文/張海波

中國總體國家安全觀下的安全治理與應(yīng)急管理

文/張海波

2003年“非典”之后，中國開始著手建設(shè)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部安全的統(tǒng)籌管理。十八大后，“總體國家安全觀”提出統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全，這是更進(jìn)一步的要求，這必然會(huì)對(duì)應(yīng)急管理體系產(chǎn)生影響，甚至推動(dòng)應(yīng)急管理體系的整體變革。

在國際上，最為類似的情形來自于美國。2001年“9·11”事件之后，為應(yīng)對(duì)基地恐怖組織等外部安全威脅所引發(fā)的內(nèi)部安全問題，美國國土安全體系與國家安全體系也開始進(jìn)行整合。雖然美國的制度設(shè)計(jì)不可直接借鑒，但其在實(shí)踐過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以給中國的安全治理體系和應(yīng)急管理體系建設(shè)提供一些啟示。

本文的核心問題是：中國“總體國家安全觀”倡導(dǎo)的安全治理對(duì)應(yīng)急管理有何影響？這種影響的理論基礎(chǔ)是什么？制度路徑是什么？具體而言，本文嘗試初步探討三個(gè)問題：第一，安全治理與應(yīng)急管理在理論層面是什么關(guān)系？第二，安全治理和應(yīng)急管理在制度層面是什么關(guān)系？第三，在“總體國家安全觀”倡導(dǎo)的安全治理體系中，中國下一代應(yīng)急管理體系該如何發(fā)展？

理論發(fā)展：從相互獨(dú)立到理論趨同

概而言之，安全治理和應(yīng)急管理在理論上經(jīng)歷了一個(gè)從相互獨(dú)立到理論趨同的過程。它們雖然源起于不同的學(xué)科，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前已經(jīng)呈現(xiàn)交叉融合的趨勢。

（一）安全治理的理論發(fā)展

在社會(huì)科學(xué)的范疇內(nèi)，“安全（security）”是在“冷戰(zhàn)”的背景下興起的概念，當(dāng)時(shí)主要指國家安全、軍事安全，意識(shí)形態(tài)色彩濃厚。由于“安全”概念的“先天缺陷”，在隨后的幾十年中，國際關(guān)系領(lǐng)域的安全研究實(shí)際上都是圍繞著如何重新定義“安全”概念而展開?！胺擒娛掳踩?、“非傳統(tǒng)安全”、“國際安全”、“人類安全”、“綜合安全”等概念都是這一反思的產(chǎn)物。

前蘇聯(lián)的解體徹底否定了“冷戰(zhàn)”時(shí)期安全研究的理論預(yù)設(shè)：來自國外的威脅要大于來自內(nèi)部的威脅。在這種情況下，“安全治理”概念興起，安全不再僅依賴于國家關(guān)系，而是嵌入了廣泛聯(lián)系的國際和國內(nèi)事務(wù)中。

（二）應(yīng)急管理的理論發(fā)展

如果將應(yīng)急管理研究追溯至災(zāi)害社會(huì)學(xué)，應(yīng)急管理研究與安全治理研究在理論上具有同源性，都是社會(huì)科學(xué)的知識(shí)生產(chǎn)對(duì)當(dāng)時(shí)“冷戰(zhàn)”格局的理論回應(yīng)。 總體上看，美國的應(yīng)急管理研究高度聚焦于災(zāi)害情境下的組織適應(yīng)。例如，早期災(zāi)害社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)社會(huì)視角組織的突生適應(yīng)，代表性的理論成果可統(tǒng)稱為“組織突生理論”。FEMA成立之后，應(yīng)急管理研究則強(qiáng)調(diào)國家視角的跨組織、跨層級(jí)、跨部門的協(xié)同適應(yīng)。2001年“9·11”事件之后，美國應(yīng)急管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向反恐，建立國土安全體系，在組織設(shè)計(jì)上重回層級(jí)結(jié)構(gòu) ，理論研究的焦點(diǎn)則是層級(jí)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 的適應(yīng)能力，這一爭論在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后達(dá)到高峰。

