李瑜青, 張 玲

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法治評(píng)估實(shí)踐的效度
——基于“余杭法治指數(shù)”的文本研究

李瑜青, 張 玲

“余杭中泰垃圾焚燒廠事件”的發(fā)生撕裂了法治評(píng)估與法治現(xiàn)實(shí)，令法治評(píng)估效度成為重要問題，引起人們關(guān)注。所謂法治評(píng)估的效度，即法治評(píng)估的有效性，包括內(nèi)容效度和結(jié)果效度兩個(gè)層面。通過對(duì)指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)估信息收集、評(píng)估數(shù)據(jù)處理、評(píng)估報(bào)告結(jié)論等余杭法治指數(shù)報(bào)告核心內(nèi)容的文本研究發(fā)現(xiàn)，余杭法治評(píng)估實(shí)踐存在評(píng)估的效度上事實(shí)與宣傳的背離。而這一情況是評(píng)估技術(shù)不完善、評(píng)估缺乏有效接納等內(nèi)外因共同作用下結(jié)果。

法治評(píng)估效度；余杭法治指數(shù)；余杭事件

一、“余杭中泰垃圾焚燒廠事件”與余杭法治指數(shù)

2014年5月10日，浙江余杭爆發(fā)了一次震驚中外的群體性事件——“余杭中泰垃圾焚燒廠事件”(以下簡(jiǎn)稱“余杭事件”)，即“民眾為反對(duì)杭州市余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目建設(shè)，封堵高速公路省道、打砸車輛等違法事件”*百度百科：余杭中泰垃圾焚燒廠事件， http://baike.baidu.com/link?url=w9JDSdlR1yGGif2-yi0EdLkk6L-roULiLUjSe3YNoxNoA7yJJsx7kwDq86nmB8EykatqXbs0C-_sxIyxKyJqLa，最后訪問日期2016年7月17日。。事件起源于2014年4月，杭州市政府面對(duì)“垃圾圍城”的難題做出了在余杭九峰村建造垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目規(guī)劃。該工程項(xiàng)目規(guī)劃一經(jīng)公示，民眾便因存在身體健康、環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價(jià)值等多重負(fù)面影響而采取集會(huì)等方式進(jìn)行反對(duì)。隨后，政社雙方經(jīng)由聽證會(huì)、信息發(fā)布會(huì)等方式維持一定頻率的溝通，但是總體來說政府回應(yīng)緩慢滯后，民眾的擔(dān)憂與質(zhì)疑一直未得消解，最后在一根導(dǎo)火索——“政府未經(jīng)民眾認(rèn)可暗自開建垃圾焚燒廠”的謠傳——的刺激下發(fā)展成了一件規(guī)模性聚集(5 000+人)、性質(zhì)惡劣的群體性事件。而在事件當(dāng)場(chǎng)更有部分不法分子制造傳播謠言，采取打砸車輛甚至圍毆民警等暴力方式來宣泄情緒，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)秩序一度混亂，直到2014年5月11日凌晨秩序才基本得以恢復(fù)。在事件的后續(xù)處理中公檢法司聯(lián)合發(fā)文懲治不法分子，官方通過大眾媒體加強(qiáng)政社溝通并作出“項(xiàng)目在沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下，一定不開工”的聲明，由此該群體性事件的危機(jī)警報(bào)才逐漸得以解除。

“余杭事件”的群體聚集性漸次消去，但隨后媒介平臺(tái)對(duì)該事件的反思報(bào)道繼續(xù)，一時(shí)間普通網(wǎng)民、評(píng)論員、學(xué)者紛紛參與該事件的討論。如《鳳凰網(wǎng)評(píng)論·自由談》欄目，以“余杭事件：鄰避思維難免 鄰避沖突可免”為題展開了專題討論。大眾網(wǎng)也有“余杭“5·10”事件分析”這樣的全視角冷靜分析?？梢哉f，討論熱度很高、信息量很大，有的認(rèn)為是民眾問題，認(rèn)為民眾的暴力行為體現(xiàn)了民眾利益表達(dá)方式不理性，公民維權(quán)意識(shí)的扭曲*晏佳偉：余杭事件，請(qǐng)理性表達(dá)利益訴求，http://focus.cnhubei.com/original/201405/t2924365.shtml，最后訪問日期2016年7月17日。；有的認(rèn)為問題在政府，地方政府未及時(shí)公開信息是該事件的導(dǎo)火索*新京報(bào)社論：“垃圾焚燒廠爭(zhēng)議”需要冷靜和理性http://news.ifeng.com/a/20140512/40251250_0.shtml，最后訪問日期2016年7月17日。；也有認(rèn)為問題是混合的，民眾與政府之間溝通不暢，尤其是民眾缺乏對(duì)政府的信任*矯志歡：“余杭事件”背后的互信與溝通，http://www.cnepaper.com/lsrb/html/2014-05/12/content_2_2.htm，最后訪問日期2016年7月17日。。

以上三種問題分析所下的結(jié)論，其功能主要停留在提高關(guān)注度兼普及知識(shí)的層面。隨著新一輪熱點(diǎn)事件的發(fā)生，媒體對(duì)該事件的探討便漸入終結(jié)，但是該事件的深度反思顯然尚未完成。而對(duì)“余杭事件”的反思態(tài)度歸根到底是取決于如何定性該事件，即到底是將該事件當(dāng)成一個(gè)簡(jiǎn)單的偶發(fā)性事件，還是余杭法治建設(shè)中的必然事件？筆者認(rèn)為“余杭事件”是余杭法治的一個(gè)縮影，民眾、政府、媒體在此交鋒，是余杭法治條件下的必然產(chǎn)物，無論是發(fā)生原因還是處理過程都可用法治尺度去衡量或評(píng)價(jià)。從政府透明度、民眾守法、執(zhí)法程序規(guī)范化等法治角度予以考察不難發(fā)現(xiàn)，“余杭事件”發(fā)生前后呈現(xiàn)的確是政府信息低度透明、民眾守法意識(shí)薄弱、行政程序不規(guī)范等法治基本要求不達(dá)標(biāo)的事實(shí)，不由得令人聯(lián)想到“余杭法治指數(shù)”。

