周哲

正在試點(diǎn)的農(nóng)地入市、中央與地方事權(quán)劃分開(kāi)啟、房地產(chǎn)稅經(jīng)人大立法后出臺(tái)，每一項(xiàng)改革都成為促使土地財(cái)政改變的力量，靠土地增量擴(kuò)張的土地財(cái)政正在弱化

10月19日財(cái)政部公布，前九個(gè)月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入23306億元，同比增長(zhǎng)14%，仍未達(dá)到2014年和2013年同期水平。從更長(zhǎng)時(shí)間看，土地出讓金規(guī)模在經(jīng)歷了數(shù)十年的快速上升后，逐漸平穩(wěn)甚至有所下降。

從業(yè)內(nèi)慣常使用的“土地依賴(lài)度”（國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入/地方一般公共預(yù)算收入）角度分析，2016年1月-9月地方政府土地依賴(lài)度也降至35%，是近十年來(lái)的新低。

近兩三個(gè)月，關(guān)于土地財(cái)政的討論不絕于耳。廈門(mén)大學(xué)教授、原廈門(mén)市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁的舊文被重新炒熱，他認(rèn)為，土地財(cái)政為處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化初期的地方政府獲取了“初始信用”，通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。他直言，“土地財(cái)政乃是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的核心競(jìng)爭(zhēng)力，放棄土地財(cái)政模式無(wú)異于自毀長(zhǎng)城?！?/p>

民建中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任馬光遠(yuǎn)直言，“土地財(cái)政是無(wú)奈，鼓吹則是無(wú)恥”，直指趙燕菁的邏輯有誤。馬光遠(yuǎn)認(rèn)為，改變土地財(cái)政，不是自毀長(zhǎng)城，而是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)模式的自救之舉。

土地財(cái)政之所以再度成為話(huà)題焦點(diǎn)，與2016年前三季度房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷升溫密不可分。不少觀點(diǎn)將矛頭直指土地財(cái)政，認(rèn)為地價(jià)推高了房?jī)r(jià)，地方政府由于過(guò)度依賴(lài)土地，不會(huì)真正調(diào)控房?jī)r(jià)，也不會(huì)容忍房?jī)r(jià)下降。

《財(cái)經(jīng)》記者接觸的業(yè)界人士普遍認(rèn)為，梳理土地財(cái)政的來(lái)龍去脈、貢獻(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)，以及最新的趨勢(shì)，試圖理性厘清地方政府依賴(lài)土地的邏輯，有助于把握未來(lái)土地財(cái)政的去向。

土地財(cái)政溯源

土地出讓金規(guī)模趨于平穩(wěn)，土地依賴(lài)度甚至下降，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)意味著可用財(cái)力的弱化。土地財(cái)政雖然占比仍重，但已不復(fù)2000年至2010年期間高速增長(zhǎng)的奇跡。

土地財(cái)政源于1987年開(kāi)始的土地有償出讓?zhuān)话l(fā)展于1994年的分稅制改革帶來(lái)的地方預(yù)算內(nèi)缺口的增大；快速爆發(fā)于1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛制度之后；而后于近五六年間趨向平穩(wěn)。地方政府財(cái)力不足，是其向土地尋找收入的動(dòng)因，而現(xiàn)行土地管理制度對(duì)于城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，則為地方政府依賴(lài)土地創(chuàng)造了條件。

今年1月-9月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入23306億元，同比增長(zhǎng)14%。對(duì)比2015年土地出讓金33657億元，同比下降21.62%，土地市場(chǎng)略有回溫。但若從更長(zhǎng)時(shí)間維度觀察，則不難發(fā)現(xiàn)像本世紀(jì)初前十年那樣的土地出讓增速大幅上升的情況已不復(fù)存在。2010年至今，土地出讓收入規(guī)模趨向平穩(wěn)，土地出讓金同比增速近五六年呈下降趨勢(shì)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員何代欣對(duì)記者分析稱(chēng)，土地出讓金規(guī)模沒(méi)有想象中那么快速地增長(zhǎng)，究其原因，一方面是三四線(xiàn)城市土地很難賣(mài)出去，仍在去庫(kù)存階段，房地產(chǎn)商不會(huì)那么草率和匆忙地?fù)屚恋?；另一方面，一二線(xiàn)城市的土地出讓規(guī)模、進(jìn)度甚至價(jià)格都被嚴(yán)格控制，一般而言，政府在試圖平抑房?jī)r(jià)階段最直接有效辦法是在土地上做文章，而非其他，比如北京前三季度的供地面積有很大程度的下降，抑制了土地出讓金的總額。

