文/胡蕭力 王錫鋅

基礎(chǔ)性權(quán)力與“縱向治理結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化

文/胡蕭力 王錫鋅

問題：基礎(chǔ)性權(quán)力與治理能力

在大型國家的治理中，始終存在著國家權(quán)威與國家能力的不匹配問題。與強大的中央權(quán)威形成反差的是，中央如何有效地實現(xiàn)對地方的控制與治理一直是傳統(tǒng)中國政治的難題。這種情形在今日的國家治理中，仍是一個突出問題。

通過強化權(quán)威特別是中央政府的權(quán)威并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)國家能力的大幅躍升。邁克·曼根據(jù)國家與社會不同的互動方式將國家權(quán)力區(qū)分為兩個層面：第一是專斷性權(quán)力（despotic power），第二是國家基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructure power）。我們可以將前者稱為表面權(quán)力，將后者稱為實效權(quán)力，國家可以依靠其中任何一種權(quán)力來源而變得“強大”，但專斷性權(quán)力的增加并不一定意味著基礎(chǔ)性權(quán)力的增強。

權(quán)力的集中并不必然伴隨著“能力”的提升。“國家能力”高低更取決于政策執(zhí)行和社會動員的程度。可持續(xù)的、可維系的國家能力，需要在國家表面權(quán)力與實效權(quán)力這兩個約束變量之間取得最佳平衡。因此，在討論國家治理體系和能力現(xiàn)代化時，必須意識到國家治理能力并不完全等于強化中央政府的權(quán)力，而必須通過合理界定中央權(quán)力的事項范圍（定性）和中央權(quán)力的作用程度（定量）以及國家與社會、中央與地方關(guān)系的平衡點的把握（關(guān)系），促成縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。依照這一思路，當然需要保證國家的表面權(quán)力。但同時，更重要的是如何保證國家的表面權(quán)力能夠有效地通過對地方和社會的滲透，轉(zhuǎn)化為解決各種問題的實際能力；如何通過基礎(chǔ)性權(quán)力的培育，提升整體的國家治理能力。

國家治理結(jié)構(gòu)與“縱向分權(quán)”

（一）國家治理結(jié)構(gòu)的兩個維度。國家治理的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系決定了水平方向上國家權(quán)力的分配，這其中包括了政黨與國家的關(guān)系，國家與公民的關(guān)系，立法、司法、執(zhí)法等國家權(quán)力水平方向的相互關(guān)系等?？v向關(guān)系主要指中央與地方以及地方各層級之間的關(guān)系，包括國家組織結(jié)構(gòu)的形式是單一制還是復(fù)合制，中央與地方之間的權(quán)力分配模式更傾向于中央集權(quán)還是地方分權(quán)，地方政府層級與數(shù)量的設(shè)置，地方在整個國家治理結(jié)構(gòu)中承擔(dān)的角色定位等一系列的問題。

（二）縱向結(jié)構(gòu)對國家治理能力的意義。在中國這樣的“超大規(guī)模國家”，治理體系上的縱向分權(quán)比橫向分權(quán)更為重要。國家治理中縱向關(guān)系的“非制度化”，導(dǎo)致了中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的“統(tǒng)”與“放”既缺乏實體的基本原則，也缺乏程序上的可預(yù)測性，從而引發(fā)縱向權(quán)力在“一管就死”和“一放就亂”兩極之間的鐘擺運動?？v向分權(quán)的問題是國家縱向治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。如果說，在短期內(nèi)通過憲法層面的橫向結(jié)構(gòu)性改革，以促進中央與地方之間的縱向分權(quán)短期內(nèi)還存在一定困難的話，那么如何在現(xiàn)有的政制中通過開掘改革“存量”空間，優(yōu)化中央與地方縱向治理關(guān)系，不僅急需，而且可能。

（三）縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化與國家基礎(chǔ)性權(quán)力?？v向結(jié)構(gòu)錯位導(dǎo)致了國家基礎(chǔ)性權(quán)力的薄弱，從而出現(xiàn)了一種“有組織的無政府狀態(tài)”：一方面，中央的政治決策過程是十分穩(wěn)定和清晰的，這從一個側(cè)面反映出了國家專斷性權(quán)力的強大；另一方面，政策的執(zhí)行過程和執(zhí)行效果卻并不盡如人意。從國家治理體系的建設(shè)上來說，國家縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化理順可以增進國家基礎(chǔ)性權(quán)力，從而更有效地促進國家治理能力的建設(shè)。