作為中國(guó)地區(qū)法治指數(shù)的首發(fā)地，余杭自2008年公布第一份余杭法治指數(shù)至2014年“余杭事件”發(fā)生，余杭已連續(xù)進(jìn)行了6次法治評(píng)估。雖然在評(píng)估啟動(dòng)初期余杭法治評(píng)估也曾遭受過一些質(zhì)疑，但更多是以一種發(fā)揮積極作用的形象展示給外人，并引領(lǐng)法治評(píng)估實(shí)踐在其他省市地區(qū)蓬勃興起。2007年至2012年的余杭法治指數(shù)分別為71.60、71.84、72.12、72.48、72.56、73.66。這一系列總體指數(shù)能反映當(dāng)年度法治基本狀況，給人們一個(gè)整體印象，令人一目了然。盡管起初還有人質(zhì)疑分值不高法治不理想，但課題組給出的解釋是在香港75分已是高分，所以余杭法治指數(shù)的分值充分說明余杭良好的法治狀況，從而從總體上肯定了余杭政府的法治績(jī)效。而法治指數(shù)也并非簡(jiǎn)單的絕對(duì)值的概念，而具有相對(duì)值的意義，其突出表現(xiàn)是為進(jìn)行歷年法治建設(shè)狀況的對(duì)比提供參考。逐年遞增的法治指數(shù)向公眾展示了余杭的法治狀況一直保持著上升趨勢(shì)，余杭政府在法治績(jī)效方面始終追求更好的有力證明。

法治指數(shù)所塑造的良好政府形象，為余杭獲得了上級(jí)的認(rèn)可，以2010年為例，余杭司法系統(tǒng)收獲了一系列國(guó)家級(jí)榮譽(yù)255，如“全國(guó)優(yōu)秀法院”“全國(guó)先進(jìn)基層檢察院”“全國(guó)司法所建設(shè)先進(jìn)單位”，可見法治指數(shù)能夠助力余杭地區(qū)在全國(guó)的評(píng)比，已經(jīng)成為展現(xiàn)余杭司法水平的一項(xiàng)重要的象征性標(biāo)志?？梢?，法治指數(shù)的積極效應(yīng)是非常明顯的。但是，對(duì)于法治指數(shù)明確的績(jī)效式定位，也出現(xiàn)過質(zhì)疑之聲，質(zhì)疑政府是在花錢買數(shù)字，質(zhì)疑法治指數(shù)的有效性，質(zhì)疑法治指數(shù)缺乏含金量及評(píng)估的形式化。對(duì)于這些質(zhì)疑，余杭法治指數(shù)的課題組也做過總結(jié)，諸如“沒有給出得出這一結(jié)論的證據(jù)”“對(duì)余杭法治評(píng)估的質(zhì)疑多發(fā)生在2008年上半年，此后質(zhì)疑聲減弱”，并給出了質(zhì)疑聲減弱的三點(diǎn)原因，包括公眾的理解、評(píng)估分值與研究文獻(xiàn)的公開，以及余杭法治指數(shù)具有對(duì)其他省市的導(dǎo)向意義和示范價(jià)值，從而否定了余杭的法治指數(shù)是一場(chǎng)“學(xué)術(shù)盛裝和政治作秀”264。

但是，“余杭事件”所暴露的法治問題，與蒸蒸日上的“法治指數(shù)”形成了鮮明的對(duì)照，不免令人再次質(zhì)疑指數(shù)的價(jià)值，以及法治評(píng)估在余杭發(fā)揮的實(shí)際作用到底有多大。經(jīng)由該事件暴露的法治問題顯然不是突然發(fā)生的，而是長(zhǎng)久存在于體制內(nèi)的，這些問題單靠法治指數(shù)的數(shù)值是無法反映的，更不是其能夠解釋說明的。因此，應(yīng)當(dāng)通過法治指數(shù)報(bào)告這一詳細(xì)的評(píng)估結(jié)果文本來理性探討地區(qū)法治狀況。但是以發(fā)現(xiàn)問題解決問題為旨?xì)w的法治評(píng)估，為何在連續(xù)6～7年的實(shí)施后，對(duì)一些基本的法治問題依舊束手無策。而且，類似性質(zhì)的事件在其他大力推動(dòng)法治評(píng)估的地區(qū)也曾出現(xiàn)，比如湖南的賄選事件，閔行史上最貴拆遷案等案件均發(fā)生在法治評(píng)估的先行區(qū)域。可見，盡管法治評(píng)估在其啟動(dòng)之時(shí)便自詡為“倒逼地區(qū)法治建設(shè)的手段”，然而一些突發(fā)的規(guī)模性事件卻表明評(píng)估理想與法治現(xiàn)實(shí)間是撕裂狀態(tài)。這足以警示我們?cè)诟邿岫韧菩蟹ㄖ卧u(píng)估的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)法治評(píng)估的效度， 進(jìn)行反省并形成清醒認(rèn)識(shí)。所謂法治評(píng)估的效度，即法治評(píng)估的有效性，這里囊括兩個(gè)層面：其一是內(nèi)容效度，即所測(cè)量結(jié)果與所要考察內(nèi)容的吻合程度。其二是結(jié)果效度，即法治評(píng)估對(duì)推進(jìn)地區(qū)法治建設(shè)的作用效果。而這兩個(gè)層面的效度既獨(dú)立又相互影響，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的驗(yàn)證。

我們的研究依據(jù)余杭法治評(píng)估積累的文本材料，尤其是《法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》和《中國(guó)法治指數(shù)報(bào)告(2007—2011年——余杭的實(shí)驗(yàn))兩本專著。以余杭法治指數(shù)報(bào)告為基礎(chǔ)形成的報(bào)告是值得重視的，它是當(dāng)時(shí)專業(yè)團(tuán)隊(duì)所做工作的反映。但具體研究路徑上我們則是遵循社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)研究方法的準(zhǔn)則，提出法治評(píng)估在其初期階段效度有限的研究假設(shè)，通過指標(biāo)體系構(gòu)建、信息采集和資料處理三個(gè)關(guān)鍵的評(píng)估操作過程的文本分析驗(yàn)證法治評(píng)估的內(nèi)容效度，通過歷年法治指數(shù)報(bào)告結(jié)論部分的對(duì)比分析驗(yàn)證法治評(píng)估的結(jié)果效度，最后就兩類效度的本文分析獲得結(jié)論并進(jìn)行原因解析。

