劉銀燕

摘 要：文章以利益相關(guān)者為視角，界定了我國(guó)公立大學(xué)的利益相關(guān)者，分析了我國(guó)公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題，按照大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)來(lái)設(shè)計(jì)大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范了各利益相關(guān)者在大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)利和責(zé)任，提出完善我國(guó)公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者；公立大學(xué)；財(cái)務(wù)治理

一、利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論認(rèn)為任何一個(gè)企業(yè)的成長(zhǎng)離不開(kāi)各種利益相關(guān)群體，比如雇員、債權(quán)人、股東、供應(yīng)商和消費(fèi)者等[1]，特定組織治理的主要目標(biāo)是要明確利益相關(guān)者的職責(zé)，主張?jiān)谶M(jìn)行管理的時(shí)候都要涉及到各方的利益，不能只強(qiáng)調(diào)一方的利益，要實(shí)現(xiàn)一種基于相關(guān)利益者共同治理的目標(biāo)。

當(dāng)前公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理的制度安排中，利益相關(guān)者趨于多元化，必須清楚的界定大學(xué)的相關(guān)利益者，界定各方利益者的責(zé)任與權(quán)利，對(duì)大學(xué)財(cái)權(quán)進(jìn)行合理規(guī)劃配置，形成有效的財(cái)務(wù)激勵(lì)約束等機(jī)制[2]。

二、公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理中利益相關(guān)者的界定

我國(guó)公立大學(xué)的財(cái)務(wù)治理就是要通過(guò)財(cái)權(quán)的合理分配，形成有效的約束與激勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)大學(xué)財(cái)務(wù)資源的帕累托最優(yōu)。大學(xué)利益相關(guān)者應(yīng)具備為大學(xué)注入資產(chǎn)、分享剩余價(jià)值和財(cái)務(wù)治理權(quán)、簽訂商貿(mào)合同及承擔(dān)事務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等條件[3]，滿(mǎn)足前者條件的利益相關(guān)者有以下幾個(gè)：

（一）出資者。公立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費(fèi)。大學(xué)的出資者應(yīng)包括政府、社會(huì)出資人員以及企業(yè)和科研經(jīng)費(fèi)出資人。

（二）管理者。在我國(guó)公立大學(xué)中，校長(zhǎng)作為法人代表。因此，大學(xué)的高層管理者主要包括校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、黨委書(shū)記和中層管理者。管理者不僅要向大學(xué)及大學(xué)學(xué)生傳授自有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還應(yīng)向投入相應(yīng)的管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。管理者在獲得相關(guān)報(bào)酬的同時(shí)，也必須承擔(dān)一部分財(cái)務(wù)治理權(quán)。

（三）銀行。近幾年來(lái)，大學(xué)的銀行借貸資金隨著其規(guī)模的擴(kuò)張也在不斷增加。銀行等其他金融機(jī)構(gòu)作為大學(xué)的主要債權(quán)人，為大學(xué)注入一定的債務(wù)資本并收取利息。鑒于銀行同大學(xué)的行為目標(biāo)不一致，加上信息不對(duì)稱(chēng)，因此，銀行需通過(guò)借款合同等制度安排以參與大學(xué)的財(cái)務(wù)治理，對(duì)大學(xué)的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行合理約束。

（四）學(xué)生和家長(zhǎng)。由于大學(xué)是一個(gè)特殊的組織，具有一定的獨(dú)特性，它的顧客和供應(yīng)商是學(xué)生和家長(zhǎng)這一群體。同時(shí)，學(xué)生和家長(zhǎng)也是大學(xué)資本的投入者。因此，大學(xué)學(xué)生在享有受教育這一權(quán)利的同時(shí)，也承擔(dān)著大學(xué)教育質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，必然要求享有大學(xué)一定的財(cái)務(wù)治理權(quán)。

（五）教職工。教職工是大學(xué)中人力資本的投入者，在投入自己的專(zhuān)業(yè)技能與知識(shí)時(shí)，也承擔(dān)著自身報(bào)酬減少風(fēng)險(xiǎn)和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，教職工理應(yīng)享有大學(xué)的報(bào)酬權(quán)，另外，對(duì)于直接參與大學(xué)管理的教務(wù)人員，在制度的安排上也應(yīng)當(dāng)賦予他們一定的財(cái)務(wù)治理權(quán)。

三、公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題

（一）各利益相關(guān)者角色失衡，職責(zé)界定不明晰。目前，在我國(guó)公立大學(xué)中校長(zhǎng)和黨委的權(quán)責(zé)界定并不明晰，權(quán)利制度嚴(yán)重失衡。這是由于在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制既要要支持校長(zhǎng)獨(dú)立行使職權(quán)，同時(shí)又要保證黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，這就造成了實(shí)際工作中校長(zhǎng)與黨委的職責(zé)界定不清晰，進(jìn)一步造成了大學(xué)在發(fā)展中很少?gòu)谋拘?shí)際情況出發(fā)制定具有戰(zhàn)略性的規(guī)劃的現(xiàn)象，而是僅僅圍繞政府相關(guān)部門(mén)的目標(biāo)來(lái)開(kāi)展大學(xué)的相關(guān)活動(dòng)。

政府作為資金的主要提供方，并不直接管理大學(xué)，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)由學(xué)校黨委常委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)議等研究確定。由于政府本身缺乏對(duì)大學(xué)的監(jiān)管以及信息的不對(duì)稱(chēng)，政府這一角色在大學(xué)財(cái)務(wù)治理中幾乎形同虛設(shè)；而銀行、學(xué)生及家長(zhǎng)、以及資金捐贈(zèng)者等大學(xué)資金供給方，基本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到大學(xué)的財(cái)務(wù)治理活動(dòng)中。