（三）安全治理研究與應(yīng)急管理研究的理論趨同

經(jīng)過幾十年的獨(dú)立發(fā)展，安全治理研究和應(yīng)急管理研究的理論已經(jīng)開始趨同，主要包括三個(gè)方面。一是現(xiàn)象領(lǐng)域的重疊。例如恐怖主義，既是安全治理研究的重點(diǎn)，也是應(yīng)急管理研究的重點(diǎn)。在全球氣候變化的條件下，自然災(zāi)害既是應(yīng)急管理研究的傳統(tǒng)主題，也屬于非傳統(tǒng)安全研究的范疇。二是參與主體的擴(kuò)展。無論是安全治理研究還是應(yīng)急管理研究，都強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)的共同參與。三是行動(dòng)機(jī)制的多元，都由原來的強(qiáng)調(diào)政府立法、規(guī)制、規(guī)劃擴(kuò)展為重視發(fā)展、自我規(guī)制、市場機(jī)制和談判、介入、參與等過程。

制度實(shí)踐：從內(nèi)外有別到內(nèi)外一體

在2001年“9·11”事件之前，美國的安全治理和應(yīng)急管理是兩套制度體系，分別應(yīng)對(duì)外部安全威脅與內(nèi)部安全威脅，二者相對(duì)獨(dú)立。“9·11”事件之后，美國不僅開始統(tǒng)籌應(yīng)急管理和安全治理，也強(qiáng)調(diào)內(nèi)部安全管理與外部安全管理的整合，初步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外一體。

（一）“9·11”事件之前的內(nèi)外有別

在“冷戰(zhàn)”的背景下，美國于1947年發(fā)布《國家安全法》，設(shè)立國家安全委員會(huì)（簡稱NSC）和中央情報(bào)局（簡稱CIA）。直到2001年“9·11”事件之前，美國國家安全意識(shí)形態(tài)的“有色眼鏡”仍然對(duì)其國家安全政策具有重要影響，嚴(yán)重低估了基地組織在美國本土發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的威脅。事實(shí)證明，這完全是錯(cuò)誤的。

美國應(yīng)急管理的制度實(shí)踐主要起源于自然災(zāi)害管理，最初只是地方事務(wù)，到上世紀(jì)50年代，美國聯(lián)邦政府開始介入。1979年，在卡特執(zhí)政時(shí)期，美國成立FEMA，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)核打擊與自然災(zāi)害。FEMA的成立整合了應(yīng)急管理的組織與職能，經(jīng)過四任局長的實(shí)踐，到上世紀(jì)90年代就已經(jīng)形成了被廣為仿效的綜合應(yīng)急管理模式。

（二）“9·11”事件之后內(nèi)外一體

2001年“9·11”事件之后，美國成立國土安全部，以國土安全體系涵蓋應(yīng)急管理體系，F(xiàn)EMA成為新成立的國土安全部（簡稱DHS）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展了國土安全模式。

在制度設(shè)計(jì)上，國土安全模式也是對(duì)綜合應(yīng)急管理模式的升級(jí)。國土安全部成立之后，主要推行了三項(xiàng)制度。一是制定國家響應(yīng)計(jì)劃（簡稱NRP），并以其代替聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃（簡稱FRP），將美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都納入應(yīng)急準(zhǔn)備，強(qiáng)化跨層級(jí)協(xié)調(diào)合作。二是推行國家事故管理系統(tǒng)（簡稱NIMS）。作為NRP的配套制度，NIMS對(duì)美國州和地方政府的執(zhí)行有強(qiáng)制要求，作為從聯(lián)邦獲得資金和合同的條件。三是明確國家準(zhǔn)備目標(biāo)（簡稱NPG）， 要求美國聯(lián)邦、州和地方政府共同制定全國范圍內(nèi)的全災(zāi)害的準(zhǔn)備計(jì)劃。可以看出，在制度設(shè)計(jì)上，國土安全模式也不是對(duì)綜合應(yīng)急管理模式的否定，而是對(duì)綜合應(yīng)急管理模式的擴(kuò)展和發(fā)展。