二、從評(píng)估操作過程看法治評(píng)估的內(nèi)容效度

盡管，我們通過法治指數(shù)評(píng)估報(bào)告結(jié)論部分的對(duì)比分析擺明了法治評(píng)估的結(jié)果效度有限的事實(shí)，但我們并非旨在否定法治評(píng)估，而是以改進(jìn)法治評(píng)估為研究指向。因此，進(jìn)一步的研究任務(wù)在于找到評(píng)估低效的原因?，F(xiàn)有研究更多將問題歸因于評(píng)估結(jié)果缺乏接納，但筆者認(rèn)為這只是結(jié)果導(dǎo)向的解析，要完整認(rèn)識(shí)該問題，還需要注重過程分析。由于缺少入場(chǎng)的機(jī)會(huì)，本文僅借助文本材料對(duì)余杭法治指數(shù)對(duì)操作過程進(jìn)行分析。筆者通過從余杭法治指數(shù)的對(duì)外宣傳資料考察，對(duì)其特點(diǎn)與發(fā)生邏輯可作如下三點(diǎn)總結(jié)：(1)余杭法治指數(shù)是量化評(píng)估的基礎(chǔ)，其構(gòu)建需要專家系統(tǒng)提供專業(yè)性的智識(shí)支撐，具體則體現(xiàn)在評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建、分值權(quán)重的設(shè)置、問卷設(shè)計(jì)、問卷調(diào)查與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等一系列操作。(2)余杭法治指數(shù)從其本質(zhì)來說是一種評(píng)估工具，即“兼具激勵(lì)和約束功能的管理工具和技術(shù)手段”，不過其功能的發(fā)揮效果有待時(shí)間檢驗(yàn)。(3)余杭法治指數(shù)的實(shí)施是在政治精英的總體推動(dòng)下，由學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)精細(xì)加工、全民參與的一次地方性實(shí)驗(yàn)，即所謂的“余杭實(shí)驗(yàn)”是由政府牽頭、專家系統(tǒng)主導(dǎo)、政府公眾共同參與的評(píng)估實(shí)踐，而且多元主體共同參與的原則在余杭法治評(píng)估體系的構(gòu)建中便已考慮到。

不過，事實(shí)運(yùn)作過程是否如其宣傳所示還有待考察，即需從指標(biāo)體系的構(gòu)建、評(píng)估信息的獲取、數(shù)據(jù)處理的方式三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估內(nèi)部操作層面的考察。

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

具體來說，余杭法治指數(shù)課題組在法治余杭評(píng)估體系框架下，從四個(gè)層面設(shè)計(jì)了一套詳細(xì)的評(píng)估指標(biāo)，即法治余杭評(píng)估總指標(biāo)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道評(píng)估指標(biāo)、村鎮(zhèn)社區(qū)評(píng)估指標(biāo)。其中，總指標(biāo)依據(jù)法治余杭建設(shè)的九大面相細(xì)化為九大具體目標(biāo)：“一、推進(jìn)民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力；二、全面推進(jìn)依法行政，努力建設(shè)法治政府；三、促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威；四、拓展法律服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平；五、深化全民法制教育，增強(qiáng)法治意識(shí)、提升法律素養(yǎng)；六、依法規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的良性發(fā)展；七、依法加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展；八、深化平安余杭創(chuàng)建，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；九、健全監(jiān)督體制，提高監(jiān)督效能”，從這9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)又延伸出了26項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，77項(xiàng)3級(jí)指標(biāo)，且輔助了具體的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)(方便打分)。98-112區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)指標(biāo)則將余杭區(qū)的機(jī)構(gòu)部分分為七大類，即黨政機(jī)關(guān)部門、經(jīng)濟(jì)管理部門、司法部門、執(zhí)法部門、社會(huì)服務(wù)部門以及公用事業(yè)部門，進(jìn)而依各部門職責(zé)任務(wù)不同而分設(shè)評(píng)估指標(biāo)，明確了各被考核部門及其相應(yīng)的考核內(nèi)容，具體的考核內(nèi)容則操作化于“十一五”規(guī)劃部署、“‘三五’依法治區(qū)、‘五五’普法教育”規(guī)劃等法治余杭建設(shè)文件所規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面則評(píng)估“組織制度建設(shè)、依法行政、依法管理、法制宣傳”四個(gè)方面，共31項(xiàng)考核內(nèi)容。村鎮(zhèn)社區(qū)評(píng)估評(píng)估“組織制度建設(shè)、民主建設(shè)、法治建設(shè)”三個(gè)方面，其中農(nóng)村社區(qū)各有25項(xiàng)存有差異的考核內(nèi)容。

從指標(biāo)結(jié)構(gòu)來看，余杭法治評(píng)估指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)了縱向指標(biāo)與橫向指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。橫向指標(biāo)是主要針對(duì)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)重點(diǎn)部門的職能而分設(shè)評(píng)估指標(biāo)，重在考察各部門的法治績(jī)效?？v向指標(biāo)包括總指標(biāo)、區(qū)級(jí)各職能部門的評(píng)估指標(biāo)、街鎮(zhèn)的評(píng)估指標(biāo)、村社區(qū)的評(píng)估指標(biāo)，前三項(xiàng)指標(biāo)主要反映政府職能履行的基本情況，而最后一項(xiàng)則反映基層的法治狀態(tài)。在這四級(jí)縱向結(jié)構(gòu)中，尤為值得注意的是最后一項(xiàng)及村社區(qū)的評(píng)估指標(biāo)。由于村委和社區(qū)居委在我國(guó)政府體制改革下已經(jīng)逐漸褪去政府職能派出機(jī)構(gòu)的頭銜，成為居民或村民自治的組織，因此對(duì)村社一級(jí)組織及基層狀態(tài)的考察不是去考察政府職能命令的執(zhí)行情況，而是看基層自治和基層民主的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。由此看來，余杭法治評(píng)估體系在系統(tǒng)性與完整性方面是典型。

