劉華英

（最高人民檢察院辦公廳，北京 100726）

違法行政行為檢察監(jiān)督實踐分析與機(jī)制構(gòu)建

劉華英

（最高人民檢察院辦公廳，北京 100726）

行政執(zhí)法權(quán)的良善運(yùn)行呼喚檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范監(jiān)督，這不僅是行政執(zhí)法的現(xiàn)實要求，也為檢察權(quán)性質(zhì)屬性及權(quán)力配置關(guān)系所決定。當(dāng)下違法行政行為檢察監(jiān)督實踐存在監(jiān)督方式單一、監(jiān)督人力不足、監(jiān)督效力兩極分化等問題，必須遵循檢察監(jiān)督的基本原則，在違法行政行為檢察監(jiān)督的立法保障、司法完善等方面下功夫，明確違法行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，構(gòu)建違法行政行為檢察監(jiān)督的柔性監(jiān)督與剛性制約的綜合監(jiān)督機(jī)制，同時在違法行政行為檢察監(jiān)督辦案方式上進(jìn)行訴訟化改造，并建立健全違法行政行為檢察監(jiān)督的激勵與制約機(jī)制。

行政不法；法律監(jiān)督；監(jiān)督原則；機(jī)制構(gòu)建

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！睓z察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為，是充分發(fā)揮檢察職能、強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督、推進(jìn)法治政府和法治國家建設(shè)的重要制度安排。本文擬立足于對行政權(quán)與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力配置關(guān)系以及檢察監(jiān)督在保障行政規(guī)范執(zhí)法的功能定位，分析違法行政行為檢察監(jiān)督所應(yīng)遵循的基本原則、方式、路徑以及可能范圍，具體包括針對違法行政行為的糾正建議、行政執(zhí)法中產(chǎn)生的瀆職犯罪的偵查預(yù)防等相關(guān)剛性制約機(jī)制構(gòu)建，以求對違法行政行為檢察監(jiān)督工作的推進(jìn)有所裨益。

一、違法行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督法律依據(jù)不足、監(jiān)督方式仍顯單一

目前尚未就檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作出臺統(tǒng)一的《人民檢察院法律監(jiān)督法》，也未就違法行政行為檢察監(jiān)督出臺專門性的規(guī)范性文件，違法行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)散見于我國《憲法》《人民檢察院組織法》以及刑事、民事、行政訴訟法條文當(dāng)中。我國憲法明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對其他國家機(jī)關(guān)及其國家工作人員依法履行公職開展監(jiān)督。但憲法中對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位仍然需要具體的法律制度加以貫徹落實，否則只能由于其過于宏觀的原則性規(guī)定難以得到有效執(zhí)行。根據(jù)憲法性文件的《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，各級人民檢察院行使下列職權(quán)：①對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。②對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。③對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。④對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。⑤對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。①同時還規(guī)定，人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任。雖然《人民檢察院組織法》對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督并沒有規(guī)定直接的檢察監(jiān)督權(quán)，但是上述關(guān)于參與訴訟活動的監(jiān)督權(quán)限在事實上賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法中是否存在瀆職犯罪進(jìn)行審查的權(quán)力。此外，在我國《行政訴訟法》中，也規(guī)定有“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”，“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議”。①參見《行政訴訟法》第11條、第93條相關(guān)規(guī)定。從上述條文看，檢察機(jī)關(guān)對于各級政府及其工作人員在行政執(zhí)法活動中是否依法辦事和廉潔奉公，擁有事實上的監(jiān)督權(quán)。②唐張：《違法行政行為檢察監(jiān)督的基層探索》，《中國檢察官》2013年第10期。但從實踐情況看，囿于違法行政行為檢察監(jiān)督工作還處于試點(diǎn)階段，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督權(quán)限并未得到充分地行使和運(yùn)用。究其根源，就在于具體可供操作執(zhí)行的制度性規(guī)定過少，導(dǎo)致違法行政行為檢察監(jiān)督職能的履行缺乏實際可操作的標(biāo)準(zhǔn)。由于最高檢察機(jī)關(guān)沒有出臺統(tǒng)一性的相關(guān)規(guī)范性意見，對是否可以立案監(jiān)督、如何監(jiān)督以及監(jiān)督程序等方面都沒有明確的法律規(guī)定，那么各地檢察機(jī)關(guān)在對違法行政行為的檢察監(jiān)督工作中只能各自為政，邊試點(diǎn)邊摸索。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督案源線索少，監(jiān)督途徑狹窄

