林閩鋼 梁 譽(yù)

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論文

社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為

林閩鋼 梁 譽(yù)*

通過對歐洲14個(gè)福利國家社會給付結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代末以來，福利國家社會服務(wù)增長速度加快，現(xiàn)金給付則相對減少，社會服務(wù)已成為主要的給付方式之一，“準(zhǔn)社會服務(wù)國家”開始出現(xiàn)。歐洲社會服務(wù)相關(guān)政策的變化，確立了“社會投資”為社會政策的新理念。英國和瑞典作為其典型，采取不同改革路徑積極促進(jìn)社會服務(wù)的發(fā)展。相比較而言，中國社會政策發(fā)展的多面向性，更需要社會服務(wù)供給全方位的改革。加大社會服務(wù)供給的改革路徑是：發(fā)展社會救助服務(wù)，建立貧困家庭救助服務(wù)體系；確立社會投資理念，擴(kuò)大社會服務(wù)范圍；以社會服務(wù)為基礎(chǔ)，形成中國特色的社會保障體系，推動中國社會服務(wù)國家的建設(shè)。

社會服務(wù)國家 社會服務(wù) 現(xiàn)金給付 社會政策 社會投資

一、前言

諾曼·貝瑞(Norman Barry)認(rèn)為，當(dāng)代思潮中最具決定性的見解之一就是將福利理念類化為國家(貝瑞，2002)。1942年11月，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院(LSE)院長貝弗里奇(William Henny Beveridge)向英國戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣提交了著名的《社會保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》(即《貝弗里奇報(bào)告》)，全面闡述了英國戰(zhàn)后社會保障的重建方案。之后，在1948年7月4日，工黨首相艾德禮(Clement Attlee)宣布國民保險(xiǎn)法、國民救助法、國家健康服務(wù)法(National Health Service Act)開始實(shí)施，由此被視為福利國家的開端。

20世紀(jì)50年代，英國學(xué)者蒂特馬斯(Richard M.Titmuss)(Titmuss，1968: 128)提出政府不僅要提供國家福利，而且應(yīng)該提供普遍性而非殘補(bǔ)性的社會福利?！霸诮裉旌臀磥淼年P(guān)于福利國家的任意討論中，諸多論點(diǎn)都會聚焦在普遍主義的服務(wù)和選擇性的服務(wù)這些原則和目的上”。為此，他進(jìn)一步明確了“社會服務(wù)”概念，并以英國國民健康保險(xiǎn)(National Health Insurance，1911)為例解釋說，國民健康保險(xiǎn)以現(xiàn)金支付的形式保障患病期間的病人，這不是社會服務(wù)。他引用了1913年在英國出現(xiàn)的作為普遍實(shí)踐的醫(yī)療照顧的例子，作為最早的對社會服務(wù)的介紹(Titmuss，1951: 20-21)。在他看來，社會服務(wù)和以現(xiàn)金支付的保險(xiǎn)是截然不同的。英國要建立的福利國家，其目標(biāo)不是一個(gè)俾斯麥?zhǔn)筋愋?Bismarckian Model)的國家。米什拉(Ramesh Mishra)(2003: 26)進(jìn)一步認(rèn)為：“旨在滿足現(xiàn)代工業(yè)社會中人口基本需要的普遍性社會服務(wù)，可能構(gòu)成了戰(zhàn)后福利國家的核心內(nèi)容”。在這個(gè)意義上，福利國家將是一個(gè)“社會服務(wù)國家”(Social Service State)*貝弗里奇偏愛用“社會服務(wù)國家”概念來取代“福利國家”概念(Harris，1997: 452)。。

“社會服務(wù)國家”的核心標(biāo)志及其重要內(nèi)容是社會服務(wù)。社會服務(wù)作為正式的給付手段則要追溯到1948年，英國所頒布的《國民救助法》，確立了收入維持與個(gè)人社會服務(wù)的分離，開始把所有的收入維持方面的職責(zé)都納入到一個(gè)國家機(jī)構(gòu)，地方政府則負(fù)責(zé)社會服務(wù)提供，這一變化擺脫了《濟(jì)貧法》之前個(gè)人社會服務(wù)從本質(zhì)上專門為窮人提供，從而開始不加區(qū)別地為所有的人提供服務(wù)(希爾，2003: 229)。社會服務(wù)的范圍從少部分社會弱勢群體擴(kuò)展到全社會成員，社會服務(wù)的內(nèi)容在不斷增加，并以普遍性原則加以實(shí)施，社會服務(wù)成為全面提升社會福祉的主要途徑和手段。隨著人口老齡化速度的加快，特別是家庭結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會服務(wù)進(jìn)入到快速發(fā)展的時(shí)期，福利國家出現(xiàn)了“社會服務(wù)化”的新趨向。

