翟勇+丁澤輝

摘要：從我國(guó)立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)的法律性質(zhì)并未得到立法層面的足夠重視，盡管在實(shí)際操作過(guò)程中并沒(méi)有很大程度上阻礙無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)與利用，也基本上達(dá)到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國(guó)防領(lǐng)土安全的立法目的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，特別是站在可持續(xù)發(fā)展和海洋經(jīng)濟(jì)前景的角度看，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)上的立法現(xiàn)狀仍然存在諸多問(wèn)題。基于此，文章對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)應(yīng)該采取的完善措施進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：無(wú)居民海島；使用權(quán)；立法

一、我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)性質(zhì)的立法存在的問(wèn)題

首先，物權(quán)性質(zhì)未得到認(rèn)可。從私法角度來(lái)看，如上文所述，無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可，這不僅有利于無(wú)居民海島本身的開(kāi)發(fā)利用，更對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有重要的意義。然而反觀我國(guó)法律對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的規(guī)定幾乎了了?！段餀?quán)法》上，無(wú)居民海島使用權(quán)盡管有著非典型的用益物權(quán)性質(zhì)，但由于其內(nèi)在的特殊性，使得在物權(quán)制度上很難找到與之相適應(yīng)的已有的制度體系?！逗u保護(hù)法》上，對(duì)于無(wú)居民海島的問(wèn)題盡管進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，但從條文實(shí)際內(nèi)容上可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)并未談及一次，而主要著重于海島生態(tài)保護(hù)立場(chǎng)上的對(duì)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的一些限制，這事實(shí)上與本法第一章第一條所宣誓的立法目的并不恰然吻合，反而讓“合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源”成為沒(méi)有內(nèi)在支撐的空話(huà)。

其次，配套制度未得到統(tǒng)一。從公法角度來(lái)看，我國(guó)在無(wú)居民海島使用權(quán)上構(gòu)建起了較為完善和具體的體系，但在法律實(shí)踐中，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的配套制度并沒(méi)有在法律上得到統(tǒng)一，制度規(guī)定和開(kāi)發(fā)規(guī)劃上的相互差異和沖突以及“多龍治水”現(xiàn)象的根深蒂固很大程度上影響著無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)和利用。而同樣觀察各地對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃，雖然各地均從自身發(fā)展條件出發(fā)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了帶有地方特色的規(guī)劃和規(guī)定，但相互間的規(guī)劃沖突很容易在實(shí)踐中造成對(duì)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)進(jìn)度的不統(tǒng)一，開(kāi)發(fā)水平的不統(tǒng)一以及監(jiān)管力度的不統(tǒng)一，無(wú)形中給無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)帶來(lái)制度上的困難

最后，資源保護(hù)未得到突出。無(wú)居民海島作為國(guó)家所有的自然資源的一種，不僅未能夠得到法律上的明文認(rèn)可，而且由于不存在明文規(guī)定的自然資源制度可循，資源保護(hù)從原則上到制度上，從理論上到實(shí)踐上仍然是空白。無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用理應(yīng)為海島之生態(tài)環(huán)境的保護(hù)服務(wù)。與所有自然資源一樣，經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益是資源開(kāi)發(fā)的一體兩面，如只顧經(jīng)濟(jì)效益開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島而忽視立足生態(tài)效益的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其后果只能是滿(mǎn)盤(pán)皆輸。

二、我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)性質(zhì)的立法完善

1 強(qiáng)調(diào)無(wú)居民海島使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)

1.1 《物權(quán)法》專(zhuān)章規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)在學(xué)界對(duì)其法律性質(zhì)討論的過(guò)程中是并無(wú)爭(zhēng)議的一點(diǎn)，但學(xué)術(shù)觀點(diǎn)真正需要為法律實(shí)踐服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展服務(wù)，則必須通過(guò)立法程序，通過(guò)對(duì)舊法律的修改和新法律的制定完成。而對(duì)物權(quán)性質(zhì)承認(rèn)最簡(jiǎn)潔有效的方式，即將無(wú)居民海島使用權(quán)納入到我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》體系中去，比照類(lèi)似的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)以及捕撈權(quán)的權(quán)力性質(zhì)定位，將無(wú)居民海島使用權(quán)在效力位階較高的《物權(quán)法》中加以明文規(guī)定，即依法取得的無(wú)居民海島使用權(quán)受法律保護(hù)。

1.2 制定專(zhuān)門(mén)的《無(wú)居民海島使用管理法》

特別法的制定在程序上有著其固有的難度，需要較為嚴(yán)格的立法程序和較為漫長(zhǎng)的立法周期，一部新法的制定同樣需要考量新法的制定頒布和實(shí)施是否會(huì)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)造成沖突和重疊，是否有其相當(dāng)?shù)谋匾院途o迫性以及是否制定新法的理論基礎(chǔ)和條件。此外，我認(rèn)為現(xiàn)行的《海域使用管理法》能夠成為立法過(guò)程中的借鑒和參考，而學(xué)界關(guān)于無(wú)居民海島使用權(quán)的長(zhǎng)期關(guān)注也給立法工作提供了很大程度上的便利和幫助，相信制定這樣一部專(zhuān)門(mén)的《無(wú)居民海島使用管理法》有其一定的可行性。