從違法行政行為檢察監(jiān)督的實踐情況看，當(dāng)前獲取檢察監(jiān)督的線索渠道仍然比較狹窄，主要來源于以下兩個方面：一方面來源于行政執(zhí)法相對人及其利害關(guān)系人的控告，通過檢察機(jī)關(guān)控告申訴及檢務(wù)接待部門匯總收集線索；另一方面來源于檢察機(jī)關(guān)行政檢察機(jī)構(gòu)參與訴訟活動的辦案工作，通過行政檢察機(jī)構(gòu)對法院審理行政訴訟案件的監(jiān)督工作收集線索。此外，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送線索、人大機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件線索以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)并移送的線索數(shù)量極為有限。違法行政行為檢察監(jiān)督的線索匱乏存在以下幾方面原因：首先，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督宣傳不到位、基層群眾缺乏了解。由于違法行政行為的檢察監(jiān)督尚未深入人心，不僅行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對檢察監(jiān)督工作存在忽視和偏見，認(rèn)為是給自己從事公務(wù)挑毛病、甚至制造障礙，作為行政相對人的公民、企業(yè)等其他組織對檢察監(jiān)督往往也知之甚少，更不要說去尋求檢察監(jiān)督的司法救濟(jì)功能。其次，檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門依托參與行政案件訴訟程序挖掘收集線索的能力不足，導(dǎo)致難以有效依托辦案啟動違法行政行為檢察監(jiān)督。由于缺乏行政訴訟各方當(dāng)事人的配合，檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門難以在辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索啟動行政訴訟之外的檢察監(jiān)督活動。

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督缺少內(nèi)部協(xié)作，監(jiān)督人力仍顯薄弱

違法行政行為檢察監(jiān)督需要檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下級機(jī)關(guān)之間、各業(yè)務(wù)部門之間相互配合、相互協(xié)作，而不僅僅是行政檢察部門的專有職能。從實踐情況看，違法行政行為檢察監(jiān)督線索既有可能通過控告申訴檢察部門向舉報人收集，也有可能在自偵、偵查監(jiān)督、審查起訴辦案過程中發(fā)現(xiàn)。因此，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政檢察、刑事檢察、自偵部門應(yīng)當(dāng)共同組成違法行政行為檢察監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成檢察機(jī)關(guān)的多個部門的違法行政行為檢察監(jiān)督內(nèi)部協(xié)作工作機(jī)制必不可少。從檢察機(jī)關(guān)與同級機(jī)關(guān)以及上下級檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為檢察監(jiān)督的協(xié)調(diào)作用來看，由于在案件線索移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查、信息資源共享等方面，與黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)等部門缺少有效銜接，也就無法形成違法行政行為檢察監(jiān)督的上下級聯(lián)動機(jī)制，難以形成“大監(jiān)督”格局。③陳朝輝：《簡議違法行政行為檢察監(jiān)督的困境與工作拓展》，《法制與社會》2014年第10期。由于行政執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性特點(diǎn)，違法行政行為的檢察監(jiān)督同樣需要具備知識儲備的專業(yè)性，但由于檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門缺乏監(jiān)督經(jīng)驗，在相關(guān)工作中尚不具備深挖監(jiān)督線索的辦案能力，也就導(dǎo)致針對違法行政行為開展的檢察監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)所開展的其他法律監(jiān)督工作相比，工作明顯滯后，許多方面尚處于空白。