再?gòu)闹笜?biāo)的生成過程來看，在《法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》一書中，余杭法治評(píng)估的課題組對(duì)如何設(shè)計(jì)這一系列評(píng)估指標(biāo)并沒有詳細(xì)說明，僅以“課題組為此進(jìn)行了大量調(diào)查。經(jīng)過多次討論，最后形成了法治余杭評(píng)估體系?！比欢?，指標(biāo)的生成過程決定了指標(biāo)的質(zhì)量，如何調(diào)查怎樣討論這都是指標(biāo)真實(shí)有效的關(guān)鍵。盡管課題組強(qiáng)調(diào)了調(diào)查與討論，但從指標(biāo)的具體表述中我們可以發(fā)現(xiàn)，各操作性指標(biāo)均是通過轉(zhuǎn)化政府職能的表達(dá)而來的。當(dāng)然這種表述方式也有其優(yōu)勢(shì)，確保了指標(biāo)的針對(duì)性、適用性和可行性，為評(píng)估余杭法治狀況提供了操作上的便捷性。作為一份評(píng)估法治政府工作績(jī)效的指標(biāo)，這是很完善的，但作為一份評(píng)估法治整體狀況的指標(biāo)，這是有欠缺的。因?yàn)檫@樣一份指數(shù)框定了民眾抑或是專家評(píng)定的范圍，這個(gè)范圍本身是政府有選擇地呈現(xiàn)出來的，評(píng)估主體的參與方式盡管形式多樣，但其思維方式是受政府制度所設(shè)定的。因此，盡管有第三方的獨(dú)立評(píng)估，盡管有民眾的大量參與，盡管有專家的專業(yè)評(píng)定，仍無法避免法治評(píng)估淪為政府進(jìn)行政績(jī)包裝的工具。這就解釋了為什么“余杭事件”呈現(xiàn)出來的余杭法治狀況與法治指數(shù)報(bào)告所呈現(xiàn)出來的余杭法治狀況存在差異。因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建是遵循政府官方話語的邏輯，而非真實(shí)的法治運(yùn)作邏輯。

再對(duì)具體評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，量化的指標(biāo)更偏重政府工作步驟也就是程序?qū)用?，而?duì)民主推動(dòng)下的工作實(shí)效的測(cè)量所占比例較小。以法治余杭評(píng)估總指標(biāo)為例，多以“參與比率”“達(dá)標(biāo)率”“公布率”“辦結(jié)率”“執(zhí)結(jié)率”的數(shù)值考察為主，這些“率”的確提供了評(píng)判的客觀性依據(jù)，也是量化法治評(píng)估生成法治指數(shù)的有效指標(biāo)。這些指標(biāo)反映了政府工作在量上面的成果，也說明政府工作是對(duì)程序的嚴(yán)格執(zhí)行，但是缺少對(duì)政府效能的質(zhì)的評(píng)估。以民主參與對(duì)黨委決策影響為例，參與率是一個(gè)方面，參與中公眾意見的采納情況，對(duì)決策的影響效果則是另一個(gè)方面。僅以參與率來衡量，是難以揭示“走過場(chǎng)”的不良情形的。作為彌補(bǔ)，典型調(diào)查應(yīng)成為一個(gè)可選方案，通過了解具體個(gè)案的發(fā)生、發(fā)展與結(jié)束，以彌補(bǔ)量化數(shù)據(jù)的信息缺陷。

(二)評(píng)估信息的獲取

余杭法治評(píng)估突破了封閉式內(nèi)部評(píng)估單一信息來源的局限，搭建來一個(gè)由普通公眾、政府系統(tǒng)的工作人員、企業(yè)家等市場(chǎng)主體代表、記者等媒體代表、律師等法律共同體代表，以及法學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)等專家學(xué)者等多元主體共同參與的評(píng)估網(wǎng)絡(luò)。無疑這是一個(gè)綜合性的網(wǎng)絡(luò)，對(duì)構(gòu)建該綜合網(wǎng)絡(luò)的意義，課題組曾明確表示“能夠較好地降低單一評(píng)價(jià)主體的主觀性偏見帶來的評(píng)價(jià)誤差，最大程度地保證法治量化評(píng)估的客觀準(zhǔn)確性”242。可見，余杭法治評(píng)估的信息獲取是內(nèi)外結(jié)合的，是大眾評(píng)判與專業(yè)評(píng)價(jià)相結(jié)合的。面對(duì)多元的評(píng)估主體，課題組借鑒香港法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)獲取方法，將數(shù)據(jù)來源分為法律數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)314-315。

法律數(shù)據(jù)是官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，具有兩大作用，其一是直接整合進(jìn)評(píng)估報(bào)告，其二是作為外部評(píng)估者進(jìn)行評(píng)分的參考依據(jù)。政府無疑是國(guó)內(nèi)最大的數(shù)據(jù)采集方和所有方，其所能提供的數(shù)據(jù)量也遠(yuǎn)高于其他民間統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，但是數(shù)據(jù)對(duì)公眾的開放是有限的，所以才需要評(píng)估機(jī)構(gòu)做專門的搜集供打分者參考。然而是否存在與紛繁復(fù)雜的評(píng)估指標(biāo)一一對(duì)應(yīng)的參考數(shù)據(jù)是值得懷疑的，這將致使打分者只能在有限的客觀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行相對(duì)主觀印象的打分，而非完全客觀中立的評(píng)分。

調(diào)查數(shù)據(jù)則主要來源于對(duì)民眾法治滿意度的主觀性認(rèn)知調(diào)查，為此課題組設(shè)計(jì)了九份不同主題的民意調(diào)查問卷，包括“人民群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度”“群眾對(duì)政府行政工作的認(rèn)同度”“人民群眾對(duì)司法工作的滿意度”“人民群眾對(duì)權(quán)利救濟(jì)的滿意度”“人民群眾的社會(huì)法治意識(shí)程度”“群眾對(duì)市場(chǎng)制度規(guī)范性的滿意度”“人民群眾對(duì)監(jiān)督工作的滿意度”“群眾對(duì)民主政治參與的滿意度調(diào)查問卷”“人民群眾對(duì)安全感和治安滿意度”89-93。具體的調(diào)查方式則有實(shí)地調(diào)查、電話訪問和網(wǎng)上調(diào)查等，調(diào)查區(qū)域涉及黨政軍工農(nóng)學(xué)商等各種單位、火車站、汽車站等83。主題豐富的調(diào)查問卷確實(shí)為信息的收集奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，多種調(diào)查方式也實(shí)踐著實(shí)事求是和客觀中立的原則。但是從問卷的結(jié)構(gòu)中，我們看到了一個(gè)不可忽視的問題，那就是缺乏對(duì)調(diào)查對(duì)象基本資料的搜集。調(diào)查對(duì)象的基本信息是問卷結(jié)構(gòu)中不可或缺的組成部分，通常作為社會(huì)調(diào)查中的重要自變量，缺少這一類信息，統(tǒng)計(jì)便沒有針對(duì)性。至于課題組所聲稱的克服偏見的評(píng)估也缺少有力支持的證據(jù)。若從社會(huì)調(diào)查問卷的規(guī)范上來，正如風(fēng)笑天教授所說，“如果一份資料缺少這些變量，實(shí)際上也就成了廢卷。”