2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后，美國對(duì)應(yīng)急管理的失敗進(jìn)行了反思，發(fā)布了《后卡特里娜應(yīng)急管理改革法》，在國土安全部的體系框架內(nèi)，重新賦予FEMA在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。基于“卡特里娜”颶風(fēng)中關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，國土安全部制定了國家響應(yīng)框架（簡稱NFR），以替代了NRP，重點(diǎn)發(fā)展與私營部門、社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的合作關(guān)系，以加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的抗逆力。與此相應(yīng)，NIMS也作為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)向被納入NFR的私營部門和社會(huì)組織擴(kuò)展。

在美國的國土安全體系中，除國土安全部作為內(nèi)閣機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)國土安全的政策執(zhí)行外，2001年“9·11”事件之后同時(shí)成立的國土安全委員會(huì)（簡稱HSC）也發(fā)揮著重要作用。原則上，NSC統(tǒng)籌外部安全事務(wù)，HSC統(tǒng)籌內(nèi)部安全事務(wù)。然而，新成立的HSC無論是人力和財(cái)力都無法和1947年就成立的NSC相比，二者的協(xié)調(diào)能力不可同日而語。2009年5月26日，奧巴馬接受布倫南的調(diào)查建議，保持NSC和HSC在法律上的獨(dú)立地位，但將兩大委員會(huì)聯(lián)合組成國家安全幕僚（簡稱NSS），工作人員聯(lián)合辦公，以加強(qiáng)外部安全事務(wù)管理與內(nèi)部安全事務(wù)的合作與統(tǒng)籌。

中國的安全治理與應(yīng)急管理

中國“總體國家安全觀”提出統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全，這是中國安全治理體系的“頂層設(shè)計(jì)”，是對(duì)“非典”之后統(tǒng)籌內(nèi)部安全體系的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)中國的安全治理與應(yīng)急管理的理論研究和制度實(shí)踐都將產(chǎn)生重要影響，至少有三個(gè)問題需要探討：

第一，安全治理與應(yīng)急管理理論研究的發(fā)展。一方面，安全治理與應(yīng)急管理具有不同的理論起源，是兩種不同的理論范式。瑞澤爾（Gorge Rizer）認(rèn)為，與自然科學(xué)的范式革命“你死我活”不同的是，社會(huì)科學(xué)往往是范式共存的，新范式的確立并不意味著舊范式的死亡，不同的范式只是看問題的視角不同罷了。這就意味著安全治理和應(yīng)急管理在理論研究上將會(huì)長期共存，并行發(fā)展，安全治理研究不會(huì)取代應(yīng)急管理研究，應(yīng)急管理研究也不會(huì)取代安全治理研究。另一方面，安全治理與應(yīng)急管理在理論研究上又開始理論趨同，這就意味著安全治理研究和應(yīng)急管理研究可以互相啟發(fā)，互相借鑒。在社會(huì)科學(xué)的范疇內(nèi)，安全治理研究主要分布在國際政治、國際關(guān)系等學(xué)科領(lǐng)域；應(yīng)急管理研究主要分布在政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。傳統(tǒng)學(xué)科多強(qiáng)調(diào)學(xué)科邊界，但在“總體國家安全觀”下，安全治理研究和應(yīng)急管理研究應(yīng)該淡化學(xué)科邊界，建立多學(xué)科學(xué)術(shù)共同體，推動(dòng)安全治理研究與應(yīng)急管理研究的交叉發(fā)展。

第二，安全治理與應(yīng)急管理制度框架的整合。在中國的制度情境中，傳統(tǒng)的國家安全體系非常狹窄，主要指以國家安全部為核心的政策體系。十八大之后，中共中央提出“總體國家安全觀”，明確要求統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全，這就意味統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全已經(jīng)上升為“頂層設(shè)計(jì)”。在中國“總體國家安全觀”下，安全治理與應(yīng)急管理是否整合？這就需要科學(xué)分析。美國在這方面也提供了參照。2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后，美國政府問責(zé)辦公室（簡稱GAO）對(duì)應(yīng)急管理和國土安全的目標(biāo)能力進(jìn)行了評(píng)估，二者在36個(gè)目標(biāo)能力中有30個(gè)是相同的。中國也需要對(duì)安全治理和應(yīng)急管理的目標(biāo)能力進(jìn)行評(píng)估，一旦二者所需的目標(biāo)能力大致相同，安全治理與應(yīng)急管理也可以進(jìn)行制度整合。