（四）違法行政行為檢察監(jiān)督監(jiān)督范圍廣、監(jiān)督效力兩極分化

行政執(zhí)法包括工商、稅務(wù)、食品衛(wèi)生、教育醫(yī)療等多家單位，影響到社會民生領(lǐng)域的方方面面，違法行政行為的檢察監(jiān)督范圍自然內(nèi)容龐雜，如何在檢察監(jiān)督工作中做到有所為有所不為，提高檢察監(jiān)督的效力，是需要認(rèn)真加以思考的問題。從檢察監(jiān)督的效力方面來說，一方面由于違法行政行為檢察監(jiān)督的效力缺乏法律法規(guī)作為保障，目前違法行政行為檢察監(jiān)督所使用的法律文書一般為檢察建議，而檢察建議缺乏剛性約束，沒有明確的法律效力，難以實現(xiàn)違法行政行為檢察監(jiān)督的真正目的。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督時，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督底氣和保障監(jiān)督落到實處的行之有效的手段，監(jiān)督力度不夠，這也是當(dāng)前開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作所面臨的一大難題。另一方面，只有在行政執(zhí)法存在不當(dāng)作為或不作為，情節(jié)嚴(yán)重涉及瀆職犯罪時，才有可能啟動行政執(zhí)法的強(qiáng)勢監(jiān)督，即進(jìn)行職務(wù)犯罪的立案偵查，而這種監(jiān)督屬于啟動刑事訴訟程序類的監(jiān)督，因為其具有較高的立案門檻以及可能造成的追訴犯罪成本，導(dǎo)致監(jiān)督難以啟動，而一旦啟動又難以有彈性監(jiān)督的可裁量空間。因此，違法行政行為的檢察監(jiān)督效力存在兩極分化的現(xiàn)象，沒有做到剛?cè)岵?jì)。

二、違法行政行為檢察監(jiān)督的理論根基

黨的十八大以來，我國法治政府建設(shè)持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強(qiáng)。不過，行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。行政機(jī)關(guān)享有廣泛的社會事務(wù)管理權(quán)，涉及社會治理的方方面面，具有覆蓋面廣、權(quán)力先定、自由裁量度大、易膨脹和強(qiáng)制力保障等特點(diǎn)，成為最容易擴(kuò)張和被濫用的權(quán)力，也應(yīng)是受到更多監(jiān)督的公權(quán)力類型。法治政府的基本要求是依法行政，為強(qiáng)化對行政權(quán)的制約和監(jiān)督，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確立了包括司法監(jiān)督在內(nèi)的八種監(jiān)督方式，其中檢察監(jiān)督是司法監(jiān)督的一種重要而有效的方式。對違法行政行為的法律監(jiān)督是指由專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和糾正的司法活動。行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督本源在于行政權(quán)與檢察權(quán)的不同功能定位，為順利保障行政權(quán)的依法規(guī)范行使，必須引入檢察權(quán)對行政執(zhí)法部門的違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，而檢察權(quán)的性質(zhì)如何，將從根本上決定包含職務(wù)犯罪偵查權(quán)在內(nèi)的檢察權(quán)如何制約行政權(quán)以及以何種方式開展監(jiān)督。

我國理論界和司法實務(wù)部門對檢察權(quán)的性質(zhì)一直存有爭議，但立足于本國語境，以國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式來分析檢察權(quán)屬性實踐意義更為明顯。從我國檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來源上看，有別于西方國家的三權(quán)分立體制，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會分別作為全國或者地方各級的權(quán)力機(jī)關(guān)，集中代表國家行使權(quán)力。人民代表大會代表由選民選舉產(chǎn)生，對選民負(fù)責(zé)，這體現(xiàn)了國家權(quán)力來源于人民。①湯維建、徐全兵：《人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究》，《中國刑事法雜志》2014年第1期。然而，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會并不能在日常工作中將一切權(quán)力統(tǒng)一行使，必然需要設(shè)置特定公權(quán)力機(jī)關(guān)，并賦予其特定公權(quán)力，由此也就組成了各級政府、各級檢察院和法院，并分別賦予其行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)。也就是說，我國檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)來源于人民代表大會的權(quán)力賦予，而賦予檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的初衷就在于其能夠?qū)ζ渌珯?quán)力的行使起到“橫向監(jiān)督”作用。②樊崇義主編：《檢察制度原理》，北京：法律出版社2009年版，第150—152頁。正基于此，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而檢察權(quán)的性質(zhì)是法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力，其具體權(quán)能都需要統(tǒng)轄在法律監(jiān)督這一憲法明文規(guī)定的法定職權(quán)之中。檢察機(jī)關(guān)無論是參與訴訟活動本身，還是在訴訟活動中監(jiān)督其他訴訟參與機(jī)關(guān)，其都是在行使憲法所賦予的法律監(jiān)督職責(zé)的具體表現(xiàn)。正因為檢察機(jī)關(guān)行使的訴訟法律監(jiān)督權(quán)具體表現(xiàn)為以參與訴訟為依托的監(jiān)督職能和以開展監(jiān)督為導(dǎo)向的訴訟職能，其監(jiān)督的內(nèi)容主要是判斷公權(quán)力是否依法行使，故檢察監(jiān)督職權(quán)的運(yùn)用，就需要時刻往返于公權(quán)力的運(yùn)用范圍與涉案事實之間，從而保障監(jiān)督機(jī)制的“良善”運(yùn)行。③王然：《檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)范化：刑事檢察聽證的試點(diǎn)探索與機(jī)制構(gòu)建》，載萬春主編：《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2014年第1輯，北京：中國長安出版社2014年版，第45頁。因而，那些以行政權(quán)為監(jiān)督對象的檢察業(yè)務(wù)的開展實質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)針對行政執(zhí)法行為開展法律監(jiān)督，而檢察監(jiān)督權(quán)的法定性、強(qiáng)制性、專業(yè)性特點(diǎn)，使得其在制約和監(jiān)督行政權(quán)天然膨脹屬性方面具有先天優(yōu)勢，一方面可以彌補(bǔ)人大監(jiān)督非專業(yè)性和非持續(xù)性的不足，另一方面也克服了社會監(jiān)督無強(qiáng)制力作保障和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督實效性不足的缺陷。