在福利國家研究方面，自從20世紀(jì)90年代初，埃斯平-安德森(G?sta Esping-Andersen)(Esping-Andersen，2003)開啟福利國家類型學(xué)的黃金年代以來，之前和之后的研究者們，如威倫斯基(Harold Wilensky)、雷布弗雷德(Stephan Leibfried)、庫恩勒(Stein Kuhnle)和阿萊斯塔羅(Matti Alestalo)，也包括埃斯平-安德森本人等，對于福利國家的分析在很大程度上依據(jù)的是以社會保險(xiǎn)為主的現(xiàn)金給付項(xiàng)目(Alber，1995)，從而被認(rèn)為沒有能對社會政策總體效益做出全面的分析(Orloff，1993)。

從20世紀(jì)90年代中期開始，福利國家“社會服務(wù)化”獲得學(xué)者們的關(guān)注，社會服務(wù)作為福利國家研究的新視角開始被提出。安特寧(Anneli Anttonen)和西皮萊(Jorma Sipil?)通過分析歐洲各國社會照顧服務(wù)和女性就業(yè)特點(diǎn)，提出歐洲在社會服務(wù)上存在著斯堪的納維亞和南歐國家兩個(gè)典型區(qū)域模式，還存在盎格魯-撒克遜模式和中歐模式(Anttonen & Sipil?，1996)。班巴拉(Clare Bambra)針對以往福利國家的模式研究中，重現(xiàn)金、輕服務(wù)的不足，通過比較現(xiàn)金給付項(xiàng)目和衛(wèi)生保健服務(wù)的非商品化的水平，將福利國家分為五個(gè)不同的國家集群，強(qiáng)調(diào)了社會服務(wù)的重要性(Bambra，2005)。延森(Carsten Jensen)運(yùn)用層析聚類分析(HCA)的方法，將社會服務(wù)作為指標(biāo)，把經(jīng)合組織(OECD)中的18個(gè)西方民主國家在整體和部分上劃分為4個(gè)和3個(gè)國家集群，并由此探究了家庭主義和國家主義對社會服務(wù)所產(chǎn)生的作用(Jensen，2008)。戈尼克(Janet C.Gornick)等(Gornick et al.，1997)通過分析各項(xiàng)家庭和兒童政策對婦女就業(yè)的影響發(fā)現(xiàn)，不同的服務(wù)政策可以促成不同國家組合。

雖然上述這些研究已開始關(guān)注社會服務(wù)對福利國家的作用，但也僅僅是從社會服務(wù)個(gè)別項(xiàng)目入手。而現(xiàn)代社會服務(wù)的視角是基于社會服務(wù)既是現(xiàn)金給付的補(bǔ)充，又能夠單獨(dú)在某些領(lǐng)域代替現(xiàn)金給付，從而有效提高社會福利來展開研究。正如戴利(Mary Daly)和路易斯(Jane Lewis)展望福利國家模式化研究時(shí)說道，結(jié)合現(xiàn)金給付和社會服務(wù)的研究將會產(chǎn)生更豐碩的成果(Daly & Lewis，2000)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，福利國家的發(fā)展遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長乏力給其發(fā)展帶來了巨大的壓力。福利國家為此的改革也一直沒有停止，正處在轉(zhuǎn)型之中。本文試圖通過現(xiàn)代社會服務(wù)這一新的研究視角來分析和回答：經(jīng)歷了六十多年的發(fā)展，福利國家是否已從社會保險(xiǎn)式的國家，轉(zhuǎn)變成為“社會服務(wù)國家”？如有變化，這一變化趨勢的主要原因是什么？福利國家的變革經(jīng)驗(yàn)對中國社會服務(wù)供給的改革和發(fā)展有什么啟示？

二、測量指標(biāo)和數(shù)據(jù)來源

本文選取歐洲14個(gè)福利國家為研究對象*在歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)(ESSPROS)中，根據(jù)是否為福利國家和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否完整兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，本文選取了比利時(shí)、丹麥、德國、西班牙、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、奧地利、芬蘭、瑞典、英國、挪威、瑞士14個(gè)歐洲福利國家作為研究對象。，以社會服務(wù)和現(xiàn)金給付分別占GDP的比例作為指標(biāo)。其中，1999年和2011年的分析數(shù)據(jù)來源于歐盟統(tǒng)計(jì)局(Eurostat)數(shù)據(jù)庫。*由于從1999年開始，歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)庫“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)才有14個(gè)福利國家受教育程度1-4級的完整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以本文選取1999年為起始時(shí)間。另這14個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)最新年份為2011年，所以選取 2011年為截止時(shí)間。