土地整理儲(chǔ)備中心數(shù)據(jù)顯示，2016年前三季度，北京土地市場(chǎng)共成交土地24宗，比去年同期減少45宗；建設(shè)用地面積314.87萬(wàn)平方米，同比減少23%；成交總額445.1億元人民幣，同比減少58%。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇分析稱(chēng)，經(jīng)過(guò)2000年以來(lái)十余年的積累，土地出讓金的絕對(duì)數(shù)已經(jīng)非常高了，所以近年來(lái)土地出讓金增速有所放緩也不難理解。而且土地出讓金收入中的相當(dāng)部分用于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也有一個(gè)逐漸飽和的過(guò)程。

根據(jù)“土地依賴(lài)度”，即國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入除以地方一般公共預(yù)算收入，也可看出，地方政府對(duì)土地的依賴(lài)在近五六年呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢(shì)。

何代欣直言，土地依賴(lài)程度在減弱，土地出讓金規(guī)模也趨向平穩(wěn)甚至下降，可以預(yù)見(jiàn)，在沒(méi)有新增收入的情況下，意味著地方政府在這一方面可支配的財(cái)力削弱。

楊志勇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，即使所謂的“土地依賴(lài)度”有所下調(diào)，但是比重仍然不低，土地財(cái)政對(duì)于地方政府還是非常重要的。此外，“土地依賴(lài)度”這個(gè)指標(biāo)意在說(shuō)明土地收入對(duì)地方政府的重要性，但使用該指標(biāo)需謹(jǐn)慎，因?yàn)楣娙菀讓⒋苏`解為土地出讓收入占一般公共預(yù)算收入的比重，其實(shí)土地出讓金不是一般公共預(yù)算收入的組成部分。

實(shí)行全口徑預(yù)算改革以來(lái)，中國(guó)政府預(yù)算由四部分組成，分別是公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。土地出讓金屬于政府性基金收入的一部分，與公共財(cái)政預(yù)算分屬不同賬本。

回顧土地財(cái)政20多年的歷史，土地有償出讓始于1987年，當(dāng)時(shí)深圳市政府首次公開(kāi)招標(biāo)有償出讓的土地使用權(quán)。土地財(cái)政發(fā)展于1994年分稅制改革，地方政府諸多稅權(quán)被逐步上收至中央，但事權(quán)未進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致地方政府預(yù)算內(nèi)缺口，即地方財(cái)政收支差額占地方財(cái)政收入的比重越來(lái)越大，開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向依靠土地獲取收入，彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支差額。

“20年前，地方政府剛剛出現(xiàn)收不抵支的情況時(shí)，是通過(guò)行政事業(yè)收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)這個(gè)差額的，后來(lái)才轉(zhuǎn)向土地出讓收入?！焙未捞嵝选敦?cái)經(jīng)》記者。

預(yù)算外收入在1994年和1995年都以約30%的增速上漲，1996年預(yù)算外收入增幅甚至高達(dá)約60%。2000年之前，預(yù)算外收入規(guī)模和地方預(yù)算內(nèi)收支差額規(guī)?；疽恢?。地方政府真正轉(zhuǎn)向土地來(lái)彌補(bǔ)收支差額，源于1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛制度。2001年和2003年，地方政府土地出讓金增速都超過(guò)了100%。2000年后，土地出讓金規(guī)模迅速上升，逐漸替代預(yù)算外收入，成為彌補(bǔ)地方收支差額的最主要來(lái)源。

“住房商品化也就這十幾年的時(shí)間，這段時(shí)間百姓對(duì)住房的需求迅速增加，土地財(cái)政規(guī)模自然也迅速爆發(fā)?，F(xiàn)在對(duì)房地產(chǎn)需求相對(duì)飽和，所以土地出讓增速也有所放緩?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。

現(xiàn)行土地管理制度，為地方政府從土地獲取收入創(chuàng)造了條件。農(nóng)村集體建設(shè)用地只有通過(guò)征地變?yōu)閲?guó)有土地以后，才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流通，集體所有建設(shè)用地不能直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流通，這在本質(zhì)上是政府對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管制，事實(shí)上形成了政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷?！稇椃ā芬?guī)定，國(guó)務(wù)院受委托代表全國(guó)人民行使土地所有權(quán)，國(guó)務(wù)院通過(guò)《土地管理法》等法律法規(guī)將國(guó)有土地層層委托給地方政府具體管理，這便成了地方政府行使土地所有者權(quán)力、獲得土地出讓收入的依據(jù)。

土地生財(cái)鏈松動(dòng)

土地財(cái)政為地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了資金，對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展功不可沒(méi)。然而當(dāng)前土地財(cái)政暴露出諸多問(wèn)題，積累了大量矛盾，不可能無(wú)限持續(xù)下去。

