陳軍

近年來，隨著中央和地方各級政府支農(nóng)惠農(nóng)補貼力度不斷加大，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境。但涉農(nóng)惠民資金也成了一些不法分子眼中的“唐僧肉”。涉農(nóng)補貼領(lǐng)域腐敗問題極其突出，套騙財政補貼行為嚴重，而且存在一定蔓延態(tài)勢。這不但造成國家財政補貼資金巨額損失，帶來經(jīng)濟和社會隱患，而且影響了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生工作實效，需要進一步完善制度，強化監(jiān)督，嚴打嚴防，確保資金安全、高效使用。本文將以我國東部地區(qū)某基層檢察院的實踐為例，總結(jié)涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪的特點，并提出預(yù)防對策。

一、涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域存在的突出問題

2010年至2015年該院共查辦涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪13人，立案人數(shù)占同期瀆職犯罪立案總?cè)藬?shù)的54.17%。通過辦案，發(fā)現(xiàn)這一領(lǐng)域存在以下問題：

（一）相互勾結(jié)共同犯罪，窩案串案多

為了確保涉農(nóng)資金確實落到實處，國家在出臺、實施涉農(nóng)惠民政策過程中有意識地對涉農(nóng)資金的申報、管理、使用、發(fā)放等環(huán)節(jié)部署不同的部門進行把關(guān)、監(jiān)管，實現(xiàn)權(quán)力平分與制約。 因此，與其他案件相比，涉農(nóng)補貼瀆職犯罪更多地呈現(xiàn)窩案、串案犯罪趨勢。犯罪分子內(nèi)外勾結(jié)、相互包庇、共同作案形成共同利益鏈現(xiàn)象突出。一些涉農(nóng)企業(yè)實施具體的農(nóng)業(yè)項目不是為了生產(chǎn)，主要目的就是為了騙取財政大額補貼資金，想方設(shè)法對相關(guān)職能部門人員拉關(guān)系行賄，甚至變相拉政府職能部門工作人員入股，合伙騙取財政補貼資金。例如2015年該院在查辦原淮安市供銷合作總社原財務(wù)會計處處長張某某、市場建設(shè)處處長孫某某、農(nóng)資有限公司法人代表劉某等五人涉嫌受賄、濫用職權(quán)案件中，張、孫二人多次收受私企業(yè)主劉某賄賂并利用手中公權(quán)力為私企業(yè)主騙取國家巨額獎補資金，最終張某某、孫某某和私營業(yè)主共計五人因涉嫌濫用職權(quán)罪被檢察機關(guān)查辦。

（二）補貼政策不透明，缺乏有效監(jiān)督

根據(jù)國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，各類涉農(nóng)資金在管理和使用中均要求?？顚Ｓ谩?目前，包含農(nóng)業(yè)企業(yè)蔬菜生產(chǎn)基地、生豬養(yǎng)殖基地、實用菌養(yǎng)殖基地、小麥、油菜、良種、漁業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機等在內(nèi)的各種補貼名目繁多，但由于政策宣傳不到位，相關(guān)政策在實施、落實過程中對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息審核不嚴格、不完整、不真實等，廣大農(nóng)民對涉農(nóng)補貼的項目、標(biāo)準(zhǔn)等不甚了解，大部分農(nóng)民僅知道種糧補貼的領(lǐng)取方式，對于其他補貼款的性質(zhì)、發(fā)放對象、標(biāo)準(zhǔn)、時間、核定監(jiān)督的程序等都不清楚，有的農(nóng)民甚至不知道有某項補貼資金，為一些基層干部利用職務(wù)便利侵吞、挪用、套取涉農(nóng)補貼資金提供“暗箱操作”的機會。濫用職權(quán)通過冒用農(nóng)民的身份證復(fù)印件、冒充購機戶代簽字的方式編造了插秧機購機合同，致使國家損失農(nóng)機購置補貼款。利用農(nóng)機推廣、農(nóng)機補貼手續(xù)審核、農(nóng)機補貼資金撥付申請和對農(nóng)機經(jīng)銷商監(jiān)督與管理等職務(wù)便利，收受賄賂并為他人謀利。

