朱漢祺

德國(guó)環(huán)境外交的經(jīng)驗(yàn)與啟示

朱漢祺

德國(guó)曾經(jīng)在國(guó)際環(huán)境舞臺(tái)默默無聞，但是如今德國(guó)已經(jīng)躍居世界環(huán)境運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者之一，在推動(dòng)全球環(huán)境改善方面發(fā)揮著巨大作用。在特殊的時(shí)代背景下，環(huán)境外交對(duì)于德國(guó)具有重大的戰(zhàn)略作用與意義。與此同時(shí)，德國(guó)所采取的環(huán)境外交策略與其獨(dú)有的特點(diǎn)使得德國(guó)在國(guó)際環(huán)境外交當(dāng)中展現(xiàn)出了獨(dú)特的國(guó)家魅力與良好的國(guó)家形象。中國(guó)應(yīng)當(dāng)吸取德國(guó)環(huán)境外交方面的經(jīng)驗(yàn)，在未來國(guó)際環(huán)境事務(wù)當(dāng)中更多地考慮角色轉(zhuǎn)變與多元參與，發(fā)揮公共外交的有效作用，力爭(zhēng)更好地“向世界說明中國(guó)”。

學(xué)術(shù)界一般將1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開的“聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議”視為現(xiàn)代環(huán)境外交的開端。1983年美國(guó)密歇根大學(xué)出版社出版的《環(huán)境外交：對(duì)美、加跨境環(huán)境關(guān)系的回顧與展望》一書當(dāng)中較早明確提出“環(huán)境外交”這一概念。1988年，劍橋大學(xué)出版社組織出版了論文集《國(guó)際環(huán)境外交》一書。1992年有183個(gè)國(guó)家代表團(tuán)參加的“聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”使得環(huán)境外交引起了更加廣泛的關(guān)注和發(fā)展。直至今日，環(huán)境外交已經(jīng)完成了從外交邊緣位置向中心位置的轉(zhuǎn)移過程。隨著不同國(guó)家在環(huán)境問題方面的協(xié)作機(jī)制日益加深，環(huán)境外交已經(jīng)成為了國(guó)際關(guān)系交流與博弈的一種形式。德國(guó)是最早關(guān)注環(huán)境外交領(lǐng)域的國(guó)家之一，也是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織，OECD）公認(rèn)為世界上最環(huán)保的國(guó)家。第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗國(guó)的身份使得德國(guó)外交受到諸多制約，但經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，德國(guó)已經(jīng)變成推動(dòng)世界環(huán)境發(fā)展的領(lǐng)袖國(guó)家之一。德國(guó)在環(huán)境外交策略方面的積極推動(dòng)和有的放矢是其成功的途徑，本文擬在對(duì)德國(guó)環(huán)境外交進(jìn)行理析，并進(jìn)一步探究對(duì)中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公共外交的啟示。

環(huán)境外交對(duì)德國(guó)的戰(zhàn)略作用

第一，環(huán)境外交促進(jìn)德國(guó)整體發(fā)展。德國(guó)的環(huán)境外交政策同德國(guó)的整體發(fā)展是相互促進(jìn)的。一方面德國(guó)的整體發(fā)展當(dāng)中環(huán)境產(chǎn)業(yè)占據(jù)了重要一環(huán)，而良好的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)必要求德國(guó)以積極主動(dòng)的態(tài)度進(jìn)行環(huán)境外交來促進(jìn)其國(guó)際環(huán)境政策；另一方面，良好的國(guó)際環(huán)境政策又會(huì)反之促進(jìn)德國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并提供大量與之相關(guān)工作機(jī)會(huì)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域高科技產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用也使得德國(guó)企業(yè)在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中占有一席之地。德國(guó)2013年環(huán)境局報(bào)告分析顯示，德國(guó)目前每年有超過6%的環(huán)保產(chǎn)品增長(zhǎng)趨勢(shì)，并且在未來有可能達(dá)到10%的增速。德國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)也從2004年的150多萬(wàn)人增長(zhǎng)到到2014年的400多萬(wàn)人。德國(guó)一直領(lǐng)先世界的可再生能源領(lǐng)域?qū)＠?cè)份額數(shù)年來一直排名歐盟國(guó)家第一。如若沒有德國(guó)環(huán)境外交的政策支持與積極態(tài)度，德國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)無法取得令人矚目的成就。良好的德國(guó)制造國(guó)際聲譽(yù)與德國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)提升了德國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也促進(jìn)了德國(guó)可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家整體發(fā)展。