此外，據(jù)課題組介紹，“余杭地區(qū)的法治狀況評(píng)估，正是通過大量定性和定量的研究才得以完成的。”296因此，除了法律數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)等量化數(shù)據(jù)之外，質(zhì)性材料也是評(píng)估信息的重要類型。但是，從各項(xiàng)文本來看，我們都只能看到課題組對(duì)定量評(píng)估的絕對(duì)重視，而無定性研究理論儲(chǔ)備的介紹。相較于詳細(xì)的評(píng)估指標(biāo)及問卷，定性研究的方法論、問題假設(shè)、研究提綱等均未在評(píng)估經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和介紹中有所突出。而即使是給人以精確感和復(fù)雜性的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也存在不足，尤其是缺乏現(xiàn)象間關(guān)聯(lián)的設(shè)計(jì)與揭示，哪怕是剔除特殊情形的普遍關(guān)聯(lián)。

(三)數(shù)據(jù)處理的方式

從信息處理方式來看，余杭法治評(píng)估既有單項(xiàng)的簡(jiǎn)單分析，也有項(xiàng)與項(xiàng)之間的對(duì)比分析，但總體來說描述多于原因解析。余杭法治指數(shù)報(bào)告中著重分析的數(shù)據(jù)有三類，一類是民意調(diào)查結(jié)果分析，一類是內(nèi)外組評(píng)審結(jié)果分析，一類是專家組評(píng)審結(jié)果分析。(1)有關(guān)群眾滿意度問卷數(shù)據(jù)的分析，在報(bào)告中所呈現(xiàn)的是一個(gè)總體滿意度得分，即通過固定的方程式計(jì)算出人民群眾對(duì)“黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、社會(huì)治安”等九項(xiàng)的分值。一目了然的數(shù)值便于進(jìn)行歷年的對(duì)比，但具體問題的數(shù)據(jù)并未得到細(xì)致的分析，因此群眾滿意度問卷數(shù)據(jù)的分析顯得單調(diào)蒼白。且由于缺乏單個(gè)問題間的對(duì)比，所以難以發(fā)現(xiàn)歷年差異何在。(2)有關(guān)內(nèi)外組評(píng)審結(jié)果的分析相較于民眾滿意度問卷數(shù)據(jù)的分析而言稍復(fù)雜些，不僅有組內(nèi)的縱向歷史維度的對(duì)比分析，還有組間的橫向不同評(píng)估主體意見的對(duì)比分析，且內(nèi)外組間的差異點(diǎn)得到了明確的揭示。不過內(nèi)外組之間的對(duì)比分析僅是簡(jiǎn)單的數(shù)值羅列，同質(zhì)與差異所蘊(yùn)含的重要含義、差異的原因同樣尚未被深挖。(3)從專家組評(píng)審得分分析來看，2009年的法治指數(shù)報(bào)告才重視這一數(shù)據(jù)的分析。課題組稱：“總之，專家組評(píng)審從專業(yè)化的角度給出法治指數(shù)，一定程度上平衡了與內(nèi)外組評(píng)分產(chǎn)生的差異，也憑借專業(yè)化水準(zhǔn)提示余杭法治建設(shè)應(yīng)努力的方向。”可見，余杭法治評(píng)估課題組對(duì)專業(yè)評(píng)估的重視，對(duì)評(píng)估水平的提升起到了關(guān)鍵的促動(dòng)作用，但要警惕把差異的平衡與余杭法治的未來完全寄希望于“專家”。盡管專家可以憑借理論儲(chǔ)備對(duì)研究問題進(jìn)行深度透視，但是專家在學(xué)術(shù)研究中積累的觀點(diǎn)是否符合地區(qū)法治現(xiàn)實(shí)依舊是有待驗(yàn)證的。因?yàn)闅w根到底，問題的呈現(xiàn)還是需要依賴社會(huì)事實(shí)，也就是說專家的評(píng)判不能脫離實(shí)踐進(jìn)行理論空想，也應(yīng)當(dāng)以地區(qū)法治的特征與基本狀況為基礎(chǔ)。然而，從報(bào)告中我們發(fā)現(xiàn)前期收集的地區(qū)法治信息與專家的評(píng)審依據(jù)往往是兩張皮。

此外，面對(duì)專家意見、民眾意見、內(nèi)外組成員意見的差異點(diǎn)，評(píng)估課題組沒有充分的質(zhì)性材料予以差異性根源分析，對(duì)評(píng)價(jià)主體所指出的法治問題也沒有質(zhì)性材料予以詳細(xì)說明并解讀根源所在。即是說，分析的局限產(chǎn)生于數(shù)據(jù)采集的方式過于定量化，缺乏定性的資料采集。進(jìn)而形成的后續(xù)反應(yīng)便是以數(shù)據(jù)分析為主的報(bào)告只能對(duì)政府工作提供就事論事的問題指導(dǎo)，評(píng)估建議難以具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。

三、從評(píng)估結(jié)論的對(duì)比分析看法治評(píng)估的結(jié)果效度

一直以來大家過多關(guān)注法治指數(shù)得分的變化，卻鮮少關(guān)注歷年評(píng)估報(bào)告的文本變化，本文以《中國(guó)法治指數(shù)報(bào)告(2007—2011年)——余杭的實(shí)驗(yàn)》為基礎(chǔ)文本資料，進(jìn)行評(píng)估報(bào)告的文本分析，尤其是問題和建議等評(píng)估結(jié)論部分。問題建議等結(jié)論部分是對(duì)前期所處理和分析數(shù)據(jù)的一種提煉，是評(píng)估的核心成果，體現(xiàn)了法治評(píng)估的民主性與專業(yè)性。從理論上講，法治評(píng)估若能有效推進(jìn)地區(qū)法治建設(shè)，將在評(píng)估結(jié)果的問題部分有所顯示，比如問題減輕或消除。而問題的解決與評(píng)估建議的有效性又是息息相關(guān)的，建議部分的對(duì)比分析是判斷建議是否專業(yè)，是否具有操作性，能否為政府所重視的可行方式。

