有落實(shí)海綿城市建設(shè)的主管部門。但是，目前從全國范圍來看，海綿城市建設(shè)工作開展好的城市都是財政收入較好的城市，如北京、上海、廣州、成都等城市。由此也不難看出，除領(lǐng)導(dǎo)重視程度外，地方財力也是影響海綿城市建設(shè)的重要因素。

_南寧市濱湖廣場排水良好的綠道。（邱勇哲/攝）

1.資金缺口大

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為每平方千米1.2億元至1.9億元。以南寧市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)3年實(shí)施計劃為例，總計54.6平方千米的建設(shè)區(qū)域計劃投資87億元，每平方千米海綿城市建設(shè)投資為1.6億元。大多數(shù)城市的財政收入對于集中建設(shè)海綿城市都是捉襟見肘。

2.部門協(xié)調(diào)難度大

海綿城市建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)都做到位才能發(fā)揮效用。我國涉水管理普遍存在“九龍治水”的問題，在海綿城市建設(shè)中，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、海洋等都有涉水的部門，多個部門職能交叉，多頭管理導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)難度較大。

3.海綿城市宣傳存在誤區(qū)

按照官方定義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，達(dá)到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的效果。目前在許多報道中，海綿城市建設(shè)被看作破解城市內(nèi)澇的大招，能徹底解決“讓城市不再看?！保瑢?dǎo)致公眾對海綿城市的預(yù)期過高，背離海綿城市建設(shè)的本質(zhì)。

4.工程質(zhì)量不能達(dá)到預(yù)期效果

海綿城市作為一個新興行業(yè)，在項(xiàng)目建設(shè)的設(shè)計、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，造成建設(shè)過程中各單位意見難以統(tǒng)一，相關(guān)單位不能很好履行監(jiān)督職能。此外，海綿城市的建設(shè)要求精細(xì)化設(shè)計、精細(xì)化施工，對施工要求較高，需要較多的人力投入，而現(xiàn)在的預(yù)算定額中人工價格普遍偏低，施工單位為了保證自己的利潤就放松了工程質(zhì)量，或者是因施工周期不足導(dǎo)致一些項(xiàng)目建成后沒有達(dá)到預(yù)期效果，常見的問題有植草溝無坡度、綠化成活率低等。

1.積極推廣PPP模式解決資金難題

全國第一批16個城市已開展海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，試點(diǎn)建設(shè)面積450多平方千米，計劃3年內(nèi)投資865億元。按此計算，建設(shè)海綿城市每平方千米投資約1.9億元。根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》為海綿城市建設(shè)制定的路線圖，在2020年前，將有6000到8000平方千米的建設(shè)區(qū)域需要開展海綿城市建設(shè)，投資需1.1萬億到1.5萬億元，如此大規(guī)模的投資不可能全靠財政收入來實(shí)現(xiàn)。

從住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》（建城〔2015〕208號）和《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》（建城〔2015〕240號）可以看出，國家現(xiàn)在鼓勵采用PPP模式，試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)中對采用PPP模式的城市在原有補(bǔ)貼基礎(chǔ)上還給予補(bǔ)助基數(shù)10%的獎勵。

PPP模式的核心是政府和社會資本建立利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系。對社會資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能，多數(shù)帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有營利性或者利潤率較低，而且不少項(xiàng)目動輒十余年甚至幾十年，還存在收益上的不確定性，由于社會投資對收益預(yù)期較高，而PPP項(xiàng)目投資大、周期長等特性導(dǎo)致民營資本參與意愿普遍較低。從海綿城市的建設(shè)情況來看，“滲、滯”兩個環(huán)節(jié)中涉及的內(nèi)容很難形成這種合作關(guān)系，后面“蓄、凈、用、排”4個環(huán)節(jié)更加適合社會資本的進(jìn)入。海綿城市建設(shè)并不會帶來直接的投資回報，采用PPP模式的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，需要將營利性項(xiàng)目打包進(jìn)來，以保證項(xiàng)目的總體收益。比如將海綿城市的建設(shè)理念和標(biāo)準(zhǔn)融入?yún)^(qū)域土地開發(fā)、舊城改造等收益性強(qiáng)的城市開發(fā)項(xiàng)目中，這樣就可實(shí)現(xiàn)海綿城市的總體目標(biāo)，同時也提升了所開發(fā)區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檔次，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