安全治理與應(yīng)急管理的制度整合可以有兩種思路。一是用安全治理與應(yīng)急管理的絕對(duì)整合，用安全治理體系涵蓋應(yīng)急管理體系。美國在2001年“9·11”事件之后采取的就是這種思路，將FEMA并入DHS，用國土安全模式代替應(yīng)急管理模式。這一思路的理論預(yù)設(shè)是：責(zé)任分散是導(dǎo)致“9·11”事件發(fā)生的重要原因，用國土安全統(tǒng)籌內(nèi)部安全建立一元化的管理體制可以固定責(zé)任。然而，DHS的優(yōu)先目標(biāo)是反恐，F(xiàn)EMA的強(qiáng)項(xiàng)是自然災(zāi)害應(yīng)急管理，F(xiàn)EMA并入DHS后，部門地位下降，經(jīng)驗(yàn)豐富的應(yīng)急管理人員大量流失，這也是導(dǎo)致2005年“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理失敗的原因之一。更深層次的原因在于，DHS高度集中的層級(jí)結(jié)構(gòu)和指揮控制（command and control）體系可能有利于反恐的執(zhí)行，但與自然災(zāi)害應(yīng)急管理需要的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和溝通合作（communication and cooperation）體系是內(nèi)在沖突的。二是安全治理與應(yīng)急管理的相對(duì)整合，用安全治理體系涵蓋應(yīng)急管理體系，但仍保留應(yīng)急管理體系的獨(dú)立性。美國在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后，美國對(duì)FEMA和DHS關(guān)系的調(diào)整采取的就是這種思路，仍將FEMA保留在DHS的制度框架內(nèi)，但賦予FEMA在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，既強(qiáng)調(diào)反恐，也重視自然災(zāi)害的應(yīng)急管理。

基于美國2005年“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理的教訓(xùn)，中國可以采用安全治理與應(yīng)急管理相對(duì)整合的模式。這是因?yàn)?，在中國的制度情境中，政府掌握豐富的資源，對(duì)強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和溝通合作體系依賴程度相對(duì)較低，因此采用絕對(duì)整合的思路具有比美國更好的適用性。而且，由于相對(duì)整合思路是“增量式”改革，更容易被接受，更具操作性。與此同時(shí)，安全治理體系與應(yīng)急管理體系的相對(duì)整合有利于總體國家安全觀多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既加強(qiáng)對(duì)恐怖主義、金融安全、信息與網(wǎng)絡(luò)安全等新興風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，也不會(huì)削弱在自然災(zāi)害、傳統(tǒng)病的應(yīng)急管理上已經(jīng)形成的優(yōu)勢。

第三，中國下一代應(yīng)急管理體系的可能方向。從整體演進(jìn)的角度來看，中國應(yīng)急管理已有的政策實(shí)踐可以粗略分為兩代：第一代為災(zāi)害管理，主要是單一部門對(duì)單一災(zāi)害類型的管理；第二代為應(yīng)急管理，在單一災(zāi)害管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了各類災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)，原有的單一部門的災(zāi)害響應(yīng)職能重新嵌入綜合應(yīng)急響應(yīng)。如果按照相對(duì)整合的思路，第三代應(yīng)急管理體系既需要被納入安全治理體系，也需要保持相對(duì)的獨(dú)立性。

