李強(qiáng)，王慶琨，張士征，劉春雷，趙勇

(聊城市國(guó)土資源局，山東 聊城 252000)

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國(guó)土資源論壇

聊城市耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用潛力分析

李強(qiáng)，王慶琨，張士征，劉春雷，趙勇

(聊城市國(guó)土資源局，山東 聊城 252000)

以聊城市為例，分析了當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀及耕地后備資源開(kāi)發(fā)情況，耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題，提出了破解各種矛盾和難題的對(duì)策及建議，為各地開(kāi)發(fā)利用好耕地后備資源，促進(jìn)土地的科學(xué)可持續(xù)利用提供借鑒。

耕地后備資源；開(kāi)發(fā)利用；潛力調(diào)查；聊城市

土地管理法規(guī)定國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。2002年，我國(guó)可開(kāi)墾的耕地后備資源共有701.66萬(wàn)hm2，但分布背景不容樂(lè)觀，大部分位于北方和西部干旱地區(qū)[1]。據(jù)歷年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒，2000—2012年間全國(guó)共開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地187.09萬(wàn)hm2，占全部數(shù)量的26.66%。部分地區(qū)耕地后備面積急劇下降，區(qū)位條件好、開(kāi)發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開(kāi)發(fā)完畢[2]。為嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線，積極推進(jìn)節(jié)約集約用地，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全，全力助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。近期，筆者以聊城市為例，就耕地后備資源及開(kāi)發(fā)利用潛力情況深入基層進(jìn)行調(diào)研，找出了工作中存在的問(wèn)題和困難，提出了有針對(duì)性的對(duì)策和建議。

1 聊城市土地利用現(xiàn)狀及耕地后備資源

1.1 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2014年變更調(diào)查國(guó)家下發(fā)管理信息數(shù)據(jù)匯總顯示：全市土地面積871833.33hm2，其中農(nóng)用地面積704053.33hm2，占全市土地總面積的80.76%，農(nóng)用地中耕地面積占比較大，為571873.33hm2；建設(shè)用地面積155840hm2，占全市土地總面積的17.87%，建設(shè)用地中城鎮(zhèn)村及工礦用地面積占比大，為140393.33hm2；未利用地面積為11946.67hm2，占全市土地總面積的1.37%(表1)。

表1 聊城市2014年土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)圖

1.2 全市耕地后備資源情況

(1)開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地后備資源現(xiàn)狀。通過(guò)實(shí)施系列耕地保護(hù)措施，全市現(xiàn)有耕地面積為571873.33hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積為498253.33hm2，完成了省政府下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，且分別比省下達(dá)任務(wù)量多6893.33hm2和633.33hm2。根據(jù)2014年開(kāi)展的新一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，全省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)面積為233653.33hm2，其中聊城市面積為5706.67hm2，占全省面積的2.44%，位列全省第14名。全省可開(kāi)發(fā)土地面積為206593.33hm2，其中聊城市可開(kāi)發(fā)土地面積為3353.33hm2，占全省面積的1.62%，位列全省第17名。全省可復(fù)墾土地面積為27060hm2，其中聊城市可復(fù)墾土地面積為2353.33hm2，占全省面積的8.7%，位列全省第5名。全市耕地后備資源區(qū)域分配不均衡，其中東昌府區(qū)最多為1253.33hm2，占全市后備資源面積的21.96%，臨清市最少為205.4hm2，僅占全市后備資源面積的3.60%。在可開(kāi)發(fā)土地中，其他草地、鹽堿地、沙地面積分別為1246.67hm2，1240hm2，460hm2，分別占可開(kāi)墾土地總面積的37.18%，36.98%，13.72%?？梢?jiàn)，聊城市可開(kāi)發(fā)土地主要以其他草地及鹽堿地為主，其余可開(kāi)發(fā)地類非常稀少(表2)。聊城市可復(fù)墾土地均為采礦用地，即農(nóng)村磚瓦窯廠用地。

(2)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力。目前，聊城市農(nóng)村居民點(diǎn)分布廣、占地大，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為106000hm2，農(nóng)村居住人口332萬(wàn)人，人均居民點(diǎn)用地面積達(dá)320m2。隨著大量農(nóng)民工外出打工，城鎮(zhèn)安家居住，造成宅基閑置，空心村問(wèn)題突出，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力較大。根據(jù)《聊城市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》，全市待整理居民點(diǎn)面積60000hm2，可增加耕地22666.67hm2。

表2 聊城市2014年可開(kāi)發(fā)土地分類(主要地類)

