張騰飛　劉辰鵬　苑宏蕊　劉纖　陳閔娟

摘 要：通過開展“三下鄉(xiāng)”實踐活動，結(jié)合“兩學(xué)一做”，鍛煉學(xué)生動手能力，增強醫(yī)學(xué)生社會責(zé)任感，服務(wù)基層衛(wèi)生事業(yè)。

關(guān)鍵詞：三下鄉(xiāng)；急救；婦女保健

為深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于青年成長成才的一系列重要論述，引導(dǎo)和幫助廣大青年學(xué)生在社會實踐中受教育、長才干、作貢獻，努力做到有理想、有追求，有擔(dān)當、有作為，有品質(zhì)、有修養(yǎng)，海南醫(yī)學(xué)院椰風(fēng)護理在行動團隊積極響應(yīng)校團委的號召，2名帶隊教師與14名護理專業(yè)學(xué)生利用暑假前往海南省陵水縣某鎮(zhèn)開展了為期7天的“三下鄉(xiāng)”活動，整個活動中團隊成員堅持以優(yōu)秀黨員為標準，以護理知識為基礎(chǔ)，以急救培訓(xùn)為特點，以婦女保健為支撐，全方位服務(wù)基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

通過這7天的實踐，學(xué)生深刻體會了“三下鄉(xiāng)”活動的內(nèi)涵，在實踐中得到了鍛煉，為基層的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)貢獻了一份自己的力量。為了讓更多的人體會三下鄉(xiāng)的積極意義和更好地指導(dǎo)今后“三下鄉(xiāng)”工作，現(xiàn)將我團隊此次“三下鄉(xiāng)”社會實踐工作情況做以下總結(jié)：

一、因地制宜 分工明確

“千里之行始于足下”，為保證此次“三下鄉(xiāng)”活動的順利進行，團隊負責(zé)人前期收集資料，聯(lián)系實踐地點，實地考察后有針對性地完成了《海南醫(yī)學(xué)院椰風(fēng)護理在行動“三下鄉(xiāng)”社會實踐策劃書》。在組建隊伍過程中，考慮到當?shù)卮迕穸酁樯贁?shù)民族，尤其當?shù)乩夏耆硕嗖粫v普通話的情況，負責(zé)人特別挑選數(shù)名當?shù)赝瑢W(xué)以方便溝通，同時為了更好的傳承“三下鄉(xiāng)”活動的積極意義，人員構(gòu)成中高年級與低年級同學(xué)各占一半，并根據(jù)實際工作需要及面試情況將成員分為調(diào)查、急救、義診、后勤、宣傳五個組，實際工作中各組互相協(xié)調(diào)配合。

正式出發(fā)前，團隊組織各成員認真學(xué)習(xí)中共中央 “兩學(xué)一做”精神，嚴格以黨員的標準要求自己，向優(yōu)秀黨員學(xué)習(xí)。為拉近團隊中不同年級成員間距離，消除彼此間隔閡，團隊利用破冰游戲讓成員熟悉彼此，增強了團隊的凝聚力。針對此次活動具體要求，團隊組織了各成員在專業(yè)技能、溝通技巧等方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，以確?；顒拥捻樌M行。

二、心存大愛 踏上征程

激情出征 2016年8月18日上午，由海南醫(yī)學(xué)院團委發(fā)起的暑期“三下鄉(xiāng)”行動正式啟動，在啟動儀式上，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)諄諄教誨，團隊代表也莊嚴宣誓，最后，在朗朗的中國共產(chǎn)主義青年團團歌聲中全體成員踏上行程。抵達目的地后，學(xué)院書記帶領(lǐng)團隊成員與縣、鎮(zhèn)、衛(wèi)生院負責(zé)人等各級領(lǐng)導(dǎo)召開了首次見面會，在會上向各級領(lǐng)導(dǎo)一一介紹活動內(nèi)容，得到了他們的大力支持。

急救培訓(xùn)下鄉(xiāng)村 針對當前鄉(xiāng)村游泳溺水、毒蛇咬傷事故多發(fā)，村民缺乏急救知識，往往不能第一時間展開自救互救，常常因為延誤搶救導(dǎo)致嚴重后果的情況，團隊攜帶模擬人模型等急救設(shè)施在當?shù)匦l(wèi)生院開展多次急救培訓(xùn)，由專業(yè)教師講授心肺復(fù)蘇、止血、包扎和骨折固定等急救知識，團隊成員一對一指導(dǎo)村民實際操作，累計培訓(xùn)200余人，基本實現(xiàn)在當?shù)仄占凹本戎R的目標。