_目前從全國范圍來看，海綿城市建設(shè)工作開展好的城市都是財政收入較好的城市。（邱勇哲/攝）

2.進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)同以加強(qiáng)溝通

海綿城市是新事物，是城市建設(shè)理念的重大改變，涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范多，是跨專業(yè)的設(shè)計、施工、管理精細(xì)化系統(tǒng)集成。海綿城市建設(shè)作為系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)都做到位才能發(fā)揮效用。從管理角度上海綿城市建設(shè)涉及發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、園林、水利、交通、城管、國土、房管等很多部門，需要各部門齊心協(xié)力，相互配合，都要按照海綿城市倡導(dǎo)的低影響開發(fā)理念進(jìn)行規(guī)劃，將城市建設(shè)理念從粗放型管理轉(zhuǎn)變成精細(xì)集成管理，將過去只重視地上建設(shè)的觀念轉(zhuǎn)變成地上、地下建設(shè)并重的理念。而小區(qū)域內(nèi)的海綿城市建設(shè)就像治理細(xì)胞的病變，如果不能調(diào)理好整個機(jī)體，治理好一個細(xì)胞也沒用，只有建立有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，才有可能提高海綿城市的建設(shè)效率。例如，現(xiàn)在第一批的試點(diǎn)城市中大多成立了海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，從與海綿城市建設(shè)相關(guān)的部門中分別抽調(diào)出人員統(tǒng)一辦公。

3.實(shí)事求是正確引導(dǎo)宣傳

前幾年，因?yàn)闃O端天氣出現(xiàn)頻繁，夏天雨季來臨時各城市經(jīng)常大規(guī)模地出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象，在網(wǎng)上被稱為“城市看?！保鹕鐣膹V泛關(guān)注。當(dāng)國家提出建設(shè)海綿城市后，不少媒體就直接把建設(shè)海綿城市宣傳為徹底解決“看海模式”的法寶。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）的工作目標(biāo)：將70%的降雨就地消納和利用。就以南寧市將75%的降雨就地消納和利用的目標(biāo)，也僅能控制26毫米的降雨，對于50毫米甚至100毫米以上的大暴雨，解決內(nèi)澇的效果就明顯欠佳，還需要加大地下排水管網(wǎng)的投入。因此，在海綿城市的宣傳中要實(shí)事求是，避免夸大和誤導(dǎo)宣傳，重點(diǎn)宣傳以海綿城市理念開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，例如“小雨不濕鞋、大雨不積水、環(huán)境更優(yōu)美、功能更齊全”等通俗易懂的海綿城市建設(shè)目標(biāo)，爭取廣大市民的理解和支持，加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

4.抓工程質(zhì)量保證項(xiàng)目成效

首先，要研究制定海綿城市建設(shè)的地方政策法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善海綿城市建設(shè)從頂層設(shè)計到施工驗(yàn)收的全過程規(guī)劃、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，做到設(shè)計和施工的過程中標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、方便監(jiān)管。其次，修訂完善海綿城市相關(guān)的預(yù)算定額編制，保證施工企業(yè)有一定的利潤，以促進(jìn)施工企業(yè)提高施工質(zhì)量。再者，開展海綿城市有關(guān)的全行業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提升海綿城市建設(shè)和管理人員的水平，抓好驗(yàn)收環(huán)節(jié)，確保工程質(zhì)量達(dá)到預(yù)期效果。

5.結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)開發(fā)計劃，有機(jī)、有序推進(jìn)海綿城市建設(shè)

通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)先從新建項(xiàng)目開始建設(shè)海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設(shè)施等建設(shè)；老城區(qū)要結(jié)合棚戶區(qū)、危房改造和老舊小區(qū)有機(jī)更新開展海綿城市建設(shè)。

總之，在海綿城市建設(shè)的實(shí)施過程中，應(yīng)避免政績化的沖動，還應(yīng)避免急于求成的心理，重點(diǎn)在于全社會轉(zhuǎn)變觀念，以海綿城市的理念來開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。