2 耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用情況

2.1 可開(kāi)發(fā)后備資源利用情況

近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施各類土地整治項(xiàng)目，對(duì)鹽堿地、荒草地等進(jìn)行開(kāi)發(fā)，對(duì)零星生產(chǎn)道路和農(nóng)田水利等其他農(nóng)用地整合優(yōu)化布局，耕地后備資源得到了開(kāi)發(fā)利用。先后實(shí)施國(guó)家、省批復(fù)的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目25個(gè)，建設(shè)規(guī)模26400hm2，新增有效耕地面積3746.67hm2，平均新增耕地率14.1%。2010年以來(lái)，省政府批復(fù)聊城市4個(gè)土地綜合整治項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模13640hm2，新增耕地面積566.67hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田12093.33hm2。逐步加大了耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目建設(shè)力度，通過(guò)開(kāi)發(fā)未利用地等后備資源，建成入庫(kù)項(xiàng)目7個(gè)，建設(shè)規(guī)模530.93hm2，新增耕地460.53hm2，緩解了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足壓力?！笆濉逼陂g，省下達(dá)聊城市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)176000hm2，該市實(shí)際完成建設(shè)任務(wù)189666.67hm2。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，完善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善了農(nóng)田耕作環(huán)境，提高了耕地生產(chǎn)能力。為充分挖掘未利用地潛力，切實(shí)加強(qiáng)補(bǔ)充耕地能力，市政府向各縣(市區(qū))下發(fā)了通知，分解下達(dá)未利用土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地任務(wù)600hm2。國(guó)土局成立了未利用土地開(kāi)發(fā)專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)提出明確要求，并加大考核和定期督導(dǎo)通報(bào)力度，確保年底前竣工。

2.2 可復(fù)墾后備資源利用情況

工礦廢棄地復(fù)墾利用不僅可以增加耕地，而且能夠轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地指標(biāo)，盤活存量用地，破解土地資源瓶頸，對(duì)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、改善人居生活環(huán)境意義重大。近年來(lái)，全市實(shí)施工礦廢棄地復(fù)墾利用規(guī)模1266.67hm2，復(fù)墾出耕地面積1266.67hm2。聊城市被國(guó)土資源部列入工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)，共下達(dá)工礦廢棄地復(fù)墾利用規(guī)模621.33hm2，力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間，通過(guò)工礦廢棄地復(fù)墾出耕地1486.67hm2。

2.3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理情況

2008年以來(lái)，省政府批復(fù)聊城市增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)70個(gè)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模3106.67hm2。截至目前，全市共完成拆舊面積1606.67hm2，復(fù)墾出耕地面積1100hm2，分別占總規(guī)模的51.72%和34.98%，已使用城鎮(zhèn)建新節(jié)余指標(biāo)666.47hm2；拆遷改造舊村211個(gè)，新建安置區(qū)207個(gè)，已安置人口8.24萬(wàn)人。通過(guò)整治農(nóng)村居民點(diǎn)用地，優(yōu)化了耕地和建設(shè)用地布局，加快了新農(nóng)村的建設(shè)步伐。

2.4 存量建設(shè)用地挖潛情況

為緩解新增建設(shè)用地對(duì)耕地占用的壓力，市政府決定利用3年時(shí)間挖潛改造低效用地2000hm2，并連續(xù)4年把土地挖潛改造和增減掛工作寫入《政府工作報(bào)告》，同時(shí)列入市大督查事項(xiàng)進(jìn)行考核，取得了明顯效果。2013年至今，全市完成土地挖潛改造面積2273.33hm2。通過(guò)存量挖潛，減少了新增建設(shè)用地對(duì)耕地的占用，提高了工業(yè)用地投資強(qiáng)度和單位用地產(chǎn)出率，加快了“轉(zhuǎn)調(diào)創(chuàng)”步伐。

3 耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題

3.1 耕地后備資源匱乏與耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足的矛盾

一方面，聊城市耕地后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地能力不足。通過(guò)對(duì)照土地利用現(xiàn)狀圖、最新影像圖和實(shí)地調(diào)查摸底，全市現(xiàn)可開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源僅有1066.67hm2左右，且成片開(kāi)發(fā)面積小，分布零散。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)宜開(kāi)發(fā)的面積在6.67hm2以上未利用地面積不足666.67hm2，其余均零散分布，集中開(kāi)發(fā)難度很大。另一方面，全市剩余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)已十分有限，扣除現(xiàn)已建設(shè)的南水北調(diào)配套工程使用占補(bǔ)平衡指標(biāo)1253.33hm2、青蘭高速公路546.67hm2后，剩余指標(biāo)只有306.67hm2左右，且莘縣、茌平已沒(méi)有占補(bǔ)平衡指標(biāo)可用?，F(xiàn)有指標(biāo)很難滿足占補(bǔ)需求，這成為制約項(xiàng)目落地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。

