李伯鈞

1983年3月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定：“選民在選舉期間臨時(shí)在外地勞動(dòng)、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會(huì)認(rèn)可，可以書(shū)面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票?！薄斑x民實(shí)際上已經(jīng)遷出外地但是沒(méi)有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。”隨著我國(guó)流動(dòng)人口中選民（以下通稱(chēng)為流動(dòng)人口）數(shù)量的不斷增加和相關(guān)情況的變化，這條沿用至今的規(guī)定及其做法在實(shí)踐中越來(lái)越顯得尷尬。

尷尬之一：流動(dòng)人口回戶籍所在地參加選舉，但現(xiàn)實(shí)的各種因素使其越來(lái)越不現(xiàn)實(shí)。在最近兩次中央轉(zhuǎn)發(fā)的中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的意見(jiàn)中，都明確流動(dòng)人口原則上在戶籍所在地參加選舉。2016年的文件規(guī)定，流動(dòng)人口在戶籍所在地參加選舉的，經(jīng)選舉委員會(huì)同意，可以通過(guò)信函、傳真或者其他方式委托其他選民代為投票?，F(xiàn)實(shí)中流動(dòng)人口直接回戶籍所在地投票的是少數(shù)，委托別人在戶籍所在地代為投票的普遍，一些地方甚至超過(guò)三分之二，而且書(shū)面委托的甚少，其中不乏違規(guī)行為。據(jù)吉林省某市轄區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)代表選舉的同志講，該區(qū)在上次選舉時(shí)，流動(dòng)人口選民數(shù)是5萬(wàn)多人，直接回來(lái)參選的只有200人左右，委托投票的則有2萬(wàn)人之多。這也在實(shí)際上造成留守農(nóng)村的選民有了比城市居民更多的選舉權(quán)，影響了城鄉(xiāng)選舉的人口平等。出于參選熱情、成本和利益等多重因素考慮，流動(dòng)人口中的多數(shù)不會(huì)因?yàn)橐粡堖x票而回戶籍所在地參加選舉。特別是已經(jīng)在外地有居住證的流動(dòng)人口，更多的是關(guān)注現(xiàn)居住地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，戶籍所在地的選舉對(duì)其而言已經(jīng)越來(lái)越遙遠(yuǎn)。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口在戶籍所在地參選，也不便于對(duì)自己選出的人大代表的聯(lián)系和監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中不少流動(dòng)人口放棄了選舉。

尷尬之二：流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉，但代表名額的確定和分配以及選舉經(jīng)費(fèi)等保障沒(méi)考慮在內(nèi)。最近兩次的相關(guān)中央文件，都規(guī)定適當(dāng)放寬流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參選的條件，支持流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉。但根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的人大代表名額，是按照所在行政區(qū)域戶籍人口的數(shù)量進(jìn)行確定和分配的。流進(jìn)的人口一般并沒(méi)有計(jì)算在代表名額確定和分配的人口數(shù)量?jī)?nèi)，如果這些人在其現(xiàn)居住地參加選舉實(shí)現(xiàn)其被選舉權(quán)，就會(huì)影響代表名額確定和分配的公平性。有的地方在選舉時(shí)給外來(lái)人口留出少量代表名額的做法，一直為人詬病。因?yàn)楫?dāng)?shù)厝擞幸庖?jiàn)，這是我的名額，憑什么讓外地人用；流動(dòng)人口也有意見(jiàn)，我這么多人就給這幾個(gè)名額，不是應(yīng)付我們嗎？廣東省某市2015年常住人口數(shù)是1138萬(wàn)（含戶籍354萬(wàn)），2016年9月剛剛結(jié)束的這次換屆選舉，選出的各區(qū)代表名額總數(shù)為1370個(gè)，其中外來(lái)人口當(dāng)選代表的才80個(gè)，僅占總數(shù)的近6%。根據(jù)法律規(guī)定，人大代表的選舉經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)庫(kù)開(kāi)支。選舉經(jīng)費(fèi)的測(cè)算和確定，一般都是根據(jù)戶籍人口作出的，如果流入人口過(guò)多，勢(shì)必造成有關(guān)費(fèi)用的緊張。而且流入人口過(guò)多地參加現(xiàn)居住地選舉，必然帶來(lái)工作量和組織難度的增大，甚至引發(fā)一些人擔(dān)心“瓜分當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與政治資源”的憂慮。這也是多數(shù)地方不希望流動(dòng)人口在本地參選的一個(gè)重要原因，一些地方針對(duì)流動(dòng)人口流出流入倒掛的現(xiàn)象，明確提出對(duì)流動(dòng)人口在本地參選“不鼓勵(lì)、不拒絕”。

按照憲法和選舉法的規(guī)定，我國(guó)選民參選人大代表的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是一致的，這是我國(guó)選舉法律制度規(guī)定的選舉普遍性、平等性原則的重要體現(xiàn)。但現(xiàn)行法律規(guī)定流動(dòng)人口在戶籍所在地和現(xiàn)居住地都可以參加選舉，在現(xiàn)實(shí)中越來(lái)越凸顯出選民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的分離。從實(shí)際情況看，流動(dòng)人口仍以在戶籍所在地參選為主，但在現(xiàn)居住地參選的有增加的趨勢(shì)。上一次全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉，我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)2.21億多人，其中有選民資格的約1.85億人。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在現(xiàn)居住地參加縣級(jí)人大代表選舉的選民為711萬(wàn)多人，比上屆增加135萬(wàn)多人；參加鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉的選民為311萬(wàn)多人，比上屆增加97萬(wàn)多人。