土地財(cái)政終將消亡，這幾乎沒(méi)有疑義，但是土地財(cái)政將何時(shí)消亡，以何種路徑消亡，被什么所替代，則取決于與之相關(guān)的諸多環(huán)節(jié)的變化和改革的進(jìn)展。比如土地融資受到限制、土地制度正在試點(diǎn)農(nóng)地入市、事權(quán)劃分正在開(kāi)啟、房地產(chǎn)稅將歷經(jīng)人大立法后出臺(tái)，這每一項(xiàng)改革都對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生或深或淺的影響，是促使它改變的力量。

關(guān)于土地財(cái)政的功過(guò)是非，趙燕菁撰文指出，在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上。政府無(wú)需經(jīng)由稅收“過(guò)濾”，就可以直接從土地升值中獲得公共服務(wù)帶來(lái)的好處。通過(guò)“出售升值土地”來(lái)回收公共服務(wù)，比稅收更為有效。

土地財(cái)政模式的成功，在于創(chuàng)造了一種可供循環(huán)的鏈條。地方政府征地，一是通過(guò)低價(jià)向企業(yè)提供工業(yè)用地，來(lái)吸引工業(yè)企業(yè)落戶(hù)，繼而獲得稅收，促進(jìn)GDP發(fā)展；二是通過(guò)高價(jià)向房地產(chǎn)商提供商業(yè)用地，賺取賣(mài)地和征地之間的差額，獲得賣(mài)地收入，同時(shí)也通過(guò)房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展獲得稅收；三是通過(guò)把土地注入融資平臺(tái)，以土地為質(zhì)押進(jìn)行融資，獲得貸款。地方政府將從土地獲得的收入和融資，投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)當(dāng)中，帶動(dòng)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲和土地升值。之后地方政府繼續(xù)征地，從升值的土地中獲取更高的收入和更多融資。

但土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見(jiàn)的。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎直言，土地財(cái)政最大的問(wèn)題在于不可持續(xù)?！翱空鞯亍①u(mài)地，外延擴(kuò)張的土地財(cái)政，環(huán)境和資源都保護(hù)不了?！?/p>

穆迪高級(jí)副總裁諸蜀寧則分析稱(chēng)，賣(mài)地是一次性收入，波動(dòng)性太大。2015年全國(guó)重點(diǎn)城市凈增土地抵押貸款總額是1.78萬(wàn)億元，而2015年土地出讓金規(guī)模是3.37萬(wàn)億元。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者從Wind資訊獲得的數(shù)據(jù)，每年用土地出讓金安排的支出中有大約一半都用于征地拆遷支出，這意味著每年土地出讓金一半不到的資金才是地方政府可支配財(cái)力，經(jīng)粗略計(jì)算，2015年地方政府從土地出讓金中獲得的可支配收入不及當(dāng)年新增的土地抵押貸款規(guī)模。這是因?yàn)?015年土地市場(chǎng)遇冷，土地出讓金同比下降21.6%。

諸蜀寧稱(chēng)，房?jī)r(jià)一旦下跌，也會(huì)影響地價(jià)，賣(mài)地收入下降，可能會(huì)難以?xún)斶€以土地為質(zhì)押的貸款，容易沉淀金融風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)地方政府的信用造成壓力。所以地方政府一定會(huì)慎重避免房地產(chǎn)價(jià)格劇烈波動(dòng)，諸蜀寧認(rèn)為，“這個(gè)鏈條不是很良性的循環(huán)?！狈?jī)r(jià)對(duì)地價(jià)的滯后影響，可以從數(shù)據(jù)中觀察得出。住宅用土地價(jià)格增幅高點(diǎn)在2014年3月，房?jī)r(jià)增幅高點(diǎn)在2013年底至2014年1月，稍微比地價(jià)增幅高點(diǎn)提前兩三個(gè)月。住宅用土地價(jià)格增幅在2015年6月開(kāi)始加大，房地產(chǎn)價(jià)格增幅在2015年4月從低點(diǎn)開(kāi)始加大，比地價(jià)增幅低點(diǎn)提前幾個(gè)月。

黃小虎認(rèn)為，十八大后土地融資受到抑制，2015年土地出讓收入大幅下降，短期內(nèi)又沒(méi)有可以取代土地財(cái)政的收入來(lái)源，地方政府想要刺激經(jīng)濟(jì)，便放松了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的抑制，這才導(dǎo)致今年前幾個(gè)季度土地出讓出現(xiàn)了增長(zhǎng)。

上述土地財(cái)政的循環(huán)鏈條并不可以無(wú)限循環(huán)下去。近年來(lái)出現(xiàn)一些新變化，使依靠土地生財(cái)?shù)逆湕l發(fā)生了多處松動(dòng)。

首先是對(duì)融資平臺(tái)的限制。2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！?015年共發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)3.2萬(wàn)億元。2015年僅計(jì)劃新增地方政府債券6000億元。