（三）資金核撥程序不規(guī)范，操作上有漏洞

申報的涉農(nóng)補貼資金項目，不僅需要各級農(nóng)委和財政部門層層進行篩選、論證、審核，還需要組織驗收人員到實地評估、檢查。但基層相關(guān)人員多在收受企業(yè)賄賂、或親自變相參股的情況下，對申報涉農(nóng)企業(yè)關(guān)鍵性指標(biāo)不聞不問，沒有按規(guī)定認真開展跟蹤監(jiān)管督查。對涉農(nóng)企業(yè)的虛報情況心知肚明，在項目檢查驗收時，僅是“查臺賬、走形式、走程序”的過程。有些村組對補貼發(fā)放資金不公示或亂公示，把這個村村民混在那個村公示，欺上瞞下，導(dǎo)致國家補貼資金存在虛報冒領(lǐng)和“二次分配”等現(xiàn)象?！疤摌?gòu)或夸大項目、行賄官員、獲取補貼”漸成為涉農(nóng)行業(yè)“潛規(guī)則”。涉農(nóng)職能部門的管理人員則認為如果本區(qū)域內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)申報的項目補貼資金批不下來，補貼資金也就“浪費”了，每次補貼項目批下來以后少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬，他們認為自己在其中也“付出”很多，對受賄、參與“分紅”心安理得，是他們和涉農(nóng)企業(yè)之間“共贏”之舉。

（四）涉農(nóng)專項資金分散，“多頭申報”時有發(fā)生

涉農(nóng)專項資金涵蓋范圍廣，涉及部門多，資金分散在農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)委、水利、供銷、國土、扶貧、農(nóng)工部等多個農(nóng)業(yè)部門。涉農(nóng)資金沒有統(tǒng)一管理，給一些不法涉農(nóng)企業(yè)進行“多頭申報、重復(fù)申報”提供了可乘之機，甚至于導(dǎo)致個別企業(yè)申報項目爭取資金動機不純，不是為了上項目要資金，而是假借上項目騙資金。

二、涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪發(fā)生的原因

（一）主觀原因

1.“補償心理”嚴重。在社會不良風(fēng)氣的影響下，涉農(nóng)領(lǐng)域的部分干部忽視了自身的思想道德建設(shè)，人生觀、價值觀、世界觀發(fā)生了扭曲。在2010年至2015年該院查辦的涉農(nóng)補貼領(lǐng)域犯罪的13人中，年齡在50歲以上有9人，占比70%，這部分人感到自己已到一定的職位，年齡也大了，政治上已經(jīng)沒有上升的空間，為了所謂的“補償心理”，在與不法商人頻繁交往和金錢攻勢下，底線失守，放縱了自己對金錢的貪欲，同時也抱著僥幸心理，不惜犧牲國家、集體的利益以謀取一己私利，最終走上違法犯罪的道路。

2.法律意識淡薄。從涉案人員的悔過書來看，絕大多數(shù)人都剖析了自己忽視了對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，有的認為收受所謂的“服務(wù)費”或涉農(nóng)企業(yè)獲得補貼的“分紅”不是犯罪行為，甚至有部分涉農(nóng)國家工作人員認為收受“分紅”是行業(yè)“潛規(guī)則”，大肆索賄，驕縱不法；還有部分國家工作人員對濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職類刑事犯罪認識淺薄輕微，工作中不認真履行自己的職責(zé)，“怕麻煩、隨大流”，不堅持原則，殊不知不作為或者亂作為亦會受到法律的嚴懲。

（二）客觀原因

1.權(quán)力制約乏力。在查辦的涉農(nóng)補貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，發(fā)案單位未能有效的貫徹落實民主集中制，權(quán)力行使缺乏必要的監(jiān)督和制約，存在“開會走過場、決策一言堂”現(xiàn)象，在權(quán)力運行中為暗箱操作創(chuàng)造了空間，為權(quán)力尋租滋生了腐敗土壤。權(quán)力缺乏制約，是走上以權(quán)謀私的違法犯罪道路的重要原因。