(一)問題的對(duì)比剖析

法治評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是為了“找問題補(bǔ)短板”，倒逼地區(qū)法治建設(shè)，因此問題剖析應(yīng)當(dāng)是法治指數(shù)報(bào)告中最為重要也最能體現(xiàn)評(píng)估成效的部分。簡(jiǎn)要來說，2007年的法治指數(shù)報(bào)告集中揭露了余杭在監(jiān)督體系、司法公正、市場(chǎng)秩序、法治意識(shí)四個(gè)方面的問題，且在每個(gè)大問題下面又細(xì)分諸多小問題，力圖將問題闡釋清晰。2008年和2009年兩份法治指數(shù)報(bào)告則從黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧九個(gè)方面全面分析和批判了余杭法治建設(shè)中存在的問題。2010年和2011年的法治指數(shù)報(bào)告所反映的問題則顯得較為瑣碎，但焦點(diǎn)基本集中在監(jiān)督、司法公正、市場(chǎng)秩序、法治意識(shí)等方面?？梢?，歷年報(bào)告形式所有差異，但其大體框架還是較為一致的。下文集中選取監(jiān)督體制、司法公正、市場(chǎng)秩序、法治意識(shí)四項(xiàng)在報(bào)告中得到一貫關(guān)注的主題，對(duì)具體問題進(jìn)行分類整理。

1. 監(jiān)督體制的問題。2007年的法治指數(shù)報(bào)告對(duì)這一主題的問題挖掘是最為全面的，包括“監(jiān)督體系的形式龐雜、制度繁瑣與實(shí)施效果的低下形成了鮮明反差”“懲治和預(yù)防貪污腐敗的體系不成熟不完善”“監(jiān)督體制沒有從一開始就獲得足夠的權(quán)限，權(quán)力沒有得到來自社會(huì)多元性的監(jiān)督，不可能有很高的監(jiān)督成效”“政府的責(zé)任追究和績(jī)效評(píng)估制度不盡完善”66-67。2008年的法治指數(shù)報(bào)告在監(jiān)督體系這一主題上所指出的主要問題有三項(xiàng)，即“行政監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督力度”“政府權(quán)力過大，權(quán)力運(yùn)作不公開”“輿論監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮”159-160。2009年的法治指數(shù)報(bào)告指出監(jiān)督體系的核心問題為“監(jiān)督執(zhí)行”259。2010年的法治指數(shù)報(bào)告指出的監(jiān)督體制存在監(jiān)督效能低下、監(jiān)督意識(shí)薄弱、形式大于內(nèi)容等320問題。2011年的法治指數(shù)報(bào)告指出的問題是“內(nèi)部力量和民眾力量均不足”356。

2. 司法公正問題。2007年的法治指數(shù)報(bào)告圍繞司法權(quán)威指出了司法公正的三個(gè)問題，即外部環(huán)境不佳、法官檢察官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力不過硬、人情官司后門官司等問題68。2008年的法治指數(shù)報(bào)告指出妨礙司法公正的主要問題是執(zhí)行力度不夠、行政干預(yù)以及司法工作者的素質(zhì)等153。2009年的法治指數(shù)報(bào)告指出的司法工作方面的問題是執(zhí)行難、黨政干預(yù)司法256。2010年的法治指數(shù)報(bào)告指出司法權(quán)威受挫仍舊是當(dāng)下整體所面臨的難題316。2011年的報(bào)告則簡(jiǎn)單地用數(shù)據(jù)說明余杭司法公正權(quán)威指數(shù)的下滑，但并未真正說明原因。

3. 市場(chǎng)秩序問題。2007年的法治指數(shù)報(bào)告將影響市場(chǎng)秩序的問題直指薄弱的市場(chǎng)秩序誠(chéng)信體系69。2008年的報(bào)告則指出了市場(chǎng)秩序治理中的三大問題，包括坑蒙拐騙等市場(chǎng)陋習(xí)、市場(chǎng)管理機(jī)關(guān)的運(yùn)作問題，以及非誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等157-158。2009年和2010年所指出的問題則與2008年的基本一致，2011年的市場(chǎng)秩序得分更是降到歷年來新低。

4. 法治意識(shí)問題。2007年的法治指數(shù)報(bào)告總結(jié)“全區(qū)公眾的法治意識(shí)還比較淡漠”69。2008年的報(bào)告指出全民法治素養(yǎng)的問題有三個(gè)，即法治意識(shí)淡薄、法制教育水平落后、法治教育方式需改進(jìn)163-164。2009年的報(bào)告則指出的是法制教育輻射面有限的問題。2010年的報(bào)告對(duì)此未作評(píng)論，而2011年的報(bào)告則是簡(jiǎn)單給出了“處合理水平，但據(jù)優(yōu)秀值還有距離”357的總體評(píng)論。

經(jīng)由以上問題部分的對(duì)比分析可見，經(jīng)評(píng)估挖掘的法治問題是集中且一以貫之的，但是問題在揭示之后卻無顯著改善。具體來說：(1)監(jiān)督體制作為法治指數(shù)報(bào)告所要揭示的重點(diǎn)問題一直占據(jù)著報(bào)告的首位，盡管表達(dá)方式多樣，但是都圍繞著“監(jiān)督執(zhí)行難”來談；(2)司法公信力下降的問題一直有呈現(xiàn)卻從未有改善；(3)誠(chéng)信等市場(chǎng)秩序問題一直未得到有效解決，甚至有惡化的趨勢(shì)；(4)公眾的法治意識(shí)作為地區(qū)法治的核心問題，亦未能在短期內(nèi)得到顯著提高。

(二)建議的對(duì)比剖析

對(duì)應(yīng)以上地區(qū)法治的重點(diǎn)問題，法治指數(shù)報(bào)告中也針對(duì)性地提出了以下建議：

1. 關(guān)于監(jiān)督體制的建議。2007年的法治指數(shù)報(bào)告提出的建議是“采取多元化監(jiān)督方式”“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)人員的職業(yè)道德修養(yǎng)”等67。2008年的法治指數(shù)報(bào)告的建議落實(shí)到具體的制度和機(jī)制上，包括區(qū)人大、區(qū)法院、區(qū)政府聯(lián)合監(jiān)督，完善政府信息公開制度，建立健全輿論監(jiān)督機(jī)制160-161。2009年的建議進(jìn)一步深化，不僅有強(qiáng)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、健全輿論監(jiān)督機(jī)制，還有明確監(jiān)督重點(diǎn)、責(zé)任監(jiān)督工作體制等259。2010年和2011年的報(bào)告均尊重群眾意見，建議加強(qiáng)體制內(nèi)外的監(jiān)督，提高監(jiān)督效能。