（二）大學(xué)治理主體地位不凸顯，權(quán)利配置失衡。大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其根本目的是強(qiáng)調(diào)大學(xué)黨委決策權(quán)與校長(zhǎng)行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)共同實(shí)現(xiàn)。在學(xué)校內(nèi)部，大部分情況下都是管理高層的行政命令決定大學(xué)的各項(xiàng)事務(wù)，缺乏利益相關(guān)者的決策參與和監(jiān)督。因此如何正確處理政府和大學(xué)之間的矛盾，如何正確理清學(xué)校中黨委和校長(zhǎng)與教職工之間的矛盾，是我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)亟待解決的首要問(wèn)題[4]。

在大學(xué)，最終決策權(quán)的高度集中容易導(dǎo)致高層管理人員（如校長(zhǎng)和黨委）專(zhuān)斷專(zhuān)權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，一些決策者對(duì)學(xué)校基層的財(cái)務(wù)情況尚不了解就可能會(huì)做出錯(cuò)誤的決策判斷，最終給學(xué)校造成重大的損失[5]。學(xué)校內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法真正發(fā)揮其監(jiān)督和約束的作用。這就造成了一種普遍現(xiàn)象：大學(xué)經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明晰，決策者做出的經(jīng)濟(jì)決策的主觀性較大，責(zé)任難以落實(shí)到個(gè)人。

（三）大學(xué)外部財(cái)務(wù)治理機(jī)制缺失。目前社會(huì)對(duì)大學(xué)的財(cái)務(wù)監(jiān)督除了會(huì)計(jì)師事務(wù)所、教育主管部門(mén)的審計(jì)外，缺乏專(zhuān)門(mén)實(shí)施對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)制度化、法制化的監(jiān)管評(píng)估，導(dǎo)致大學(xué)財(cái)務(wù)治理信息不透明，缺乏有效的外部治理[6]。需要結(jié)合具體情況，逐步建立多樣化、多功能的監(jiān)督機(jī)制，完善大學(xué)外部財(cái)務(wù)治理制度的運(yùn)行機(jī)制。

四、我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)治理對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府的治理職能，落實(shí)大學(xué)的法人地位。為明確我國(guó)大學(xué)的辦學(xué)宗旨和辦學(xué)方向，政府應(yīng)當(dāng)建立完善、透明、及時(shí)的財(cái)政資金撥款制度，恰當(dāng)?shù)匾敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制；為建立切實(shí)有效的大學(xué)財(cái)務(wù)治理的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理行為，就要使高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)有法可依。要明確政府的地位和職能，維護(hù)大學(xué)法人的地位，而不能讓政府越權(quán)，讓大學(xué)校長(zhǎng)形如傀儡。在大學(xué)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，給校長(zhǎng)一定的實(shí)權(quán)，兼顧各個(gè)利益相關(guān)者，進(jìn)一步完善大學(xué)財(cái)務(wù)治理[7]。

（二）完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，將財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理配置。為了解決大學(xué)財(cái)務(wù)存在的問(wèn)題，一個(gè)重要的措施就是要完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，明確財(cái)務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將這些權(quán)力合理分配給相關(guān)負(fù)責(zé)人。因此大學(xué)的財(cái)務(wù)工作應(yīng)該由學(xué)校校長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)，具體工作內(nèi)容包括：第一：提出學(xué)校年度預(yù)算決算報(bào)告，并在一定預(yù)算內(nèi)審議有關(guān)學(xué)校自身發(fā)展的重大資金調(diào)度及安排；第二：合理規(guī)范并有效執(zhí)行學(xué)校日?；顒?dòng)，如各項(xiàng)或支出等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[8]。除此之外，大學(xué)應(yīng)該著重對(duì)財(cái)務(wù)管理人員的職業(yè)素質(zhì)進(jìn)行培養(yǎng)，并在有條件的情況下對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)規(guī)劃和培訓(xùn)。所以學(xué)校校長(zhǎng)以及各個(gè)利益相關(guān)者應(yīng)該掌握最終的決策權(quán)，而不只是單方面的黨委掌握。

教職工代表大會(huì)和校務(wù)會(huì)則是執(zhí)行權(quán)的代表，這兩個(gè)代表大會(huì)處于學(xué)校委托代理鏈中的核心環(huán)節(jié)。教職工代表大會(huì)和校務(wù)會(huì)按照上級(jí)的命令認(rèn)真的執(zhí)行。有教師和學(xué)生代表的這些執(zhí)行代表，更加代表了教師、學(xué)生這些不同的利益群體，這樣的做法使得大學(xué)的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作能夠更加的獨(dú)立有效[9]。他們不僅負(fù)責(zé)日常大學(xué)的一些運(yùn)行管理，還要對(duì)這些決策執(zhí)行后存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的一些意見(jiàn)。

（三）建立健全的監(jiān)督機(jī)制。大學(xué)財(cái)務(wù)治理中職責(zé)不明確、權(quán)利制度分配失衡很大的一個(gè)原因就是監(jiān)督制度不完善。建立健全監(jiān)督制度可以讓大學(xué)在財(cái)務(wù)決策和執(zhí)行時(shí)能夠保障各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)益，防止大學(xué)內(nèi)部負(fù)責(zé)人意志取代民主決策和管理。建立健全的監(jiān)督制度可以有效的防止財(cái)務(wù)行為的盲目性以及隨意性等弊端[10]。還可以有效的防止大學(xué)外部利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)監(jiān)控的弱化。（作者單位：連云港市灌南縣財(cái)政局會(huì)計(jì)管理中心）

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