2.財政補貼資金項目、內(nèi)容和程序設(shè)置不夠科學(xué)。有的政策補貼的設(shè)置脫離實際需要，造成一些地方或部門急功近利，為追求任務(wù)完成額度而任意降低貼補門檻，不正當(dāng)占用補貼指標(biāo)；有的補貼模式和方式方法不夠科學(xué)，為不法分子張冠李戴、弄虛作假提供便利。

3.項目監(jiān)管執(zhí)行不力。從已查處的案件來看，主管部門在農(nóng)業(yè)項目的評審、申報、實施、監(jiān)管、驗收、資金撥付及農(nóng)機購機補貼手續(xù)辦理等行政執(zhí)法過程中，缺乏公開公示，部分紀律制度執(zhí)行不力，形同虛設(shè)。如涉案人員對涉農(nóng)企業(yè)進行監(jiān)督檢查、驗收時，相關(guān)職能部門工作人員還積極幫助企業(yè)掩飾項目造假行為，使監(jiān)督檢查驗收工作成為走過場，不認真履行項目監(jiān)督管理職責(zé)。財政、審計、紀檢等監(jiān)管部門在實際操作過程中多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)劃分不明確、部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實不到位。 這種現(xiàn)狀為部分國家工作人員違法違規(guī)操作、玩忽職守、貪污賄賂犯罪等提供了空間。

三、懲治和預(yù)防涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪的對策建議

瀆職犯罪高發(fā)多發(fā)是當(dāng)前涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域的突出問題。當(dāng)前需進一步提高對瀆職犯罪的懲治和預(yù)防力度，嚴肅查辦濫用職權(quán)、徇私舞弊、內(nèi)外勾結(jié)的瀆職犯罪和騙補犯罪。同時查找問題、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，進一步提高財政補貼發(fā)放和監(jiān)管的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化水平，有效遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生，提出以下對策：

（一）開展廉政警示，強化廉潔自律意識

農(nóng)業(yè)行政主管機關(guān)和具體承擔(dān)涉農(nóng)補貼管理職責(zé)的部門，加強對工作人員特別是“一把手”、中層以上干部的職業(yè)道德教育、黨風(fēng)廉政教育和廉政文化建設(shè)，不斷夯實勤政、廉政的職業(yè)道德基礎(chǔ)。針對部門領(lǐng)導(dǎo)和重點人群、重點環(huán)節(jié)定期組織法律法規(guī)學(xué)習(xí)、黨風(fēng)廉政教育、預(yù)防職務(wù)犯罪專題講座，通過正面教育和反面警示相結(jié)合，引導(dǎo)每一個涉農(nóng)補貼工作人員珍惜當(dāng)前美好幸福生活，抵制誘惑，始終筑牢拒腐防變的思想道德防線。同時，要宣傳正能量，樹立廉潔自律典型，弘揚正氣。

（二）加強涉農(nóng)補貼政策宣傳，推進“政務(wù)公開”

一是加大對涉農(nóng)補貼政策的宣傳力度。應(yīng)將農(nóng)業(yè)專項資金的補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)及項目管理要求等內(nèi)容通過電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)予以公示，接受社會監(jiān)督。二是積極推進政務(wù)公開。項目審批過程中，應(yīng)建立多層次、多渠道的公開制度，既包括行政部門的內(nèi)部公開，更應(yīng)向新聞媒體和普通納稅人公開，努力使公開和監(jiān)督活動貫穿于專項補貼資金管理和使用的全過程，真正讓經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益好的項目成為補助對象。三是建立政府涉農(nóng)補貼信息共享平臺。如農(nóng)委、農(nóng)工部、扶貧辦等涉及涉農(nóng)補貼主管部門，在補貼項目上應(yīng)互通信息并進行公開，防止出現(xiàn)涉農(nóng)補貼多頭申報情況的發(fā)生。著力打造“陽光補貼”，讓涉農(nóng)補貼資金在陽光下運行，讓廣大群眾有知情權(quán)，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）強化權(quán)力制約，建立和完善監(jiān)督機制