本文選取的數(shù)據(jù)來源于該數(shù)據(jù)庫所包含的“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)(ESSPROS)”子項(xiàng)，以及“教育與培訓(xùn)”(Education and Training)子項(xiàng)。其中，“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”將歐盟國家社會保護(hù)從功能上劃分為疾病和醫(yī)療護(hù)理、殘疾人保障、養(yǎng)老保障、遺屬保障、家庭和兒童保障、失業(yè)者保障、住房保障、反社會排斥八大功能，每項(xiàng)功能包括若干具體支出項(xiàng)目。該系統(tǒng)將每項(xiàng)支出項(xiàng)目的給付類型分為現(xiàn)金給付(Benefits in Cash)和實(shí)物給付(Benefits in Kind)兩種形式。因此，現(xiàn)金給付包含“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”中全部的現(xiàn)金給付項(xiàng)目的支出(見表1)，而社會服務(wù)除了涉及“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”實(shí)物給付項(xiàng)目中所有有關(guān)社會服務(wù)的支出以外，還包括了“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)中有關(guān)受教育程度1-4級的支出(見表2)。*在“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)中1級代表初等教育(Primary Education)，2級代表初級中等教育(Lower Secondary Education)，3級代表高級中等教育(Upper Secondary Education)，4級代表中等后非高等教育(Post-Secondary Non-Tertiary Education)。

表1 現(xiàn)金給付支出項(xiàng)目

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局(2011)。

表2 社會服務(wù)支出項(xiàng)目

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局(2011)。

三、福利國家社會服務(wù)和現(xiàn)金給付的變化

在福利國家早期階段，社會支出的重點(diǎn)是各類以現(xiàn)金給付為基礎(chǔ)的社會保險(xiǎn)和各種收入維持項(xiàng)目。通過表3和表4所示，對比1999年和2011年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，歐洲14國社會服務(wù)和現(xiàn)金給付的發(fā)展呈現(xiàn)出三個(gè)主要特點(diǎn)：

第一，社會服務(wù)增長速度加快，社會服務(wù)已成為主要的給付手段之一。從1999年到2011年，歐洲14國社會服務(wù)占GDP的平均比例由10.12%上升到12.21%，增長率達(dá)24.8%；社會服務(wù)在社會給付(Social Benefits)結(jié)構(gòu)中，所占的平均比例由35.27%上升到39.01%，增長率達(dá)11.88%。尤其對于瑞士、荷蘭、盧森堡、英國來說，其社會服務(wù)占GDP比例的增長率分別高達(dá)59.89%、53.41%、52.49%、49.01%。

第二，現(xiàn)金給付仍為主要社會給付手段，但其在社會給付結(jié)構(gòu)中所占份額呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。總體上看，歐洲14國的現(xiàn)金給付占GDP的平均比例在12年中的發(fā)展增長率僅為4.34%，呈緩慢增長之勢?，F(xiàn)金給付占社會給付的平均比例卻由61.15%降低到57.36%，下降了5.96%。具體而言，對比1999年和2011年數(shù)據(jù)，瑞典、德國、挪威、英國等4個(gè)國家現(xiàn)金給付占GDP的比例出現(xiàn)了負(fù)增長。而在現(xiàn)金給付占社會給付比例方面，歐洲14國中除西班牙和挪威以外，其余12國現(xiàn)金給付占總給付的比重均出現(xiàn)不同程度的下降，尤其是英國、荷蘭、瑞士、盧森堡負(fù)增長率超過了10%。到2011年，已有包括英國、挪威、荷蘭、德國等在內(nèi)的9個(gè)國家現(xiàn)金給付占社會給付的比例下降到60%以下，而瑞典更是降到50%以下。

第三，“準(zhǔn)社會服務(wù)國家”開始出現(xiàn)。從表4看，雖然2011年歐洲14國還沒有社會服務(wù)占社會給付的比例超過現(xiàn)金給付占社會給付的比例的國家，即真正意義上的“社會服務(wù)國家”還沒有出現(xiàn)。但以社會服務(wù)占社會給付的比例超過40%作為“準(zhǔn)社會服務(wù)國家”的標(biāo)準(zhǔn)，瑞典、挪威、英國、荷蘭、丹麥已邁入“準(zhǔn)社會服務(wù)國家”的行列。

總之，從歐洲14個(gè)福利國家12年發(fā)展來看，“社會服務(wù)化”已成為一種發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)在：社會服務(wù)在GDP和社會給付的比例逐漸增加，現(xiàn)金給付則相應(yīng)減少，社會服務(wù)的影響和作用加大，“準(zhǔn)社會服務(wù)國家”開始出現(xiàn)。