關(guān)愛婦女 尊老愛幼 廣大婦女擔(dān)負著人類繁衍生息的偉大使命，其健康問題直接影響后代子孫的健康，進而影響著家庭穩(wěn)定、社會和諧以及兒童成長等問題。限于文化水平及農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村婦女保健工作任重而道遠。針對當?shù)匾驀叶フ唛_放所帶來的生育高潮，團隊組織了婦女保健講座，主要邀請該鎮(zhèn)婦女保健工作者及育齡婦女，講座重點突出孕產(chǎn)婦保健知識，為增強當?shù)貗D女的健康水平提供了切實的保障。團隊針對當?shù)剡m齡青年多數(shù)外出打工，空巢老人及小孩居多的情況，組織成員拜訪了當?shù)氐木蠢显海憷先肆奶?，打掃衛(wèi)生等，了解老人健康情況，同時開辦兒童成長成才教育講座，帶給孩子們外面世界的精彩，鼓勵他們好好讀書，努力成才。

健康素養(yǎng)調(diào)查 為了解海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的健康素養(yǎng)狀況，為當?shù)叵嚓P(guān)部門制定健康教育工作計劃和決策提供依據(jù)，調(diào)查組成員走街串巷，冒著酷暑走遍了陵水縣本號鎮(zhèn)及周圍的村莊，最終共回收“中國公民健康素養(yǎng)調(diào)查”問卷110份，并對問卷進行統(tǒng)計和分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)當?shù)鼐用窬邆浣】邓仞B(yǎng)的人口比例僅占4.85%，所以我們建議當?shù)卣畱?yīng)加強居民健康素養(yǎng)的宣傳，著重強調(diào)健康基本知識和理念、健康生活方式與行為、健康基本技能等。

三、總結(jié)與思考

此次“三下鄉(xiāng)”實踐活動中，我們看到了基層衛(wèi)生事業(yè)與城市間醫(yī)療保健服務(wù)存在的巨大差距，在實踐中發(fā)現(xiàn)了自身知識的不足，我們將繼續(xù)組織大家深入農(nóng)村傳播醫(yī)療保健知識及急救知識，為基層衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展奉獻自己的一份力量。

在今后的日子里，我們將繼續(xù)用實際行動踐行“兩學(xué)一做”，發(fā)揚艱苦奮斗精神，立志成為有理想、有追求，有擔(dān)當、有作為，有品質(zhì)、有修養(yǎng)的中共黨員，為促進十三五和中國夢的建設(shè)不斷發(fā)揮青年智慧、凝聚青春力量的決心。（作者單位：海南醫(yī)學(xué)院）

“非正常信訪”的法治化治理問題研究

——以重慶市合川區(qū)為例

孟偉亮

摘 要：信訪解決糾紛機制有其合理性，但通過信訪尋求解決問題不應(yīng)該是一種常態(tài)下的社會管理模式，只能是社會轉(zhuǎn)型時期的一種糾紛解決措施。同時，當前信訪活動的無序化趨勢明顯，越級訪、重復(fù)訪、無理訪、纏訪、鬧訪等“非正常信訪”嚴重影響黨政機關(guān)辦公秩序，損害社會秩序，惡化法治環(huán)境，已然成為法治失范的樣態(tài)。本文以重慶市合川區(qū)到區(qū)非正常信訪為案例進行分析，旨在法治視角下完善現(xiàn)有的信訪工作制度，推進信訪工作的法治化管理水平。

關(guān)鍵詞：“非正常信訪”；法治化；治理問題

一、“非正常信訪”的現(xiàn)實異化

“非正常信訪” ①是指信訪人不到指定的場所和按規(guī)定的逐級信訪程序到有權(quán)處理信訪事項的機關(guān)或組織提出訴求，而是采取蓄意的、過激的、相關(guān)法律法規(guī)明確限制或禁止的行為?！胺钦Ｐ旁L”以集訪、鬧訪、纏訪、越級形態(tài)出現(xiàn)，嚴重影響黨政機關(guān)辦公秩序，損害社會治安秩序，惡化地區(qū)建設(shè)發(fā)展環(huán)境，妨害國家安全和公共安全。