“土地依賴(lài)之所以有所下降，一部分原因就是因?yàn)橥恋亟鹑谑艿较拗疲客恋氐盅汉唾|(zhì)押獲得資金受到了限制，導(dǎo)致地方靠土地發(fā)展的沖動(dòng)也很大程度地被抑制了。”黃小虎直言。他認(rèn)為，政府土地金融的規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政的規(guī)模，一旦土地金融受阻，僅靠土地出讓金收入，無(wú)法滿(mǎn)足地方政府的需求。

其次是土地制度的改革。2015年2月，全國(guó)33個(gè)縣市區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。該試點(diǎn)擬暫時(shí)停止土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

上述試點(diǎn)工作在2017年12月31日前試行。對(duì)實(shí)踐證明可行的，屆時(shí)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田直言，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，對(duì)目前地方政府的征地制度可能會(huì)造成直接的沖擊，地方政府的地有可能賣(mài)不出去了，基層政府過(guò)去依靠土地質(zhì)押累積的巨大債務(wù)有可能因?yàn)橥恋責(zé)o法賣(mài)出形成資金鏈斷裂。

《財(cái)經(jīng)》記者對(duì)北京市大興區(qū)、浙江義烏市、湖北省長(zhǎng)垣縣等試點(diǎn)縣市區(qū)的財(cái)政收支狀況進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，在納入試點(diǎn)的2015年當(dāng)年，上述三個(gè)縣市區(qū)的政府性基金預(yù)算收入都出現(xiàn)了不同程度的下降。其中大興區(qū)2015年政府性基金預(yù)算收入下降62%、義烏市下降46.5%、長(zhǎng)垣縣下降18.6%。

土地出讓金收入一般占政府性基金收入的八成左右，上述三個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)均出現(xiàn)不同幅度的下降，是否可以證明試點(diǎn)農(nóng)地入市制度對(duì)地方政府的賣(mài)地收入造成沖擊？諸蜀寧對(duì)記者分析稱(chēng)，到底試點(diǎn)政策這個(gè)因素對(duì)地方收入的影響有多大，還不能就此斷定，因?yàn)檎曰鹗杖胂禄珊芏嘁蛩貙?dǎo)致，2015年全國(guó)的政府性基金收入也是下降的，很多城市的政府性基金收入都在下滑。

一位不愿具名的多次參加農(nóng)地入市政策研討的專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，在2015年全國(guó)選取33個(gè)縣市區(qū)開(kāi)展農(nóng)地入市試點(diǎn)之前，各地一些地方自己在試點(diǎn)，但是發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)商都不找政府了，政府的地賣(mài)不出去，把地方政府嚇壞了，紛紛叫停了這個(gè)政策。所以對(duì)于2017年底之后，這個(gè)試點(diǎn)是否會(huì)擴(kuò)大，他持較為悲觀的態(tài)度，“別抱太大希望”。

再次，是中央和地方關(guān)系的調(diào)整，包括事權(quán)劃分改革。2016年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布，擱置已久的中央和地方事權(quán)劃分終于拉開(kāi)帷幕。文件要求“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”，這為改善地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的狀況提供了可能性。

多位專(zhuān)家均表示，如果該項(xiàng)改革進(jìn)展順利，無(wú)疑會(huì)減少地方財(cái)力缺口，有助于抑制地方對(duì)土地的依賴(lài)。然而事權(quán)劃分改革本身就是一項(xiàng)極其復(fù)雜的改革，是否可以有效減輕地方政府事權(quán)負(fù)擔(dān)，還有待觀察，而且此項(xiàng)改革也并非短期內(nèi)能見(jiàn)到效果。

上述因素都是促進(jìn)土地財(cái)政走向消亡的力量和路徑，但更為重要的是，以什么替代土地財(cái)政？一個(gè)呼聲最高的答案是包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅，使得地方政府獲得更加穩(wěn)定的收入來(lái)源。但楊志勇認(rèn)為，短期內(nèi)，即使開(kāi)征房地產(chǎn)稅，所籌集的收入也不足以替代土地財(cái)政。

黃小虎直言，“靠土地增量擴(kuò)張的土地財(cái)政不可能萬(wàn)歲，它在逐漸地消亡和弱化，至于什么時(shí)候消亡，采取什么樣路徑弱化，則取決于各方面條件的創(chuàng)造，以及各項(xiàng)相關(guān)改革工作的推進(jìn)?！?/p>

改革是一項(xiàng)綜合工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。土地財(cái)政的改革涉及到土地制度、財(cái)稅制度等不容易推動(dòng)領(lǐng)域的改革，因此，土地財(cái)政究竟會(huì)走向何處，仍需等待對(duì)各項(xiàng)相關(guān)改革進(jìn)展的觀察。

實(shí)習(xí)記者高喬對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)