表3 1999年和2011年歐洲14國社會服務(wù)和現(xiàn)金給付占GDP的比例

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫和“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫。

表4 1999年和2011年歐洲14國社會服務(wù)和現(xiàn)金給付占社會給付的比例

注：社會給付包括現(xiàn)金給付、社會服務(wù)和物品給付三部分。由于物品給付所占比例較小，本表格主要顯示了現(xiàn)金給付和社會服務(wù)的數(shù)據(jù)。

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫和“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫。

四、福利國家社會服務(wù)發(fā)展路徑分析

根據(jù)社會服務(wù)與現(xiàn)金給付分別占GDP比例的數(shù)值所確定的1999年和2011年歐洲14個(gè)福利國家的圖位(見圖1和圖2)，可以看到1999年德國、法國、奧地利、丹麥、瑞典、芬蘭和挪威7個(gè)國家處于高社會服務(wù)的區(qū)間內(nèi)，其中，僅挪威和芬蘭兩國在“高社會服務(wù)—低現(xiàn)金給付”區(qū)間內(nèi)。到2011年，比利時(shí)、荷蘭、英國和西班牙也發(fā)展進(jìn)入高社會服務(wù)的區(qū)間內(nèi)，其中，英國、瑞典和西班牙發(fā)展進(jìn)入到“高社會服務(wù)—低現(xiàn)金給付”區(qū)間內(nèi)。為此，本文選取英國和瑞典作為社會服務(wù)改革的典型代表，分析社會服務(wù)不同的改革路徑。

圖1 1999年歐洲14國社會服務(wù)和現(xiàn)金給付占GDP的比例

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫和“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫。

20世紀(jì)90年代末，英國在“第三條道路”思潮的影響下，英國新工黨政府全面進(jìn)行了社會政策改革，特別是增加了對社會服務(wù)的投入。為了減輕和消除兒童貧困和社會排斥，英國政府于1997年推出了“確保開端”計(jì)劃(Sure Start Program)。為4歲以下兒童家庭，特別是貧困兒童家庭，提供家訪咨詢、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童發(fā)展、家庭支持、教育環(huán)境改善等服務(wù)(Roberts，2000)。隨后，1998年英國政府又制定了“國家兒童照顧戰(zhàn)略”，提高3歲以下兒童早期教育服務(wù)的質(zhì)量，為14歲以下的兒童提供校外托管照顧服務(wù)，以及為16歲以下有特殊需要的兒童提供特殊教育服務(wù)。在老年照顧上，英國還通過了《全國老年人工作大綱》，大幅度提高了照顧老人的補(bǔ)助金預(yù)算，并且規(guī)定了提供居家養(yǎng)老服務(wù)的指標(biāo)。

在就業(yè)市場領(lǐng)域，為了節(jié)省福利開支，擺脫福利依賴，新工黨政府開始提倡“工作福利”理念，于1998年實(shí)施了“就業(yè)新政計(jì)劃”，通過為特殊就業(yè)群體訂制就業(yè)培訓(xùn)、援助、稅收抵免等個(gè)性化的服務(wù)，以提高就業(yè)和工作能力。2009年，英國政府又推出了“求職者制度和彈性就業(yè)新政”替代青年新政和“25+新政”等計(jì)劃，根據(jù)個(gè)人的需要和環(huán)境提供各項(xiàng)就業(yè)支持和指導(dǎo)服務(wù)。

圖2 2011年歐洲14國社會服務(wù)和現(xiàn)金給付占GDP的比例

資料來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局“歐洲綜合社會保護(hù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫和“教育與培訓(xùn)”子項(xiàng)數(shù)據(jù)庫。

與英國的改革路徑不同，在瑞典，由于面向全民的社會服務(wù)體系已經(jīng)日臻完善，從20世紀(jì)90年代中期開始，社會保險(xiǎn)等現(xiàn)金給付的“瘦身”成為社會政策改革的主要目標(biāo)。1994年，瑞典政府開始對原有的“國家基本養(yǎng)老金+與收入相關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充養(yǎng)老金”的養(yǎng)老金體制進(jìn)行改革，并通過引入個(gè)人名義賬戶的形式，用工資指數(shù)替代了以平均收入為基礎(chǔ)養(yǎng)老金基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上緩解了政府嚴(yán)重的財(cái)務(wù)失衡和財(cái)政赤字，分擔(dān)了養(yǎng)老金支付的風(fēng)險(xiǎn)。在失業(yè)保險(xiǎn)上，瑞典政府于1997年實(shí)行了新的失業(yè)保險(xiǎn)制度，降低了失業(yè)保險(xiǎn)的待遇水平，延長了保險(xiǎn)金的繳納期限，強(qiáng)調(diào)了雇主和個(gè)人的責(zé)任。2007年瑞典又對失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的改革，更加嚴(yán)格了享受失業(yè)保險(xiǎn)的資格認(rèn)定，降低了收入替代率。此外，在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，瑞典也不斷下調(diào)醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇給付，減少醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的支出。