二、“非正常信訪”的案例分析

（一）數(shù)據(jù)總量及趨勢

以合川區(qū) 2013-2015 年信訪工作為例：合川區(qū)到區(qū)非正常信訪數(shù)量情況為：2013年9件次349人次；2014年7件次299人次；2015年39件次1955人次。2013—2015年三年間，非正常信訪為55件次2603人次。此外，2016年1-3月10件次246人次。數(shù)據(jù)表明，2013年、2014年處于低位平穩(wěn)狀態(tài)，2015年則爆發(fā)式增長，2016年1-3月仍呈高位運行。這一趨勢，與同期法院案件數(shù)量變化趨勢相似，②均反映出與經(jīng)濟社會息息相關(guān)的內(nèi)在聯(lián)系。

以2015年為例，同期的信訪總量1000件次7580人次相比，非正常信訪件次與信訪件次的比例約為1：26，人次的比例約為1：4；與訴訟案件數(shù)量的比例約為1：327。僅據(jù)數(shù)據(jù)來講，非正常信訪相比于訴訟、信訪而言，其數(shù)量處絕對劣勢。

（二）集體上訪情況

在合川區(qū)非正常信訪中，非正常集體上訪尤為突出。2013-2015年，非正常信訪總量55件，均為非正常集體上訪，人數(shù)在15人至150人之間。2015年，非正常信訪平均每件次為50.1人，2013年、2014年分別為38.8人、42.7人，而參考2007年貴陽市非正常信訪數(shù)據(jù)，其平均每件次為23.3人。因此，與其他地區(qū)非正常信訪相比，合川區(qū)非正常信訪呈現(xiàn)出一種烈度甚高的狀態(tài)。

三、訪民選擇“非正常信訪”的原因分析

利益訴求群眾偏愛信訪途徑，遇到矛盾糾紛就直接采取越級上訪等“非正常信訪”的方式，卻不喜歡用司法訴訟方式，這是什么緣故？

（一）與政府履行職能關(guān)聯(lián)

受“萬能政府”論的長期影響，目前政府職能寬泛，大小事宜皆可與政府職能關(guān)聯(lián)，上訪人動輒以此為由。比如對非法集資問題，上訪人作為被害人要求政府追回損失，其理由是政府有市場監(jiān)管和打擊犯罪職能。對拖欠農(nóng)民工工資問題，上訪人工資應(yīng)得未得，而政府具有勞動監(jiān)察職責(zé)，訴請政府解決似在情理之中。

（二）與政府制定政策關(guān)聯(lián)

某些非正常信訪，歸咎于政府制定的政策導(dǎo)致上訪人不滿。例如，對2015年庫區(qū)移民非正常信訪事件，其導(dǎo)火索便是外地違規(guī)向當?shù)匾泼癜l(fā)放補助，引發(fā)本區(qū)移民不滿。與此同時，一些政策效果造成的負面效應(yīng)即將催化。如當前大量關(guān)停煤礦，政策要求企業(yè)業(yè)主對職工安置補差而其根本無力支付，造成職工安置補償實際不能完全到位，形成嚴重非正常信訪隱患。而對一些政策而言，制定的合理與否本身即處于一個模糊的界限中，且無法由“有司”予以法律上的評判?！鞍舜髥T”、軍轉(zhuǎn)干部問題等，皆是此列。

（三）“人治”與“法治”之間存在文化沖突

中國封建社會，地方行政長官與司法長官是同一的，民眾有了冤屈不寄希望于法，而是寄希望碰到公正廉潔的“青天”，直接向行政長官申訴冤屈，以求得到公正和保護。幾乎所有的信訪人的潛意識里都有一種“清官”情結(jié)，以至于在構(gòu)建法治社會和司法獨立的當代，其慣性力量依然作用巨大。比如上訪戶到各級政府上訪，他們不愿意通過信訪機構(gòu)，而是伺機接近各級政府的“一把手”進行哭訴，如果有人主動接訪，他們嘴里常說的一句話就是“你們其他人官小，管不了”。另外一個角度看，訪民上訪也都必定經(jīng)過周密思考與安排，他們之所以把針對“一把手”的上訪作為上訪途徑的首選，是因為他們深諳一個“潛規(guī)則”，那就是誰有任命官員的權(quán)力，誰就有約束官員的能力。但是我們要看到，雖然領(lǐng)導(dǎo)重視可以使正義的目標得到部分實現(xiàn)，但這一實現(xiàn)過程恰恰是以犧牲法律的自主性和法律的合法性基礎(chǔ)為沉重代價的。