1.加強對涉農(nóng)專項補貼資金的監(jiān)管。一是要增強申報農(nóng)業(yè)補貼項目的審查力度。對企業(yè)申報項目，應(yīng)對申報項目進行明查暗訪、實地調(diào)查、分析評審，變書面審為實地審，減小地方職能部門的審批權(quán)限，防止他們和地方涉農(nóng)企業(yè)成為利益共同體。根據(jù)項目的投資規(guī)模和產(chǎn)出效益調(diào)整相應(yīng)的補助金額，嚴防項目造假。對資金使用規(guī)范、投資效益突出的項目要給予大力扶持，對存在造假的企業(yè)及時取締。二是要健全補貼項目的責(zé)任追究機制。建立監(jiān)督與項目實施同步制度，進一步健全跟蹤監(jiān)督機制，對專項資金使用效果進行全程評價，對每個項目都要進行事前、事中、事后的評價，及時發(fā)現(xiàn)和處理工作中存在的問題，重點就項目資金的使用情況，項目實施后應(yīng)達到的生產(chǎn)能力和效果進行評價，對申報成功的項目要定期開展跟蹤考核，建立跟蹤考核檔案。對發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，加大處罰力度。對涉嫌瀆職犯罪、行賄受賄等犯罪的及時移送司法機關(guān)查辦。

2.加強部門“一把手”的權(quán)力制約和監(jiān)督。涉農(nóng)補貼領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)主管部門每年經(jīng)手各類專項資金幾千萬元甚至上億元，權(quán)力相對集中也比較大，并且隨意性比較大，權(quán)力往往集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部或少數(shù)干部手中，有的權(quán)力邊界不清晰，存在“既是運動員又是裁判員”現(xiàn)象。因此應(yīng)加強對部門“一把手”的權(quán)力運行制約和監(jiān)督，強化主體責(zé)任監(jiān)督和紀檢部門執(zhí)紀監(jiān)督，加大政府監(jiān)管力度，充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、司法、審計等機關(guān)和部門的職能作用，根據(jù)部門權(quán)力清單，對涉農(nóng)補貼領(lǐng)域開展定期或不定期的監(jiān)督檢查，并主動邀請人大代表、政協(xié)委員全程參與，適時公開監(jiān)督情況和接受社會公眾監(jiān)督，注重專門領(lǐng)域監(jiān)督取得實效。

3. 加強社會誠信體系和市場廉政準(zhǔn)入制度建設(shè)。認真貫徹落實最高人民檢察院和各級黨委、政府關(guān)于行賄犯罪檔案查詢的相關(guān)規(guī)定和要求，與檢察機關(guān)共同形成嚴懲行賄犯罪工作合力，消除個體經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)在涉農(nóng)補貼領(lǐng)域有遂行“潛規(guī)則”的市場空間，建議在農(nóng)機補貼領(lǐng)域、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項目上引入行賄犯罪檔案查詢制度，凈化區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境。

4. 進一步完善懲戒制度，加大懲治和預(yù)防瀆職犯罪力度。要建立健全對套騙企業(yè)、個人、中介機構(gòu)懲戒力度，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成犯罪的，也要在一定期限內(nèi)取消申請財政補貼資金的資格。要充分利用企業(yè)信用制度，對存在重大行賄記錄、套騙貼補行為等違法的單位，禁止申報政策性補貼。要加大對涉農(nóng)財政補貼領(lǐng)域瀆職犯罪的懲治和預(yù)防工作，積極支持檢察機關(guān)查辦瀆職犯罪。對阻礙辦案的，按照規(guī)定給予黨政紀處理。要強化事前、事中和事后預(yù)防工作，將預(yù)防瀆職犯罪貫穿專項補貼資金申請、發(fā)放全過程等。