“縱向治理結(jié)構(gòu)錯位”帶來的治理問題

非制度化和模糊的中央與地方關(guān)系所導(dǎo)致的一系列問題，引發(fā)了實際上的縱向治理結(jié)構(gòu)的多重錯位。這包括權(quán)力范圍的錯位，權(quán)力作用量的錯位和關(guān)系錯位。這種縱向治理關(guān)系的錯位，從中央與地方各層級的關(guān)系角度看，已經(jīng)帶來了比較嚴重的縱向關(guān)系問題。對中央政府而言，問題集中表現(xiàn)為表面權(quán)力泡沫而基礎(chǔ)性權(quán)力薄弱；對地方各級政府而言，問題主要表現(xiàn)為權(quán)能不匹配、地方政府功能不明、角色不清、官員評價激勵“向上看”，以及對地方政府和官員監(jiān)督的“遠程化”帶來的效力低下問題。

通過“微觀放權(quán)”促進“宏觀集權(quán)”

現(xiàn)行的中央和地方關(guān)系結(jié)構(gòu)雖然凸顯了中央的權(quán)威，但在很大程度上，這種權(quán)威只是一種“表面權(quán)力”。由于這一關(guān)系所帶來的縱向治理結(jié)構(gòu)錯位及其問題，中央的“表面權(quán)力”缺乏基礎(chǔ)性權(quán)力的有效支撐，從而難以通過縱向關(guān)系中極為重要的地方治理——特別是基層治理——而轉(zhuǎn)化為有效的國家治理能力。因此，縱向治理關(guān)系的優(yōu)化和國家治理能力提升，不應(yīng)簡單地強調(diào)中央表面權(quán)力，而應(yīng)當通過向地方，特別是基層治理單位的放權(quán)（devolution）和“充權(quán)”（empowerment）來強化國家基礎(chǔ)性權(quán)力的建設(shè)。

以“在地化”和“輔助性”原則重構(gòu)縱向治理關(guān)系

（一）“在地化原則”及其展開。地方治理的第一原則應(yīng)是“在地化”（localization）原則。地方治理的一個顯而易見的特點是：每個地方都有與其他地方不同的地方性。第一，在地化原則要求對本地事務(wù)的治理，地方應(yīng)有足夠的制定規(guī)則、實施規(guī)則和進行監(jiān)督的權(quán)力。第二，在地化要求地方主要官員應(yīng)由地方產(chǎn)生，而不是通過自上而下的任命，否則地方官員就很難真正心系地方。第三，地方治理的責(zé)任落實主要在地方實現(xiàn)。第四，地方政府有足夠的財政能力去自主完成地方性事務(wù)治理和地方公共服務(wù)。

對于大規(guī)模民族國家而言，國家縱向治理結(jié)構(gòu)必須考慮統(tǒng)一與多樣性的均衡。這在本質(zhì)上提出了合理界分中央權(quán)力與地方自主權(quán)的需求。對于那些真正具有全國性的“統(tǒng)治”性的事務(wù)，應(yīng)該屬于中央權(quán)力。對于不同的地方基于本地實際情況而產(chǎn)生的一些地方性事務(wù)和管理性事務(wù)，應(yīng)該由地方自主進行管理，從而做到“統(tǒng)治集權(quán)，管理分權(quán)”，“宏觀集權(quán)，微觀放權(quán)”，現(xiàn)實“收”與“放”的統(tǒng)一。

放在當下的縱向國家治理結(jié)構(gòu)關(guān)系中，統(tǒng)一性與多樣性均衡化的核心是應(yīng)當通過推進地方管理的“在地化”。這一方面可以直接提升地方治理的能力和治理質(zhì)量，另一方面，通過地方治理能力的增強，間接完善國家基礎(chǔ)性權(quán)力的建設(shè)，從而提升整體的國家治理能力。