（四）法治水平普遍不高，規(guī)則意識淡薄

當下，群眾法治水平較低，大多數(shù)人沒有進行網(wǎng)絡(luò)信訪、電話信訪等多元信訪的能力。加之，規(guī)則意識淡薄，不清楚具體的法律程序，更談不上通過法律方式進行維權(quán)。遇到勞資糾紛、退伍安置、土地承包和民間借貸等方面的糾紛問題，群眾首先想到的是找當?shù)卣碚摶蛘吒纱嘣郊壣显L，從而使問題盡快解決。

（五）“非正常信訪”得利后的示范效應(yīng)

我們現(xiàn)行的信訪體制是屬地管理原則，一旦發(fā)生越級上訪后的政策是：帶走信訪人，解決信訪人的問題。這些制度有利于強化下級的工作職責(zé)，提高辦事效率。然而，另一方面也給基層的工作增加了壓力?，F(xiàn)在愿意來上訪的群眾大多數(shù)非常了解我們的信訪工作體制，他們擇機上訪，通常以越級上訪作為要挾基層政府的常用策略?；剡^頭來看，訪民通過上訪以后，問題得到解決的例子也不在少數(shù)，這些都給其他群眾起到了示范作用。使其更愿意相信不管法律法規(guī)如何規(guī)定，訴求解決的問題合不合理，只要上訪，也許問題就可以得到解決。

四、回歸法治：非正常信訪的治理之策

十八屆三中全會提出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。四中全會從法治高度，明確信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”。推進非法上訪法治化治理，唯有從全面依法治國的理論與實踐來深層突破。

（一）深化源頭治理，以法治意識預(yù)防非正常信訪

1、加強基層法治教育

將公民學(xué)法守法尊法作為基層法治建設(shè)的長期性、基礎(chǔ)性工作，引導(dǎo)公民牢固樹立法治信仰，深入學(xué)習(xí)宣傳以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，以多種形式廣泛開展“12·4”國家憲法日活動，積極宣傳引導(dǎo)公民學(xué)會運用法律武器維護自己的合法權(quán)益，使公民知法、懂法、守法，自覺維護憲法法律的權(quán)威性，逐步消除上訪隱患、消除信訪不信法的思想。

2、推動政務(wù)公開透明

推進基層政務(wù)公開信息化，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，明確公開的范圍和程序，推進行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果公開，提高政府工作透明度和公信力。在涉及公民切身利益的醫(yī)改、教改等重大措施出臺前，要廣征民意，反復(fù)論證。在重大舉措實施時，要把握最佳時機，區(qū)分輕重緩急，做到有序推進，盡可能地考慮到公民利益不受侵害。對易引發(fā)重大矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如土地征用、企業(yè)改制等，在依法規(guī)范操作程序的同時，要將全過程向社會公開，接受社會監(jiān)督，確保各項工作公開透明。

3、非訪人群重點教育

對長期纏訪、鬧訪的上訪人要結(jié)合基層普法工作，進一步加大以《刑法》、《治安管理處罰法》、《信訪條例》等法律法規(guī)為重點內(nèi)容的法制宣傳教育力度，采取以圖釋法、以案說法等多種形式，增強法制教育的直觀性和實效性，教育其在法律允許的范圍內(nèi)行使信訪權(quán)利，以合法理性的方式表達訴求。