2. 關(guān)于司法公正的建議。2007年的法治指數(shù)報(bào)告針對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題提出了營(yíng)造良好的外部氛圍、提升法官檢察官素質(zhì)等建議69。2008年提出的四點(diǎn)意見分別針對(duì)法院的審判和執(zhí)行工作、法官素質(zhì)的提升、杜絕黨政干預(yù)以及監(jiān)督管理的規(guī)范化154。2009年的建議是嚴(yán)守司法程序確保判決的執(zhí)行、堅(jiān)持法律職業(yè)性256-257。2010年和2011年的報(bào)告僅總結(jié)群眾所提的問題，并未給出具有建設(shè)性的實(shí)質(zhì)意見。

3. 關(guān)于市場(chǎng)秩序的建議。2007年的法治指數(shù)報(bào)告指出為保障市場(chǎng)秩序，必須大力開展誠(chéng)信體系建設(shè)69。2008年的報(bào)告所給出的建議較為系統(tǒng)，包括厘清政府管理部門的職責(zé)、加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)范、借助媒體力量對(duì)公眾進(jìn)行誠(chéng)信教育等158。2009年的三條建議中有兩條與2008年的建議完全一致，增加的一條建議是要求完善各類法規(guī)259。2010年和2011年的報(bào)告均止于總結(jié)問題，而無針對(duì)性意見。

4. 關(guān)于法治意識(shí)的建議。2007年的法治指數(shù)報(bào)告建議首先要加強(qiáng)政府部門自身的法治意識(shí)，同時(shí)要通過普法教育提升群眾的法治意識(shí)，并給出了較為具體的舉措71-72。2008年的報(bào)告給出了三大建議，即著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治化管理水平、通過家庭學(xué)校單位社會(huì)多陣地聯(lián)動(dòng)來深化普法教育、調(diào)動(dòng)律師媒體等外部力量創(chuàng)新普法方式256-257。2009年的建議則是擴(kuò)大法制宣傳輻射面，并將重點(diǎn)落在“權(quán)利義務(wù)對(duì)等觀念”261。2010年和2011年的法治指數(shù)報(bào)告在法治意識(shí)部分的建議與其他部分情況一樣較為弱化。

從以上四部分建議的梳理，不難看出這樣兩點(diǎn)：第一，2007年至2009年的法治指數(shù)報(bào)告均比較重視建議部分的內(nèi)容，并較為細(xì)化，而2010年至2011年的報(bào)告則明顯弱化了建議的地位。第二，即使在較為重視建議部分的2007年至2009年，無論是制度上的建議，還是操作層面的建議大多在重復(fù)提出。

(三)問題建議對(duì)比分析的結(jié)論

結(jié)合以上問題部分和建議部分的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，我們并不能從法治指數(shù)報(bào)告中找到法治評(píng)估倒逼地區(qū)法治的有力證據(jù)，相反是相同問題的一再揭示以及建議部分的老調(diào)重彈甚至日漸虛化這類評(píng)估事實(shí)。由此可推測(cè)：(1)無論是問題的揭示與分析，還是建議部分的專業(yè)指導(dǎo)都呈現(xiàn)出分量漸輕的情況，如圖1、圖2所示，說明在法治指數(shù)評(píng)估最初兩三年間評(píng)估各方的熱情最高、投入最多，然而到第四年便開始呈現(xiàn)出疲乏姿態(tài)，評(píng)估日漸形式化。(2)問題一直存在卻未有實(shí)質(zhì)性改善，說明與余杭政府在媒體宣傳中對(duì)專業(yè)統(tǒng)計(jì)方法、科學(xué)方程式得出的法治指數(shù)數(shù)值的重視和強(qiáng)調(diào)形成鮮明對(duì)比的是，法治指數(shù)報(bào)告的具體內(nèi)容卻是被忽略的，問題未被重視、建議未被采納，即評(píng)估結(jié)果缺乏有效接納。(3)而前兩點(diǎn)又共同說明法治評(píng)估的效度是很有限的，更多停留在形式意義上，而非實(shí)質(zhì)促動(dòng)，評(píng)估日漸呈現(xiàn)出“為評(píng)估而評(píng)估”的特性，評(píng)估從手段退化為了目的本身。

表1 歷年法治指數(shù)報(bào)告問題數(shù)量

表2 歷年法治指數(shù)報(bào)告建議數(shù)量

四、結(jié)論與反思

經(jīng)由以上文本分析，筆者發(fā)現(xiàn)余杭法治評(píng)估既有成功之處，可資學(xué)習(xí)和借鑒的地方包括指標(biāo)體系構(gòu)建的方法、信息采集的方法、凝聚地區(qū)法治共識(shí)等積極作用等，但亦有不足之處亟待反思和完善?，F(xiàn)就文本分析總結(jié)如下：效度有限是法治評(píng)估發(fā)展初期的事實(shí)問題，而且成因復(fù)雜。具體說來，包括內(nèi)外因共同制約下的評(píng)估深度有限和評(píng)估結(jié)果影響有限問題。

(一)評(píng)估深度有限及原因

余杭法治評(píng)估盡管有著很強(qiáng)的專業(yè)外衣，但整個(gè)評(píng)估主要是簡(jiǎn)單描述式的，缺少因果關(guān)聯(lián)式的分析，最終結(jié)果是僅能部分揭示面上的問題而未能解釋問題的成因，評(píng)估深度之有限顯而易見。追問原因，這既有評(píng)估方式上的問題，也有評(píng)估條件的問題。

第一，從評(píng)估方式角度來看，課題組試圖通過量化的評(píng)估來給出科學(xué)的結(jié)論，也曾強(qiáng)調(diào)用定性評(píng)估予以補(bǔ)充，但是經(jīng)過上文的梳理可以看出，有量化卻沒有相關(guān)性(乃至因果)的分析，有質(zhì)性的信息采集技術(shù)卻沒有深入了解政府工作的具體運(yùn)作邏輯。然而，真正有深度的評(píng)估需要理解政府的運(yùn)作邏輯，需要理解政府治理模式與法治建設(shè)成效之間可能的因果關(guān)系。法治評(píng)估作為對(duì)法治進(jìn)行全面檢視的一項(xiàng)機(jī)制，應(yīng)該承載其更多的職責(zé)，然而缺乏對(duì)與問題相關(guān)事件發(fā)生過程的深入探析，缺乏對(duì)政府運(yùn)作邏輯的理解，是難以找出問題的癥結(jié)所在的。