（二）“輔助性原則”及其要求。地方治理的第二原則應(yīng)是“輔助性原則”（subsidiarity）。輔助性原則的核心，其實在于界定了中央（或者上級）控制與地方自主的序位關(guān)系，那就是地方自主優(yōu)先，當且僅當?shù)胤矫媾R治理不能或者治理失靈時，中央或上級才進行干預(yù)。

在地化原則凸顯了國家治理中地方性政府進行微觀管理的角色和功能，而輔助性原則賦予了中央政府進行宏觀統(tǒng)治的權(quán)威。這兩個原則的結(jié)合，可以更好地回應(yīng)宏觀統(tǒng)治和微觀治理的需求，可以更好地促成統(tǒng)一性與多樣性的平衡，而這正是超大規(guī)模國家治理的關(guān)鍵所在。

（三）縣域治理可成為“在地化”治理的突破口。推進國家縱向治理結(jié)構(gòu)的改進和地方的“在地化”治理，縣級治理可以成為最好的突破口和改革平臺?？h域治理的得失成敗，決定了國家治理能力現(xiàn)代化的水準。但是，與縣域治理重要性形成反差的是，今天縣域治理正遭遇極大困境。第一，縣級政府的角色困惑。第二，由角色困惑帶來的功能困惑。縣級政府主要功能是落實上級目標還是解決本地問題？第三，角色和功能困惑帶來了縣級政府與當?shù)孛癖娭g關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張。第四，由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的權(quán)力和資源“抽水機”效應(yīng)，縣級政府作為基層政府可支配的財政資源相當有限，在經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的大多數(shù)縣域，財力的約束限制了地方治理能力，或者加劇了政府與民眾之間的不信任和緊張關(guān)系。

化解縣域治理的當下難題，應(yīng)成為推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化的突破口。在現(xiàn)有政制和憲法框架中，可以從四個方面推動縣域治理的改革。改革的第一個方面是“人”。就是縣級主要領(lǐng)導(dǎo)按照“在地化原則”，主要從本地產(chǎn)生。從縣域治理的需要來看，干部異地化導(dǎo)致縣級領(lǐng)導(dǎo)對本地的隔離感、缺乏鄉(xiāng)土情感，注重短期行為，缺失地方文化共同體意識。歸根結(jié)底，國家治理能力要素中很重要的一個方面就是“人”。基層干部的本地化，包括產(chǎn)生本地化、治理本地化、考核本地化、激勵和監(jiān)督本地化，將會極大推動基層治理的在地化，增進基層治理的回應(yīng)性和“可歸責(zé)性”（accountability）。改革的第二個方面是“事”。應(yīng)當按照“輔助性原則”，明確縣級政府的主要角色和職能就是進行地方性事務(wù)的治理，只有當?shù)胤皆诿鎸Ρ镜貑栴}出現(xiàn)能力不夠時，省、市等上級政府才能進行干預(yù)和輔助。同時也強化地方政府“守土有責(zé)”意識。改革的第三個方面是“財”。既然授予縣級政府縣域治理主體的權(quán)責(zé)，必須同時配置與其權(quán)責(zé)相對應(yīng)的財政能力。這就需要改革市——縣關(guān)系，制止上對下管理中存在的資源“抽水機”效應(yīng)，使縣級政府有財權(quán)，有財力去匹配其地方治理功能。改革的第四個方面是“責(zé)”。縣域政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的績效考核以及日常監(jiān)督應(yīng)當主要由當?shù)氐拿癖妳⑴c等民眾監(jiān)督方式而進行，改變籠統(tǒng)的上級考評、排名并作為官員晉升依據(jù)的做法。

縣域治理改革的目標，說到底其實就是“在地化”的民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，以及縱向關(guān)系上“輔助性原則”的展開。在技術(shù)層面上，這是一個國家治理的“術(shù)”的問題，如果這個問題處理好了，將會為國家治理之“道”提供更多的政治資源，因此可以增強國家宏觀統(tǒng)治的權(quán)威。在這個意義上，微觀治理將不僅為地方問題解決提供技術(shù)，也將為宏觀統(tǒng)治提供更高的實際權(quán)力。

（胡蕭力系美利堅大學(xué)華盛頓法學(xué)院訪問研究學(xué)者，王錫鋅系北京大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《政治與法律》2016年第3期；原題為《基礎(chǔ)性權(quán)力與國家“縱向治理結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化》）