同時(shí)，瑞典在社會服務(wù)領(lǐng)域也采取了一些優(yōu)化措施。例如，在兒童服務(wù)上，瑞典在20世紀(jì)90年代，擴(kuò)大公共兒童服務(wù)，使獲得這項(xiàng)服務(wù)的資格普遍化。在老年服務(wù)上，加大了對家庭照顧的政策傾斜。在就業(yè)服務(wù)上，陸續(xù)推出了“勞動力市場培訓(xùn)計(jì)劃”“在職培訓(xùn)計(jì)劃”和“青年保障計(jì)劃”等，通過積極就業(yè)政策的實(shí)施，激活失業(yè)者的勞動潛能。

因此，英國和瑞典在社會給付結(jié)構(gòu)方面的改革路徑是不同的：英國重點(diǎn)在于通過擴(kuò)大社會服務(wù)項(xiàng)目的提供內(nèi)容和供給范圍；瑞典則是重點(diǎn)通過消減現(xiàn)金給付的方式，并采取優(yōu)化和增質(zhì)的方式對其健全的社會服務(wù)體系予以完善。英國和瑞典雖然改革著力點(diǎn)不一樣，但都明顯提高了對社會服務(wù)的投入和重視程度，以不同群體的需求建立起了多樣化并具有針對性的社會服務(wù)體系。

五、“社會服務(wù)國家”的變革經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

英國和瑞典作為社會服務(wù)改革的典型代表，殊途同歸，還有其相同的背景和社會政策理念。在歐盟層面上，自20世紀(jì)90年代中后期以來，歐盟逐漸認(rèn)識到社會政策作為生產(chǎn)力要素的重要性，開始將社會投資理念引入到社會政策的制訂之中。

2000年3月，歐盟理事會制定了“里斯本戰(zhàn)略”(The Lisbon Strategy)，明確了社會投資的作用和目標(biāo)，并提出人作為主要資產(chǎn)應(yīng)成為歐盟政策的焦點(diǎn)，因此提出加大教育和培訓(xùn)、建立積極的就業(yè)政策、構(gòu)建現(xiàn)代化的社會保障系統(tǒng)、促進(jìn)社會包容等目標(biāo)。為替代里斯本戰(zhàn)略，歐盟委員會于2010年3月又頒布了“歐洲2020戰(zhàn)略”(Europe 2020)，提出了“包容性增長”的戰(zhàn)略目標(biāo)，制定了青年就業(yè)流動、新技能和就業(yè)議程、歐洲反貧困平臺計(jì)劃等主要政策與指標(biāo)。新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)通過投資于就業(yè)者能力建設(shè)、勞動力市場現(xiàn)代化和特殊人群的社會保護(hù)方案的新發(fā)展方向。

從2012年開始，為提高就業(yè)水平，營造活性化的勞動力市場創(chuàng)造條件。歐盟相繼制定了包括：發(fā)展個(gè)人和家庭服務(wù)、提供公共就業(yè)服務(wù)、投資勞動技能、創(chuàng)造工作機(jī)會等在內(nèi)的“就業(yè)促進(jìn)包計(jì)劃”；降低青年失業(yè)率和增加青年就業(yè)率的“青年就業(yè)促進(jìn)包計(jì)劃”；投資于教育和培訓(xùn)，提供勞動力市場所需技能的“教育反思戰(zhàn)略”。

2013年2月，歐盟委員會通過了“社會投資包計(jì)劃”(Social Investment Package， SIP)，該計(jì)劃主要通過指導(dǎo)歐盟各成員國更有效地利用其社會預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)充足、可持續(xù)的社會保障；側(cè)重投資于教育培訓(xùn)、醫(yī)療護(hù)理、就業(yè)援助等社會服務(wù)領(lǐng)域，以提高人們的工作能力，從而更有利于進(jìn)入勞動力市場；以實(shí)現(xiàn)福利和服務(wù)的整體功能，確保社會保障體系在關(guān)鍵時(shí)刻能滿足人們的需求；強(qiáng)調(diào)預(yù)防而不是事后補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會福利的積極作用。社會投資包計(jì)劃的主要目標(biāo)是使整個(gè)社會都為之受益，并以此刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使其更具生產(chǎn)性和競爭力。