第二，評(píng)估所具備的現(xiàn)有條件也難以支撐評(píng)估的徹底性。這里既有第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)的自身?xiàng)l件，也有評(píng)估委托方所能提供的條件。由于法治已滲透政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，對(duì)實(shí)踐中的法治要能夠形成全面的理解，必須借助法學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多門學(xué)科知識(shí)，因此為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的評(píng)估必須配套以知識(shí)結(jié)構(gòu)比較完整的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，然而余杭法治指數(shù)的課題組成員的學(xué)科背景相對(duì)來說還是比較單一的。即使在以上外部條件均具備的條件下，我們還需要政府部門予以充分配合，才能真正達(dá)致理想的評(píng)估深度。但是從現(xiàn)有的評(píng)估途徑我們可以看到，評(píng)估方僅是對(duì)部分內(nèi)部工作人員進(jìn)行量表測(cè)定或訪談，而并沒有能夠真正深入政府的日常工作中，黨政各部門并沒有對(duì)第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)完全開放。缺乏這一開放條件，我們便無法論證話語所簡(jiǎn)單表述出來的內(nèi)容是否與實(shí)際運(yùn)作相一致，更無法了解并論證是否存在相悖之處。然而，期望完全開放也是不現(xiàn)實(shí)的，這具有難以一朝便能克服的階段性，因此在有限的空間內(nèi)，如何做到最理想的狀態(tài)，對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來說的確是一大挑戰(zhàn)。

(二)評(píng)估結(jié)果影響有限及原因

從法治指數(shù)報(bào)告問題和建議部分的分析結(jié)果中我們可以獲知，課題組歷年所反映的問題相似，建議也相似，而且建議部分有越來越弱化的趨勢(shì)?？梢?，相較于每年向外公布且較受追捧的指數(shù)值，具有戰(zhàn)略意義的法治指數(shù)報(bào)告的實(shí)際影響力卻并不理想。

首先要質(zhì)問的是評(píng)估報(bào)告所提建議的含金量。法治指數(shù)報(bào)告并非出自實(shí)務(wù)部門，而是由具有專業(yè)權(quán)威的知識(shí)分子出具。知識(shí)分子往往以產(chǎn)出理念為己任，因此從前期的報(bào)告中我們也能看到一些具有創(chuàng)新性的制度和機(jī)制意見，這是值得肯定的。但部分建議往往給人空中樓閣之感，簡(jiǎn)言之“看去很美好，落地很困難”。因?yàn)樵诜ㄖ谓ㄔO(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)的種種問題和困擾并不能由簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)和策略創(chuàng)新就可得到解決，所出臺(tái)的具體法治舉措需要契合整個(gè)體制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，方能排除障礙有效推進(jìn)法治建設(shè)。然而余杭的法治指數(shù)報(bào)告所提建議僅僅是依據(jù)表面問題進(jìn)行的理論設(shè)想，而在問題本身尚未分析透的情況下，建議的治本性可想而知。2010年及2011年的法治指數(shù)報(bào)告更是將建議部分幾筆帶過，問題的敘述也僅是羅列被調(diào)查對(duì)象的話語，或作一兩句簡(jiǎn)要總結(jié)，實(shí)在無法支撐評(píng)估報(bào)告發(fā)揮重大影響力。

其次要質(zhì)問的是法治評(píng)估報(bào)告的接納結(jié)果。年年反映的問題相似，年年提出的建議相似，這足以說明前期的問題及建議并未得到黨政工作系統(tǒng)的有效接納，可見評(píng)估與接納始終是兩張皮。盡管2008年和2009年的法治指數(shù)報(bào)告以評(píng)估結(jié)果對(duì)實(shí)際工作所產(chǎn)生積極的影響作為開篇，試圖跳出就評(píng)估而評(píng)估的限制，說明并促進(jìn)評(píng)估與接納的有效對(duì)接，但在2010年和2011年的報(bào)告撰寫中卻并未得到延續(xù)。這也從側(cè)面補(bǔ)充說明了法治評(píng)估并未得到有效接納。在實(shí)踐中，法治評(píng)估結(jié)果已作為整體考核的一部分依據(jù)，但將一些問題與建議落到實(shí)處卻要受制于當(dāng)下的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。作為其他各委辦局的平行部門，司法局沒有這樣的權(quán)力與權(quán)威直接對(duì)其他部門的下達(dá)改進(jìn)意見，下級(jí)部門直接服從上級(jí)部門，各部門的工作方向是受上級(jí)部門及本部門領(lǐng)導(dǎo)決定。實(shí)踐中往往是領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門若重視，那么法治評(píng)估中所指出的問題和建議就能在本部門下一年度的工作中進(jìn)行解決或落實(shí)。這樣的話，法治評(píng)估對(duì)法治工作的推進(jìn)便缺乏穩(wěn)定性。因此，讓法治指數(shù)報(bào)告得到有效接納，對(duì)實(shí)際工作進(jìn)行直接的推動(dòng)還有很長(zhǎng)一段路要走。需要實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界就構(gòu)建出符合現(xiàn)有體制條件的法治評(píng)估接納機(jī)制達(dá)成共識(shí)，并投入智識(shí)努力。

由此看來，法治評(píng)估初期發(fā)展階段評(píng)估效能有限的問題并不能簡(jiǎn)單歸因，而是多方面因素共同作用下的結(jié)果。加之沒有明確的責(zé)任主體，更容易放任評(píng)估形式化的發(fā)展，因此，如何保障法治評(píng)估順利完成制度化轉(zhuǎn)型之路應(yīng)當(dāng)是下一步研究思考的重點(diǎn)。

[1]錢弘道.法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例.北京：法律出版社，2013.

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風(fēng)笑天.社會(huì)學(xué)研究方法.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：176.

The Validity of the Rule of Law Evaluation Practice—Based on the Context of the Legal Index of Yuhang

Li Yuqing, Zhang Ling

The validity of the legal practice evaluation becomes an important focus through the event of Yuhang Zhongtai waste incineration plant. The validity of legal practice evaluation includes the content validity and the results validity. The research finds the deviation between the validity and expression in the legal practice evaluation in Yuhang by analysing the content of index system, information collection, date process and the conclusion of the report. The lack of effective acceptance system and other reasons lead to above problem.

legal evaluation validity; legal index of Yu hang; Yu hang Event

李瑜青，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)法律社會(huì)學(xué)專業(yè)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；張玲，華東理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

中國(guó)法學(xué)會(huì)重大研究課題“法律實(shí)施的保障機(jī)制研究” (CLS2011A04)。

D902

A

10.3969/j.issn.2095-042X.2016.05.005

2016-08-05；責(zé)任編輯:朱世龍)