根據(jù)這些年的實(shí)際情況和有關(guān)文件精神，破解流動(dòng)人口參選人大代表的尷尬，還是要完善法律和相關(guān)政策。

一是推動(dòng)戶籍制度改革，以戶籍人口數(shù)作為代表名額確定和分配的主要依據(jù)。最近，貫徹落實(shí)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，全國(guó)各地普遍取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，部分地區(qū)放寬落戶條件，存在半個(gè)多世紀(jì)的二元戶籍制度正在退出歷史舞臺(tái)。按照2016年初發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》的精神，國(guó)家正在加快制定實(shí)施推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。這將為現(xiàn)在近一半的流動(dòng)人口選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造根本的條件。

二是完善居住證制度，以現(xiàn)居住地一定時(shí)限及其他條件的人口數(shù)作為代表名額確定和分配的參考依據(jù)?，F(xiàn)在流動(dòng)人口的居留穩(wěn)定性增強(qiáng)，居住長(zhǎng)期化趨勢(shì)愈加明顯，融入城市愿望強(qiáng)烈。一份報(bào)告表明，2014年我國(guó)流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地居住平均時(shí)間超過(guò)3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%，半數(shù)以上流動(dòng)人口有今后在現(xiàn)居住地長(zhǎng)期居留的意愿。2016年開(kāi)始施行的國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》，一個(gè)重要目的就是推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，保障居住證持有人在居住地享有的基本公共服務(wù)、便利和其他合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義。這應(yīng)當(dāng)包括這部分常住人口能夠盡可能多地參選人大代表，保證其參與管理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事務(wù)的權(quán)利。在代表名額確定和分配時(shí)，要考慮流動(dòng)人口中較為穩(wěn)定的這部分人口的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)行加權(quán)平均。這在外來(lái)人口流入量較多的地方，尤其有意義。也要在程序上方便這部分人的參選。根據(jù)2016年中央文件的規(guī)定，流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地參加選舉的，戶籍所在地要及時(shí)為其開(kāi)具選民資格證明；現(xiàn)居住地主持選舉的機(jī)構(gòu)也可以主動(dòng)聯(lián)系流動(dòng)人口戶籍所在地，確認(rèn)其選民資格。已在現(xiàn)居住地參加過(guò)上一屆選舉的流動(dòng)人口，經(jīng)核對(duì)選民資格后可以繼續(xù)在現(xiàn)居住地參加選舉。

三是對(duì)其他流動(dòng)人口，則還是動(dòng)員其回其戶籍所在地參加選舉。因?yàn)榱鲃?dòng)人口最大的特點(diǎn)是流動(dòng)，如果流動(dòng)不穩(wěn)定，那回其戶籍所在地參加選舉不僅必要也是現(xiàn)實(shí)的。

在國(guó)外，選民名冊(cè)編制方式大體有兩種：一種是繼續(xù)名冊(cè)制，一次登記長(zhǎng)期有效，每次選舉根據(jù)實(shí)際情況作必要增減；另一種是臨時(shí)名冊(cè)制，即每次選舉都要進(jìn)行一次新的選民普查和登記。美國(guó)憲法規(guī)定，眾議院席位的分配以各州人口數(shù)作基礎(chǔ)，以每十年舉行一次的人口普查為依據(jù)，議員選舉實(shí)行的是“落地選舉”?？紤]到我國(guó)流動(dòng)人口不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在我國(guó)先根據(jù)一定時(shí)限內(nèi)戶籍與常住這兩個(gè)因素進(jìn)行選民登記，然后據(jù)此考慮代表名額的確定和分配、考慮選舉經(jīng)費(fèi)和選舉組織等安排，才是真正科學(xué)、合理的，能夠保證選民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的一致。隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的選民登記系統(tǒng)的建立，這應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上沒(méi)有障礙。

1983年3月，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)副主任王漢斌同志在《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定（草案）》的說(shuō)明中，指出人與戶口不在一地的公民參加選舉的問(wèn)題是關(guān)系保障公民充分行使選舉權(quán)利的問(wèn)題，具有選民資格的人參加選舉是行使憲法規(guī)定的公民的民主權(quán)利，而戶口遷移則是戶籍管理問(wèn)題，這是兩個(gè)性質(zhì)不同的問(wèn)題，不能混為一談。流動(dòng)人口參選人大代表是改革開(kāi)放后出現(xiàn)的新現(xiàn)象，需要在法律和政策上完善有關(guān)規(guī)定，治標(biāo)更要治本，不能老是現(xiàn)在“雙軌制”的樣子。我們要從有利于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)利、保障公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的統(tǒng)一，有利于減輕選舉工作量和提高選舉工作實(shí)效出發(fā)，采取切實(shí)有力的措施，從法律和工作制度上破解流動(dòng)人口參選人大代表的尷尬。

（作者系原全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局巡視員，現(xiàn)就職于中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)）