3.2 土地整治項(xiàng)目所需資金大與項(xiàng)目籌措資金難的矛盾

隨著土地整治工作的不斷推進(jìn)，整治任務(wù)不斷加重，全市適宜開(kāi)發(fā)的后備資源逐年減少，今后將面臨開(kāi)發(fā)利用施工難度和投資強(qiáng)度不斷加大的難題。實(shí)施項(xiàng)目部門聯(lián)動(dòng)和涉農(nóng)資金整合難度較大，項(xiàng)目資金籌集渠道單一，社會(huì)資本參與土地整治積極性不高，造成項(xiàng)目建設(shè)籌措資金困難，項(xiàng)目難以順利實(shí)施。尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作，所需資金量大，涉及面廣，村民意識(shí)參差不齊，增加了居民點(diǎn)的拆遷難度。當(dāng)前，資源少、所需資金大與項(xiàng)目籌措資金難的矛盾將會(huì)直接影響項(xiàng)目推進(jìn)。

3.3 永久基本農(nóng)田劃定與土地規(guī)劃剩余空間不足的矛盾

為嚴(yán)守18億畝耕地紅線，2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院安排部署了永久基本農(nóng)田劃定工作，要將中心城區(qū)周邊及交通沿線90%的耕地劃為永久基本農(nóng)田。在2016年的全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理所做的政府工作報(bào)告中，對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行部署。同時(shí)，隨著聊城市相繼列入“一區(qū)一圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略，一批大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展項(xiàng)目急需落地，聊城機(jī)場(chǎng)、鄭濟(jì)高鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已列入“十三五”規(guī)劃。而聊城市的建設(shè)用地總規(guī)模已出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，從用地現(xiàn)狀看，截至2015年底，全市建設(shè)用地總規(guī)模已“倒掛”530.67hm2公頃，保護(hù)耕地與保障發(fā)展的矛盾十分突出。

4 對(duì)策建議

4.1 破解耕地后備資源匱乏與耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足難題

(1)建立市級(jí)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)“一庫(kù)一平臺(tái)”。按照完成重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)任務(wù)優(yōu)先，縣(市區(qū))預(yù)留占補(bǔ)指標(biāo)適度的原則，建立市級(jí)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑庫(kù)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用交易平臺(tái)，將新開(kāi)發(fā)驗(yàn)收的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、按照一定比例統(tǒng)籌的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、市級(jí)協(xié)調(diào)的易地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和合作開(kāi)發(fā)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等納入市級(jí)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑庫(kù)，統(tǒng)一到市級(jí)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡。

(2)著力加大未利用土地開(kāi)發(fā)力度。對(duì)可開(kāi)發(fā)的未利用土地進(jìn)一步調(diào)查摸底，根據(jù)開(kāi)發(fā)難易程度，列出年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃，采取每周一統(tǒng)計(jì)、半月一通報(bào)的方式，加大對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)工作的督導(dǎo)，確保完成年度新增耕地目標(biāo)任務(wù)。

(3)保障耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目建設(shè)資金。提高耕地開(kāi)墾費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)到位，以保障耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目建設(shè)所需資金，確保新開(kāi)發(fā)的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。四要?jiǎng)?chuàng)新思路，易地合作。探索聯(lián)合外地市共同開(kāi)發(fā)耕地后備資源新模式，加大協(xié)調(diào)溝通力度，有償購(gòu)買外地耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，破解指標(biāo)緊缺難題。

以聊城為例，由于該市地處平原腹地，為農(nóng)業(yè)大市，且耕地面積和耕地質(zhì)量都較高，建議國(guó)家層面因地制宜，完善地方政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體系，鼓勵(lì)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值為主要指標(biāo)進(jìn)行考核，促使地方政府投入更多精力保護(hù)耕地、保障糧食產(chǎn)能，同時(shí)，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予更多的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和支持。為緩解耕地后備資源匱乏及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足的壓力，建議省以上重點(diǎn)項(xiàng)目占補(bǔ)平衡指標(biāo)由國(guó)家或省層面統(tǒng)籌解決。

4.2 拓寬土地整治項(xiàng)目資金籌措渠道

(1)積極爭(zhēng)取上級(jí)資金支持。主動(dòng)向上作好匯報(bào)，爭(zhēng)取上級(jí)的理解和支持，并加大政策申請(qǐng)力度，力爭(zhēng)國(guó)家、省對(duì)土地整治項(xiàng)目投入更多的扶持資金，同時(shí)市、縣兩級(jí)政府要加大對(duì)土地整治項(xiàng)目的資金投入力度。