三、違法行政行為檢察監(jiān)督的基本原則

（一）嚴(yán)格依照法律法規(guī)開展監(jiān)督

司法活動的基本價值目標(biāo)是追求公平公正與司法效率的統(tǒng)一。構(gòu)建違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制必須以促進(jìn)行政主體依法行使公權(quán)力，保障政府善治為前提，同時也應(yīng)在監(jiān)督環(huán)節(jié)的設(shè)置上盡可能提高效率。因此，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督，重在對行政執(zhí)法行為是否合法進(jìn)行審查，一般情況下不應(yīng)審查行政執(zhí)法行為的合理性。行政權(quán)的行使具有積極主動的特點(diǎn)，涉及社會生活的方方面面。行政權(quán)的行使需要廣泛使用自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)因長期處理行政事務(wù)具有專門經(jīng)驗，能夠合理考慮相關(guān)因素作出相對合理的決定，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過分干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而應(yīng)以行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動是否明顯違反法律規(guī)定進(jìn)行審查監(jiān)督?；诰唧w行政行為的公信力原則以及行政效率的考慮，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)以參與具體行政行為作出過程的方式開展違法行政行為檢察監(jiān)督，更不得干預(yù)行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動。違法行政行為的檢察監(jiān)督應(yīng)堅持事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔的原則。一般情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法行為存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)在行政行為作出后，再啟動監(jiān)督糾正程序。只有在行政執(zhí)法行為的作出可能嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益、引發(fā)群體性事件等嚴(yán)重后果時，檢察機(jī)關(guān)才有進(jìn)行事中監(jiān)督的必要。

（二）公權(quán)力間相互制約、協(xié)調(diào)運(yùn)行

行政權(quán)的合法行使離不開行之有效的監(jiān)督制約。國家權(quán)力機(jī)關(guān)將行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等權(quán)力按照行使方式、功能目標(biāo)的不同，分別配置給政府機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，必然要求它們能夠順利運(yùn)行，同時相互制衡監(jiān)督。為保障行政決策更加科學(xué)，執(zhí)行更加有效，就必須依賴于相應(yīng)的法律監(jiān)督更加有力，也就對檢察權(quán)依法運(yùn)行，有效開展行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督提出了更高的要求。此外，從違法行政行為檢察監(jiān)督的功能目標(biāo)來看，對違法行政行為開展法律監(jiān)督是為了糾正此類行為并預(yù)防此類行為的再次發(fā)生，其根本目的在于保障行政執(zhí)法部門正確履行職責(zé)，維護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，進(jìn)而實現(xiàn)行政權(quán)增進(jìn)公民社會福祉的目的。①鄭錦春：《違法行政行為檢察監(jiān)督的正當(dāng)性及機(jī)制探析》，《中國檢察官》2014年第5期。因此，在對違法行政行為檢察監(jiān)督過程中，一方面應(yīng)積極履行檢察監(jiān)督職能，保障監(jiān)督的及時高效；另一方面應(yīng)尊重行政權(quán)的獨(dú)立性特點(diǎn)，維護(hù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，不干涉正當(dāng)行政執(zhí)法行為。