總之，歐盟在社會政策的改革中以社會投資為理念，一方面，更多的以社會服務(wù)為政策工具，推行“普遍利益的社會服務(wù)”(Social Services of General Interest，SSGIs)*2006年歐盟提出“普遍利益的社會服務(wù)”(Social Services of General Interest，SSGIs)。普遍利益的社會服務(wù)涵蓋社會保障服務(wù)、社會救助服務(wù)、就業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)、社會住房、兒童照護(hù)以及長期護(hù)理服務(wù)。強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)應(yīng)基于團(tuán)結(jié)的原則；體現(xiàn)全面性與個(gè)性化，整合應(yīng)對不同的需求；不以營利為目的；提倡社會的廣泛參與與公私合作伙伴關(guān)系的建立等。，促進(jìn)將更多的資源投入到勞動力激活、家庭支持、特殊群體照顧與保護(hù)等社會服務(wù)領(lǐng)域，使各類社會群體減少對現(xiàn)金給付的“硬依賴”，轉(zhuǎn)向依靠自身來提高保障水平；另一方面，為成功應(yīng)對市場和社會方面新風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，將其能力建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到機(jī)會的給予上來，使政策聚焦在勞動力市場、兒童與家庭領(lǐng)域，通過最大限度人力資本的“激活”與“積累”，給予人們“再次融入的機(jī)會”和“良好開端的機(jī)會”，使其具備積極參與市場和社會的能力，從而提高社會凝聚力和國家競爭力。

在經(jīng)歷了30多年經(jīng)濟(jì)快速增長后，近年來中國在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，大力發(fā)展社會事業(yè)和改善民生，并不斷調(diào)整社會發(fā)展理念，通過社會政策的再分配系統(tǒng)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為全體國民的福利，對此，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》評論說，“這些世界上經(jīng)濟(jì)最有活力的國家開始換擋轉(zhuǎn)型，從只是創(chuàng)造財(cái)富轉(zhuǎn)向打造福利國家”(The Economist，2012)。在這一過程中，社會政策已顯示出與經(jīng)濟(jì)政策的同等重要性，中國由此步入社會政策時(shí)代。中國社會政策的建構(gòu)具有三個(gè)面向：

第一，社會政策要滿足國民的生存需求，實(shí)現(xiàn)“社會政策要托底”，促進(jìn)社會穩(wěn)定。通過社會政策來保障和改善民生，讓國民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。一方面，在義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面提供基本保障，滿足人們基本生存需求；同時(shí)針對特殊困難人群，進(jìn)行特殊救助和扶持，在市場經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境中，守住他們生活的底線；針對急需救助的人群，幫助他們渡過生活中不期而遇的各種難關(guān)。另一方面，通過開展社會救助服務(wù)，促進(jìn)社會風(fēng)險(xiǎn)和社會問題干預(yù)環(huán)節(jié)的前移，變被動應(yīng)對轉(zhuǎn)為積極主動干預(yù)。

第二，社會政策要滿足社會的發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)社會投資，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供持續(xù)動力。長期以來，社會政策被理解為在社會分配領(lǐng)域發(fā)生作用，扮演“分蛋糕”的角色，因而具有消極性。社會政策在社會領(lǐng)域投資功能的發(fā)揮，主要手段就是積極的社會服務(wù)。目前，社會投資的范疇延伸到了就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、兒童撫育等眾多社會服務(wù)領(lǐng)域。人生不同的階段需要不同的社會服務(wù)，各項(xiàng)社會服務(wù)發(fā)揮著不同作用：在年幼時(shí)，需要日托、兒童服務(wù)；在中年時(shí)需要收入維持和就業(yè)服務(wù)；在年老時(shí)，需要養(yǎng)老服務(wù)，甚至長期照顧服務(wù)；為有需要的病人提供的醫(yī)療照理可以貫穿人生始終。在這個(gè)意義上的社會投資政策超越了維持人們的基本收入水平，讓人們遠(yuǎn)離貧困等傳統(tǒng)保障領(lǐng)域的范疇，也超越了僅從風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的角度而談的社會保護(hù)(潘屹，2013)。這在很大程度上替代了傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)事后彌合和再分配機(jī)制，通過投資于人力資本，并全過程的干預(yù)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策和社會政策相互融合和相互促進(jìn)。