（二）完善三項機制，以法治方式對待非正常信訪

1、依法處置機制

按照“堅決處理極少數(shù)，警示教育大多數(shù)”的原則，依據(jù)《依法處理信訪活動中違法犯罪行為的意見》，依法處置非正常信訪行為，有效規(guī)范信訪秩序，維護法律尊嚴。信訪部門及其他行政機關(guān)在對有違法犯罪行為的上訪人進行批評、教育和警告、勸阻的同時，注意收集、固定、保存證據(jù)，為依法處理奠定基礎(chǔ)。公安機關(guān)要加大對涉訪違法犯罪行為的調(diào)查、偵查力度，做到工作落實到位、法律運用到位、措施采取到位。檢察機關(guān)要依法作出批準逮捕、移送起訴的決定。司法機關(guān)對“案件事實清楚、證據(jù)確實充分”的案件，依據(jù)法律認定被告人有罪的，依法作出有罪判決。③

2、訴訪分離機制

2014年出臺的訴訪分離機制，本是國家治理信訪問題的一項重要制度，但在當前立案登記制改革的背景下仍未完全執(zhí)行，訴訪不分、以訪代訴的情況突出。從長遠的法治化治理而言，此機制不失為良策。對非正常信訪，不應(yīng)就訪辦訪，應(yīng)該準確定性法律關(guān)系，實行嚴格的訴訪分離。信訪部門對“訴”的事項不予受理，引導(dǎo)上訪人依照規(guī)定程序向有關(guān)司法機關(guān)提出。

3、行政復(fù)議制度

《信訪條例》明確對依法應(yīng)當通過行政復(fù)議解決的，信訪不予受理，告知上訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)行政機關(guān)提出。要切實發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督和糾錯作用，依法復(fù)議而不偏袒，對部分能進入行政復(fù)議得到處理的信訪事項，向上訪人宣傳行政復(fù)議的知識，及時分流到復(fù)議途徑，提升依法行政的水平。

（三）推進四項制度，以法治建設(shè)治理非正常信訪

1、三級終結(jié)制度

《信訪條例》已明確信訪事項辦理和復(fù)查、復(fù)核的主體以及信訪事項終結(jié)的實體標準，規(guī)定信訪事項實行“三級終結(jié)制”，同一信訪事項最多經(jīng)過三級行政機進行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定，信訪人仍以同一事實和理由提出投訴請求的，信訪部門將不再受理，實現(xiàn)信訪程序法定終結(jié)。對于非正常信訪，嚴格按照政策和法律，不怕上訪，不要每次非法上訪都要求基層花錢派人接回，要讓上訪人明白：無理的上訪終究無理。

2、責(zé)任考核制度

弱化對非正常信訪總量的目標責(zé)任，將現(xiàn)行的信訪工作考評從解決問題轉(zhuǎn)向分析問題、分流問題為主，以暢通利益訴求渠道為目標，使基層從圍追堵截上訪人中解脫出來。特別要嚴厲追究查處為息事寧人，采取非常規(guī)手段，不惜打破法律、政策界限花錢買平安的行為。雖然能收到一時的效果，但卻潛伏著更大的隱患，損害的是法律的權(quán)威和政府的威信，導(dǎo)致更多的非正常信訪。

3、法律援助制度

將法治思維納入信訪工作，安排律師參與上訪問題的接待處理，為上訪群眾提供法律咨詢和法律援助服務(wù)，引導(dǎo)上訪人正確運用法律手段并通過司法途徑提出訴求。律師參與信訪工作為依法信訪提供法律保證，有利于妥善處理上訪問題，促進和加強上訪法治化治理。

4、聯(lián)合辦案制度

對一些涉及面較廣或者跨地區(qū)，跨部門、跨行業(yè)的上訪問題，實行聯(lián)合辦案，邀請相關(guān)部門責(zé)任人、律師以及專家共同參與上訪接待和處理，研究協(xié)商各方均可接受的處理辦法。特別要加強與司法、仲裁等部門相互之間的聯(lián)系和溝通，注重上訪處理中的法律規(guī)則。（作者單位：中共合川區(qū)委黨校）

本文系中共重慶市委黨校2016年年度一般課題階段性成果。

注釋：

① 本文所研究非正常信訪問題，僅指到區(qū)非正常上訪，不包括到京和到市、到鎮(zhèn)街非正常上訪問題。

② 同期法院訴訟案件數(shù)量為：2013年8560件，2014年9238件，2015年12756件。

③ 如2015年6月，湖南永州中級法院二審宣判，依法以尋釁滋事罪對非正常上訪的周顯友、魏愛國、蔣國玉分別判處有期徒刑二年、二年六個月、一年六個月。