（三）司法謙抑與有限監(jiān)督

檢察權(quán)的行使不僅是對社會公正價值的追求，同樣應(yīng)考慮到監(jiān)督效率問題。從司法的經(jīng)濟(jì)分析角度而言，公權(quán)力行使成本來源于司法資源的配給，最終來源于國家財政收入的具體去向，本著對納稅人負(fù)責(zé)的原則，應(yīng)當(dāng)謀求通過最低司法成本去產(chǎn)出最大化的司法效果，否則就是對公權(quán)力的濫用。因此，對于行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督來說，如若能夠通過行政執(zhí)法部門的主動糾偏，將違法行政行為予以預(yù)防或制止的，則不應(yīng)通過外部檢察監(jiān)督來發(fā)揮作用。如果采用較為輕緩的檢察監(jiān)督方式可以起到監(jiān)督效果的，則不應(yīng)采取較為嚴(yán)厲的檢察監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督同樣應(yīng)考慮檢察權(quán)行使的謙抑性原則，避免過分追求權(quán)力的行使，以減少權(quán)力錯誤成本的支出。②廣州市人民檢察院課題組：《論我國違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建》，《中國檢察官》2011年第8期。從檢察公權(quán)力行使的謙抑性角度考慮，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展行政執(zhí)法的訴訟監(jiān)督。行政相對人的合法訴求如果能夠通過行政訴訟程序得以滿足的話，就不再啟動單獨(dú)的檢察監(jiān)督糾正程序，保證檢察監(jiān)督資源的最優(yōu)分配。對人民法院的生效行政裁判確有錯誤的，檢察機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用抗訴方式加以監(jiān)督。對于違法行政行為導(dǎo)致國家、公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益受損，但沒有直接明確的行政相對人提起行政訴訟或者向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督訴求時，檢察機(jī)關(guān)再考慮采用督促起訴或者公益訴訟的方式開展行政執(zhí)法監(jiān)督。

四、違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督的法律完善

立法完善應(yīng)先于檢察監(jiān)督的試點(diǎn)探索。基于前期檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為檢察監(jiān)督對督促起訴、行政公益訴訟、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制的實踐積累，應(yīng)適時在有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下出臺可供操作的具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，明確違法行政行為檢察監(jiān)督的邊界和具體方式以及所要達(dá)到的監(jiān)督效果。有了規(guī)范性文件的頂層設(shè)計，才有可能在違法行政行為檢察監(jiān)督實踐中繼續(xù)豐富發(fā)展，探尋電子銜接平臺等多種監(jiān)督模式以及形成違法行政行為檢察監(jiān)督的“柔性監(jiān)督與剛性制約”相結(jié)合的綜合監(jiān)督機(jī)制。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督的剛?cè)岵?jì)的效力機(jī)制

在行政執(zhí)法檢察柔性監(jiān)督方面，就是要完善檢察建議制度。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。作為對行政權(quán)的法律監(jiān)督手段，檢察建議在行政訴訟法中已得到確認(rèn)。完善檢察建議工作機(jī)制，可以考慮劃分三種類型。一是提醒式檢察建議。主要針對一般違法行政行為，包括行政作為、不作為和事實行為，督促行政主體自行啟動糾錯程序。二是糾正式檢察建議。主要針對嚴(yán)重違反法律程序、行政行為錯誤或者嚴(yán)重不適當(dāng)以及涉及面廣、社會影響大的違法行政行為，提出具體糾正意見。三是處分式檢察建議。主要針對檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)但又不構(gòu)成犯罪的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者作出違法行政行為機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)，提出依法給予相關(guān)責(zé)任人員處分的檢察意見。①孫長春：《建立督促糾正違法行政行為法律監(jiān)督制度》，載《檢察日報》2015年1月19日。對于行政處罰權(quán)的檢察監(jiān)督，就是要充分發(fā)揮檢察建議的上述作用，根據(jù)不同情形，分類型展開監(jiān)督，將行政違法行為甚至瀆職犯罪消滅于萌芽之中。一般而言，對行政處罰的檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請啟動為前提。這是因為行政復(fù)議法和行政訴訟法分別明確將對行政強(qiáng)制措施的不服納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，如果當(dāng)事人選擇了這些途徑來維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)不必也不應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)制措施實行檢察監(jiān)督。如果當(dāng)事人選擇請求檢察監(jiān)督，或者請求檢察機(jī)關(guān)支持其通過其他途徑來維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對行政強(qiáng)制措施實行檢察監(jiān)督。