第三，社會政策要主動克服和消除“福利病”的弊端。最近十幾年來是我國社會政策的迅速擴(kuò)展期，特別是社會保障在制度建設(shè)上，實(shí)現(xiàn)從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的發(fā)展，以社會保險(xiǎn)制度為主干的社會保障體系基本建成。其中，社會醫(yī)療保險(xiǎn)政策從城鎮(zhèn)職工擴(kuò)大到了城鄉(xiāng)居民，實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保；社會養(yǎng)老保險(xiǎn)也出現(xiàn)了類似的擴(kuò)展趨勢，不僅包括了城鎮(zhèn)職工，也擴(kuò)展到農(nóng)民工、靈活就業(yè)群體，乃至農(nóng)民居民。作為社會救助政策核心內(nèi)容的最低生活保障政策也從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到覆蓋整個(gè)農(nóng)村地區(qū)?，F(xiàn)金給付的剛性上漲，帶來了高額的社會支出，這是不可避免的問題。由此需要面對的是：在實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會福利同步發(fā)展的同時(shí)，如何通過中國社會政策的現(xiàn)代化來主動克服“福利病”，積極地超越傳統(tǒng)福利國家這一發(fā)展陷阱，這被認(rèn)為將是“超越西方的又一領(lǐng)域”，也被認(rèn)為是“亞洲各國的下一場革命”(The Economist，2012)。

通過分析西方福利國家社會給付結(jié)構(gòu)的變化，同時(shí)審視我國社會政策的面向，擴(kuò)大社會服務(wù)的作用，加大社會服務(wù)供給的改革路徑是：

第一，發(fā)展社會救助服務(wù)，建立貧困家庭的救助服務(wù)體系。社會救助是社會安全網(wǎng)的最后一道防線，是針對貧困問題通過現(xiàn)金支付、實(shí)物發(fā)放和服務(wù)提供等方式而展開的緩解貧困，以及促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展的一項(xiàng)制度安排。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會對貧困內(nèi)涵和外延的理解都發(fā)生了較大的變化，同時(shí)貧困的成因和貧困人群的需求也呈現(xiàn)出多樣化的特征，由此促進(jìn)了社會救助理念和方式的提升和多元化。長期以來，我國貧困家庭社會救助屬于現(xiàn)金給付型救助，從國外救助經(jīng)驗(yàn)來看，社會救助服務(wù)應(yīng)該提到與現(xiàn)金救助同等重要的地位。因此，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來是今后我國社會救助制度發(fā)展的方向。

在貧困家庭社會救助服務(wù)的目標(biāo)定位上，一方面滿足貧困家庭的差異化需求；另一方通過社會救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高貧困家庭救助的效果。從我國的國情出發(fā)，貧困家庭救助服務(wù)是由政府主導(dǎo)，結(jié)合社會力量面向貧困家庭，尤其是面向有老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者和重大疾病患者等特殊的貧困家庭，并依據(jù)貧困家庭及其成員的差異化需求與問題，提供在生活照料、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等方面的日常勞務(wù)幫助以及其他社會支持性的服務(wù)?？梢詫⒇毨Ъ彝ゾ戎?wù)的內(nèi)容劃分為六項(xiàng)，即老年人安老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、兒童托管服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)服務(wù)、青少年輔助教育服務(wù)、支持小組服務(wù)。

貧困家庭救助不僅僅只是一個(gè)補(bǔ)償型、再分配型的直接發(fā)放政策體系，而是帶有發(fā)展取向的、主動的、完整的服務(wù)體系。其中，專業(yè)社會工作者進(jìn)入貧困家庭開展救助服務(wù)是關(guān)鍵，通過貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對象評估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地促進(jìn)貧困家庭通過自身的努力而擺脫貧困，提高社會救助的針對性和有效性。

第二，確立社會投資理念，擴(kuò)大社會服務(wù)范圍。多年來，我國社會服務(wù)被狹義地理解為民政社會福利，其主要內(nèi)容是老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等，主要對象(受益者)是老年人、孤兒、殘疾人、五保戶等特殊群體，社會服務(wù)范圍僅局限于救助弱勢群體的服務(wù)，服務(wù)對象十分有限。

在2012年7月頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，將“基本社會服務(wù)”作為國家基本公共服務(wù)的一個(gè)重要領(lǐng)域。社會服務(wù)的范圍有所擴(kuò)展，基本養(yǎng)老服務(wù)、社會福利服務(wù)、社會救助服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)等被統(tǒng)括為“基本社會服務(wù)”?；旧鐣?wù)列為單獨(dú)門類，獨(dú)立規(guī)劃編制，納入民生指數(shù)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