(2)有效整合涉農(nóng)資金，充分顯現(xiàn)資金的集聚效應(yīng)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，切實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)資金整合工作，真正達(dá)到“各炒一盤菜，共辦一桌席”的良好效果。

(3)發(fā)揮社會(huì)資金投入土地整治項(xiàng)目新作用。為進(jìn)一步拓寬土地整治項(xiàng)目資金籌集和投入渠道，積極引入企業(yè)、個(gè)人、信貸等社會(huì)資金參與土地整治[3]。

上級(jí)出臺(tái)社會(huì)資金投資土地整治管理相關(guān)辦法，明確社會(huì)資金的準(zhǔn)入條件、投資范圍、參與方式、審批程序、收益分配、鼓勵(lì)措施等具體內(nèi)容，建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，以吸引更多的社會(huì)資金和民間資本投入，破解制約土地整治工作可持續(xù)開(kāi)展的資金問(wèn)題[4]。

4.3 處理好永久基本農(nóng)田劃定與土地規(guī)劃的關(guān)系

(1)按照上級(jí)統(tǒng)一安排，扎實(shí)開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作，確?；巨r(nóng)田劃定的面積和質(zhì)量。

(2)搶抓機(jī)遇，開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，破解規(guī)劃剩余空間不足問(wèn)題。從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)出發(fā)[5]，結(jié)合“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及綜合交通、水利和環(huán)保領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，綜合考慮城市發(fā)展邊界、生態(tài)保護(hù)紅線等要素，調(diào)整規(guī)劃耕地保有量和建設(shè)用地規(guī)模等，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌解決規(guī)劃規(guī)模，在劃定好永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做好空間布局。

4.4 促進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用

在充分挖掘耕地后備資源潛力的同時(shí)，著力轉(zhuǎn)變用地觀念，狠抓挖潛，盡量減少項(xiàng)目建設(shè)占用耕地，以緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。

(1)實(shí)行集約化用地新機(jī)制。按照“全市統(tǒng)籌，分類管理，嚴(yán)控增量，盤活存量”的原則，除專項(xiàng)指標(biāo)外，實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)集中管理、統(tǒng)籌安排,優(yōu)中選優(yōu)保障項(xiàng)目用地，完善指標(biāo)跟著好項(xiàng)目走的資源配置機(jī)制和新增計(jì)劃指標(biāo)與存量挖潛指標(biāo)配比使用機(jī)制。

(2)積極消化利用存量建設(shè)用地?？茖W(xué)制定批而未供土地消化利用方案，加大土地供應(yīng)力度，有效提升供地率。積極借助增減掛鉤政策，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，將更多的農(nóng)村居民點(diǎn)納入增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃，積極發(fā)揮土地儲(chǔ)備集團(tuán)作用，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，提升土地利用效率。加大對(duì)閑置低效利用土地的處置和盤活力度，完成土地挖潛改造任務(wù)。同時(shí)，以節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動(dòng)為抓手，探索建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的國(guó)土資源節(jié)約集約利用模式[6]。

建議國(guó)家在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，在更廣范圍內(nèi)試點(diǎn)“地票制度”模式。一方面，地票制度挖潛出來(lái)的存量建設(shè)用地可有力破解資源要素不足難題，同時(shí)還能有效增加耕地；另一方面，地票收益可助推貧困人口快速脫貧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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Analysis on Potential of Exploitation and Utilization of Cultivated Land Reserve Resources in Liaocheng City

LI Qiang, WANG Qingkun, ZHANG Shizheng, LIU Chunlei，ZHAO Yong

(Liaocheng Bureau of Land and Resources, Shandong Liaocheng 252000, China)

Taking Liaocheng city as an example, present situation and development of cultivated land resources land reserve use have been analyzed, problems occurred in development and utilization of arable land reserve resources have been found, and relative countermeasures and suggestions to solve various contradictions and problems have been put forward. It will provide scientific

for developing cultivated land reserve resources, and promoting sustainable land utilization.

Cultivated land reserve resources; development and utilization; potential survey; Liaocheng city

2016-03-11；

2016-08-12；編輯：曹麗麗

李強(qiáng)(1980—)，男，山東聊城人，工程師，主要從事土地管理工作；E-mail：17706359386@163.com

F301.2

C

李強(qiáng)，王慶琨，張士征，等.聊城市耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用潛力分析[J].山東國(guó)土資源，2016,32(9)：65-68.LI Qiang, WANG Qingkun，ZHANG Shizheng,,etc.Analysis on Potential of Exploitation and Utilization of Cultivated Land Reserve Resources in Liaocheng City[J].Shandong Land and Resources, 2016,32(9)：65-68.