與柔性監(jiān)督相對應(yīng)的是檢察權(quán)通過職務(wù)犯罪的偵查履行對行政執(zhí)法權(quán)的剛性制約職能。具體來說，在對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督中，進(jìn)一步拓展完善職務(wù)犯罪線索搜集渠道，完善檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪初查過程中的調(diào)查核實權(quán)。在法律層面規(guī)定，因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，有權(quán)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法檔案、卷宗以及其他與被監(jiān)督行政行為相關(guān)的材料。②孫長春：《建立督促糾正違法行政行為法律監(jiān)督制度》，載《檢察日報》2015年1月19日。落實好行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。在對行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，一旦發(fā)現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪的，即正式啟動職務(wù)犯罪偵查程序，由行政檢察部門移送職務(wù)犯罪偵查部門查處。需要說明的是，在行政執(zhí)法剛性檢察監(jiān)督過程中，仍應(yīng)注意遵循檢察監(jiān)督的謙抑性原則，尊重行政執(zhí)法自身具有的客觀規(guī)律，避免檢察權(quán)不當(dāng)干涉行政執(zhí)法權(quán)的越權(quán)監(jiān)督。

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督的訴訟化改革

第一，建立違法行政行為檢察監(jiān)督工作的多方參與機(jī)制。在違法行政行為的檢察監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)由檢察權(quán)對行政訴訟審判活動的監(jiān)督擴(kuò)展到檢察權(quán)對行政主體是否依法履行公職的監(jiān)督，這就要求行政主體與行政相對人在同一平臺上表達(dá)自身行為的合法或合理性。因此，為進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履行對違法行政行為的監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)建立起檢察監(jiān)督工作的多方參與機(jī)制，即賦予檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為的事后調(diào)查權(quán)限，從而通過調(diào)整訴訟參與方的各方主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，增強(qiáng)行政主體參與檢察監(jiān)督的自覺意識，來實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作的常態(tài)化。

第二，建立違法行政行為檢察監(jiān)督事項的證明責(zé)任機(jī)制。筆者認(rèn)為，與行政主體在行政訴訟中負(fù)有證明自身依法行使行政權(quán)相類似，行政主體在參與檢察監(jiān)督活動中，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明自身依法行使行政權(quán)的證明責(zé)任。行政相對人或其他司法機(jī)關(guān)在辦理案件過程中向檢察機(jī)關(guān)移送提交檢察監(jiān)督線索時，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)線索啟動監(jiān)督程序后，行政主體應(yīng)當(dāng)對自己依法履行行政職權(quán)承擔(dān)證明責(zé)任，否則就應(yīng)承擔(dān)違法的不利后果。由此，通過建立被監(jiān)督方對違法行政行為監(jiān)督事項的證明責(zé)任，可以實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督工作的中立性，同時也會激發(fā)案件當(dāng)事人對檢察監(jiān)督工作參與的積極性，起到強(qiáng)化檢察監(jiān)督的作用。

第三，建立違法行政行為檢察監(jiān)督事項的公開聽審機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對行政行為合法性的單方調(diào)查，僅能根據(jù)對行政法律關(guān)系各方主體的調(diào)查形成結(jié)論，難以實現(xiàn)檢察監(jiān)督的公開透明。①原佳麗：《從法律論證理論看檢察聽證制度》，載藍(lán)向東主編：《檢察聽證理論研究與案例參閱》，中國檢察出版社2016年版，第42頁。為此，筆者建議對于涉嫌嚴(yán)重違法且存有爭議的行政檢察監(jiān)督事項，可以探索設(shè)計針對檢察監(jiān)督的公開聽審程序，即在檢察機(jī)關(guān)居中主持下，由行政案件當(dāng)事人與被監(jiān)督主體就是否存在違法行政行為進(jìn)行公開舉證、質(zhì)證，并結(jié)合查明的事實展開辯論，進(jìn)而作出最終調(diào)查結(jié)論的程序。具體程序可以設(shè)計如下：首先由案件當(dāng)事人就被監(jiān)督主體違法行使職權(quán)提出主張并舉出相關(guān)證據(jù)線索，再由行政主體就自身是否依法行使職權(quán)舉證，然后雙方在檢察機(jī)關(guān)主持下基于上述查明的法律監(jiān)督事項展開辯論，最后形成終局性的調(diào)查結(jié)論。通過上述檢察監(jiān)督公開聽審程序的設(shè)計，行政案件當(dāng)事人能夠與行政主體處于同一平臺上就自己主張和相關(guān)證據(jù)線索充分闡明，而行政主體也可以通過提出證據(jù)、展開辯論的方式來證明自身履行職權(quán)的合法性，同時作為公開聽審主持人的檢察機(jī)關(guān)也可以在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，形成客觀全面的調(diào)查結(jié)論，從而實現(xiàn)法律監(jiān)督的價值目標(biāo)。