從社會服務(wù)發(fā)展動力來看，需要確立社會投資理念，著眼于人力資本這一能力建設(shè)的核心要素，開發(fā)和提高個(gè)人的能力和素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，是社會服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。一方面，通過早期教育、健康管理和照顧服務(wù)等措施投資于兒童，關(guān)注于國家的“未來”；另一方面，最大限度提升勞動者，尤其是青年失業(yè)者和長期失業(yè)者，以及弱勢群體自我發(fā)展的能力，使其能夠成功的抵御風(fēng)險(xiǎn)，著眼于國家的“現(xiàn)在”。

從現(xiàn)代社會服務(wù)的發(fā)展趨勢看，不僅要滿足國民的生存需求，更要滿足社會的發(fā)展需求。今后隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人們的生活水平和生活質(zhì)量的提高，教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、文體等有關(guān)服務(wù)方面的內(nèi)容，也會逐步納入到基本社會服務(wù)的內(nèi)容之中。在這個(gè)意義上的基本社會服務(wù)是為大多數(shù)成員所共享，并作為純公共物品和準(zhǔn)公共物品向全體國民提供。因此，通過擴(kuò)大社會服務(wù)范圍，明確基本社會服務(wù)的公益性，從而有效增加基本社會服務(wù)的供給，這是促進(jìn)社會服務(wù)在中國大發(fā)展的可選擇之路。

第三，以社會服務(wù)為基礎(chǔ)，形成中國特色的社會保障體系。從東亞國家和地區(qū)，特別是從香港地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，確立社會服務(wù)的基礎(chǔ)性地位和作用，并通過直接社會服務(wù)(Direct Social Services)與現(xiàn)金給付的結(jié)合，在社會保障體系上可以提供一個(gè)更靈活的組合框架(黃黎若蓮，2011)，由此，避免現(xiàn)金給付的剛性增長，超越傳統(tǒng)福利國家的保險(xiǎn)模式和弊端。

改革開放以來，為了配合市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國重點(diǎn)發(fā)展了以社會保險(xiǎn)為核心內(nèi)容的社會保障，社會保障體系初步形成了“以社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”的主要框架，其中，“重保險(xiǎn)、輕服務(wù)”是體系建設(shè)長期存在的問題(岳經(jīng)綸，2010)。近年來，在我國服務(wù)型政府的建設(shè)中，基本公共服務(wù)被放在重要的位置，提供基本公共服務(wù)已作為政府的主要職能之一，并確立了“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。社會服務(wù)作為公共服務(wù)的一個(gè)組成部分，通過直接提供社會服務(wù)的方式，一方面可以減輕社會保險(xiǎn)現(xiàn)金給付的壓力，起到對現(xiàn)金給付的替代作用；另一方面，社會服務(wù)面向的是全體國民，對有需要的國民提供基本的、無差異性的社會服務(wù)，可以減緩因社會保險(xiǎn)“碎片化”所導(dǎo)致的不同人群收入分配差距擴(kuò)大的問題，發(fā)揮出增加社會公平性的作用，還可以提高社會保險(xiǎn)的實(shí)施效果。

因此，我國應(yīng)以社會服務(wù)作為主線，改善社會保障的給付結(jié)構(gòu)，不斷增加社會服務(wù)項(xiàng)目，逐步提高社會服務(wù)質(zhì)量，探索“社會服務(wù)+現(xiàn)金給付”的新型供給結(jié)構(gòu)，而不是人們通常所理解的“現(xiàn)金給付+社會服務(wù)”傳統(tǒng)組合方式。政府應(yīng)該充分發(fā)揮社會服務(wù)和現(xiàn)金給付組合的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“家庭友好”“婦女友好”“老人友好”“殘疾人友好”的各種社會狀態(tài)，從而形成中國特色的社會保障體系。

總之，隨著社會服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)內(nèi)容的增加，社會服務(wù)社會化的趨勢將使社會服務(wù)成為提升一國社會福祉的主要途徑和手段。從歐洲改革發(fā)展來看，社會服務(wù)供給的增加是社會政策以社會投資為理念直接推動發(fā)展的結(jié)果。而中國社會政策的多面向性，決定了社會服務(wù)供給改革的路徑是多層次的推動，中國社會服務(wù)國家建設(shè)也必將是一個(gè)復(fù)雜和長期的過程。

黃黎若蓮(2011).香港社會福利的模式及其對內(nèi)地的啟示.載岳經(jīng)綸、劉洪、黃錦文主編《社會服務(wù)：從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障》.北京：中國社會出版社．

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責(zé)任編輯：岳經(jīng)綸

*林閩鋼，南京大學(xué)社會保障研究中心，教授；梁譽(yù)，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，講師。感謝匿名評審人的意見。基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(12&ZD063)、教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(11JJD840010)。

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1674-2486(2016)05-0111-15