從組織結(jié)構(gòu)來看，第三代應(yīng)急管理的整體演進(jìn)可以包括四個(gè)方面。第一，重新定義黨、政、軍三大體系在應(yīng)急管理中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在法理上，第二代應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)主體是政府。然而實(shí)踐中，特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理都是黨、政、軍三大體系同時(shí)參與。因此，在第三代應(yīng)急管理體系中，重新定義黨、政、軍三大體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系也有利于將實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理與安全治理的相對(duì)整合。第二，優(yōu)化政、企、社三大部門在應(yīng)急管理中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。2008年“汶川地震”之后，社會(huì)組織和企業(yè)參與應(yīng)急管理成為常態(tài)，原來以政府為主體的應(yīng)急管理體系需要擴(kuò)展，不僅要容納社會(huì)組織和企業(yè)的參與，也需要使整個(gè)應(yīng)急管理體系相互協(xié)同、運(yùn)轉(zhuǎn)有序。第三，調(diào)整中央和地方在應(yīng)急管理中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。2013年“蘆山地震”之后，中央政府在應(yīng)急管理中的角色適度“退后”，強(qiáng)化了“屬地管理為主”的原則。這樣做的有利之處在于，一方面，地方政府應(yīng)急管理的能力將得到增強(qiáng)，中央政府只需負(fù)責(zé)跨省級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理；另一方面，中央政府必然也可以投入更多的精力應(yīng)對(duì)外部安全威脅。第四，整合政府部門之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在第二代應(yīng)急管理體系中，作為前端的災(zāi)害管理和作為后端的應(yīng)急響應(yīng)還存在著結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的空間，災(zāi)害管理需要強(qiáng)化減緩和預(yù)防功能，弱化應(yīng)急響應(yīng)功能；重視各類風(fēng)險(xiǎn)之間的交互作用，強(qiáng)化綜合應(yīng)急響應(yīng)，優(yōu)化災(zāi)害管理政策體系應(yīng)急響應(yīng)在綜合應(yīng)急響應(yīng)中的嵌入結(jié)構(gòu)。

從管理過程上看，第三代應(yīng)急管理的整體演進(jìn)可以包括兩個(gè)方面。第一，應(yīng)急管理內(nèi)部流程的重構(gòu)。比較來看，美國國土安全模式發(fā)展的五階段管理流程更為合理，值得借鑒，尤其是其中強(qiáng)調(diào)并區(qū)分預(yù)防和減緩的做法。中國目前的四階段管理流程稍顯被動(dòng)，也難以適用于所有的風(fēng)險(xiǎn)。第二，應(yīng)急管理外部流程的重構(gòu)。突發(fā)事件只是從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)動(dòng)態(tài)演化過程的一個(gè)階段，應(yīng)急管理往前可以延伸是風(fēng)險(xiǎn)治理，往后可以延伸是危機(jī)管理。理論研究對(duì)應(yīng)急管理前延至風(fēng)險(xiǎn)治理已經(jīng)形成共識(shí)，對(duì)應(yīng)急管理與危機(jī)管理關(guān)系的理解則有兩種思路：一是按照嚴(yán)重程度區(qū)分，應(yīng)急管理屬于常規(guī)管理，危機(jī)管理屬于非常規(guī)管理，二者之間存在轉(zhuǎn)化的臨界點(diǎn)，一旦突發(fā)事件超越應(yīng)急管理的能力范圍，就應(yīng)該進(jìn)行非常規(guī)決策，采取非常規(guī)手段；二是按照作用領(lǐng)域區(qū)分，應(yīng)急管理屬于行政領(lǐng)域，核心是執(zhí)行力，危機(jī)管理屬于政治領(lǐng)域，核心是合法性。不管按照哪一種思路，區(qū)別應(yīng)急管理與危機(jī)管理，并在應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上發(fā)展危機(jī)管理都是必要的。

此外，突發(fā)事件分類、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)都需要進(jìn)一步研究，以便可以容納恐怖主義、金融風(fēng)險(xiǎn)、信息與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)等新的風(fēng)險(xiǎn)類型?！锻话l(fā)事件事件應(yīng)對(duì)法》也需要進(jìn)一步完善，吸收近些年在應(yīng)急管理實(shí)踐積累的新的認(rèn)識(shí)，與新的法律進(jìn)行匹配，以促進(jìn)第二代應(yīng)急管理體系向第三代應(yīng)急管理體系的整體演進(jìn)。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授；摘自《中國行政管理》2016年第4期）