（四）違法行政行為檢察監(jiān)督的激勵與制約機(jī)制

為了促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)、檢察管理制度的發(fā)展應(yīng)設(shè)計相應(yīng)的激勵與制約機(jī)制來落實，但如若設(shè)計不當(dāng)，則可能成為制約檢察業(yè)務(wù)正常發(fā)展的阻礙，甚至影響公平正義的實現(xiàn)。②禹得水：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)績效考核制度的調(diào)查報告》，《中國刑事法雜志》2015年第2期。從實踐做法來看，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)督工作的督促與激勵主要是通過對檢察業(yè)務(wù)的考核體系完成的，即通過對監(jiān)督工作的數(shù)量考評來強(qiáng)化檢察監(jiān)督。單純數(shù)量上的考評雖然在一定程度上激發(fā)了辦案人員開展監(jiān)督的積極性，但是從檢察監(jiān)督的最終價值訴求——案件得到公正處理出發(fā)，應(yīng)當(dāng)更加注重檢察監(jiān)督的質(zhì)量。因此，基于檢察監(jiān)督的價值訴求，并結(jié)合違法行政行為檢察監(jiān)督的工作特點(diǎn)，設(shè)計出更為科學(xué)的考評體系仍應(yīng)是今后努力的方向。比如，從考核分值設(shè)置上，加大對類案違法行政行為監(jiān)督的考核權(quán)重，從而實現(xiàn)檢察監(jiān)督效益最大化；在考核類型上，將檢察監(jiān)督中的事前監(jiān)督納入到考核中來，起到對違法行政行為的事前預(yù)防作用。

此外，為了強(qiáng)化違法行政行為的檢察監(jiān)督工作，還應(yīng)建立健全違法行政行為檢察監(jiān)督的督導(dǎo)機(jī)制。建立違法行政行為檢察監(jiān)督的督導(dǎo)機(jī)制是指在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起對行政檢察監(jiān)督工作發(fā)揮督促和指導(dǎo)作用的機(jī)制。從違法行政行為檢察監(jiān)督工作的開展流程來看，一般情況是案件承辦人在案件辦理過程中首先發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索，然后就檢察監(jiān)督工作擬出初步方案，報送處室領(lǐng)導(dǎo)或者主管檢察長審批，但缺乏行之有效的檢察監(jiān)督督導(dǎo)機(jī)制。案件承辦人在發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索后，可能出于工作量或其他因素的考慮并未切實履行起監(jiān)督職責(zé)。鑒于檢察機(jī)關(guān)案件管理部門把握檢察機(jī)關(guān)所有辦理案件的入口和出口，對案件辦理的總體質(zhì)量負(fù)責(zé)，而違法行政行為監(jiān)督線索的匯總管理同樣應(yīng)當(dāng)是案件管理部門的重要職責(zé)。③王然：《檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督模式比較分析》，載甄貞主編：《貫徹新刑事訴訟法與完善訴訟監(jiān)督制度》，法律出版社2014年版，第71頁。因此，有必要在檢察機(jī)關(guān)案件管理部門成立檢察監(jiān)督督導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對所有違法行政行為檢察監(jiān)督線索進(jìn)行系統(tǒng)登記、流程監(jiān)控、監(jiān)督核查，從而對違法行政行為的檢察監(jiān)督工作起到內(nèi)部督促和指導(dǎo)作用。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國］

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2016－05－30

劉華英（1980—），男，吉林敦化人，最高人民檢察院辦公廳檢察官，主要從事刑事訴訟法研究。①參見《人民檢察院組織法》第5條相關(guān)規(guī)定。