2 加強(qiáng)無(wú)居民海島使用權(quán)政府監(jiān)管

2.1 解決行政權(quán)力重疊

“多龍治水”、“多龍治島”的問(wèn)題由來(lái)已久，其結(jié)果往往或行政機(jī)關(guān)互相推諉監(jiān)管效率低下，或行政機(jī)關(guān)追求業(yè)績(jī)效率一事再罰多罰阻礙正常開(kāi)發(fā)利用。而在解決這一問(wèn)題上，首先，需要進(jìn)一步明確有監(jiān)督管理無(wú)居民海島權(quán)利的行政機(jī)關(guān)，并對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的再劃分，最大限度上避免權(quán)力的重疊沖突，并對(duì)可能沖突的事項(xiàng)建立行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)解決機(jī)制，提高行政權(quán)力行使的效率。其次，進(jìn)一步優(yōu)化行政機(jī)關(guān)考核體系，改變行政機(jī)關(guān)唯業(yè)績(jī)唯效益的錯(cuò)誤觀念，對(duì)新出現(xiàn)的無(wú)居民海島的監(jiān)管不應(yīng)一味適用一般的考核體系和利益模式，在這一問(wèn)題上進(jìn)行特別規(guī)定和規(guī)范很有必要。

2.2 加強(qiáng)規(guī)劃審核批準(zhǔn)和成立專(zhuān)門(mén)的行政部門(mén)

法律賦予了從國(guó)務(wù)院、沿海省、自治區(qū)、直轄市到沿海城市、鎮(zhèn)、縣制定相應(yīng)海島開(kāi)發(fā)規(guī)劃的權(quán)力，但根據(jù)《海島保護(hù)法》的規(guī)定，各級(jí)規(guī)劃均具有一定程度的獨(dú)立性，規(guī)劃的審批程序尚不完備，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。對(duì)于這一點(diǎn)，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)規(guī)劃的指導(dǎo)和管理工作，在國(guó)家總體規(guī)劃的大前提下，衡量地方客觀現(xiàn)實(shí)在規(guī)劃制定中的影響因素，努力實(shí)現(xiàn)適應(yīng)國(guó)家總體規(guī)劃和結(jié)合地方實(shí)際的統(tǒng)一。其次，由于無(wú)居民海島的重要性和特殊性，我認(rèn)為有必要考慮成立無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)門(mén)行政部門(mén)，對(duì)無(wú)居民海島在開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程中的行政事項(xiàng)進(jìn)行集中監(jiān)督和管理。

3 完善無(wú)居民海島使用權(quán)環(huán)境責(zé)任

首先，應(yīng)強(qiáng)調(diào)無(wú)居民海島自然資源地位，無(wú)居民海島從其自然屬性和社會(huì)屬性?xún)煞矫鎭?lái)講都應(yīng)當(dāng)屬于自然資源，而自然資源的定位對(duì)于無(wú)居民海島在開(kāi)發(fā)和利用也具有重要的意義。因此，將無(wú)居民海島以法律明文的方式納入到自然資源的保護(hù)體系內(nèi)亦具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

其次，建立環(huán)境監(jiān)管體系。環(huán)境監(jiān)管是自然資源保護(hù)中的重要一環(huán)，也是自然資源市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用下的重要保障，而監(jiān)管不力，監(jiān)管不到位，監(jiān)管缺位，監(jiān)管能力有限的環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀同時(shí)也極大限制了自然資源的充分開(kāi)發(fā)利用。因此，如何建立起切實(shí)有效的自然資源環(huán)境監(jiān)管體系是關(guān)鍵性的問(wèn)題。首先，行政監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)無(wú)居民海島納入到監(jiān)管體系中，改變孤懸海外的小島形成“天高皇帝遠(yuǎn)”的監(jiān)管缺位狀態(tài)，用制度約束過(guò)度自由的海島資源開(kāi)發(fā)。其次，環(huán)境監(jiān)管必須結(jié)合無(wú)居民海島生態(tài)脆弱的自然屬性和權(quán)利復(fù)合的社會(huì)屬性，全面通盤(pán)考量無(wú)居民海島作為自然資源的特殊性，制定相應(yīng)的，而不是一般的；量化的，而不是籠統(tǒng)的；嚴(yán)格的，而不是松懈的環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)體系，從量上對(duì)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行監(jiān)管。最后，建立起切實(shí)有效必要可行的無(wú)居民海島生態(tài)修復(fù)制度和復(fù)原制度，給予無(wú)居民海島使用權(quán)人在行使權(quán)利同時(shí)相應(yīng)的義務(wù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理，把生態(tài)治理問(wèn)題置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前，才能真正踐行科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、總結(jié)

本文分析了我國(guó)無(wú)居民海島法律制度所具有的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)無(wú)居民海島法律體系提出建設(shè)性意見(jiàn)，包括強(qiáng)調(diào)無(wú)居民海島使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，加強(qiáng)使用權(quán)的政府監(jiān)管力度以及完善無(wú)居民海島使用權(quán)的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)等。

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