第二，環(huán)境外交增強(qiáng)國(guó)際影響力，有利于塑造一個(gè)更加良好的戰(zhàn)后德國(guó)形象。實(shí)施積極的環(huán)境外交政策能夠促進(jìn)德國(guó)與歐盟國(guó)家的多維合作與認(rèn)同，并且提升德國(guó)在歐盟和世界范圍內(nèi)的國(guó)際影響力。第二次世界大戰(zhàn)之后，德國(guó)“戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)起國(guó)”與“戰(zhàn)敗國(guó)”的雙重形象使其一度在歐盟和世界范圍內(nèi)飽受詬病。在歐盟一體化的進(jìn)程當(dāng)中，德國(guó)也僅充當(dāng)經(jīng)濟(jì)先鋒的作用，不控制歐盟的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。德國(guó)選擇環(huán)境這一議題作為著重切入點(diǎn)的意義在于，環(huán)境問題的解決勢(shì)必依賴國(guó)際范圍內(nèi)的合作。而環(huán)境問題并不屬于傳統(tǒng)核心安全領(lǐng)域問題，德國(guó)積極投身其中也不會(huì)引起歐盟國(guó)家的警覺與敵視，與之相反，法國(guó)、荷蘭等國(guó)家也希望德國(guó)能夠加入歐盟整體環(huán)境討論與實(shí)踐中，倡導(dǎo)歐盟整體的公共環(huán)境策略。隨著環(huán)境議題日益引起世界范圍內(nèi)的關(guān)注，德國(guó)作為歐盟最大的環(huán)境產(chǎn)品與環(huán)境技術(shù)輸出國(guó)不僅獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，也使得德國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域處于歐洲領(lǐng)軍者和倡導(dǎo)者的角色。德國(guó)積極投身環(huán)境事務(wù)，廣泛開展環(huán)境外交也為戰(zhàn)后德國(guó)贏得了和平發(fā)展的空間與世界范圍的美譽(yù)。

特點(diǎn)：推動(dòng)國(guó)際談判、嚴(yán)格要求自已

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，德國(guó)的外交政策制定與實(shí)施等諸多方面受到歐洲乃至世界范圍內(nèi)的約束，這也從側(cè)面使得德國(guó)的發(fā)展與世界其他國(guó)家的聯(lián)系更加緊密。在如此緊密聯(lián)系當(dāng)中如何處理國(guó)家之間的關(guān)系，如何在環(huán)境議題方面展開有效外交策略是德國(guó)彼時(shí)面對(duì)的一個(gè)難題。從被“圍觀發(fā)展”到展現(xiàn)“環(huán)境外交魅力”的完美轉(zhuǎn)型使得德國(guó)贏得了尊重。在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，德國(guó)環(huán)境外交具有以下特點(diǎn)：

第一，在環(huán)境外交方面注重實(shí)踐，從政府層面給予政策支持。1949年獨(dú)立聯(lián)邦德國(guó)的聯(lián)邦勞工部開始監(jiān)管德國(guó)環(huán)境相關(guān)事務(wù)，該機(jī)構(gòu)不僅僅局限于國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)事務(wù)，也同時(shí)是德國(guó)最早開展環(huán)境外交的政府部門。彼時(shí)環(huán)境外交的主要任務(wù)是與周邊國(guó)家協(xié)商經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境領(lǐng)域議題，并力圖掃清經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題障礙，但是作為監(jiān)管部門，所起效果并不明顯。維利·勃蘭特（1969—1974，聯(lián)邦德國(guó)第四任總理）上任之后成立了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃署，該機(jī)構(gòu)成為當(dāng)時(shí)歐洲領(lǐng)先的環(huán)境數(shù)據(jù)中心和信息搜集中心，并且在多次國(guó)際環(huán)境保護(hù)協(xié)作中提供科學(xué)權(quán)威數(shù)據(jù)。1983年德國(guó)綠黨在聯(lián)邦大選當(dāng)中進(jìn)入聯(lián)邦議院，綠黨正式從環(huán)境活動(dòng)的外圍進(jìn)入到核心決策層。綠黨積極開展環(huán)境外交事務(wù)，促使德國(guó)在國(guó)際環(huán)境談判當(dāng)中采取積極務(wù)實(shí)的舉措，為德國(guó)環(huán)境外交的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)I造了良好的國(guó)內(nèi)政治氛圍。另外，德國(guó)是最早關(guān)注環(huán)境立法的國(guó)家之一。截至目前，德國(guó)已建立起由8000多部法律法規(guī)組成的世界上最完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。

第二，積極推動(dòng)國(guó)際環(huán)境談判并屢次發(fā)揮關(guān)鍵作用。統(tǒng)一之后的德國(guó)幾乎參加了環(huán)境相關(guān)的所有國(guó)際大型會(huì)議。同大多數(shù)國(guó)家與會(huì)期間相互爭(zhēng)執(zhí)、推諉環(huán)境保護(hù)責(zé)任不同，德國(guó)積極促進(jìn)會(huì)議進(jìn)程，提出有效解決方案并且主動(dòng)做出表率。德國(guó)在國(guó)際環(huán)境談判當(dāng)中多次充當(dāng)“組織者”和“潤(rùn)滑劑”的作用，在會(huì)議前后多次主動(dòng)勸說強(qiáng)硬國(guó)家采取務(wù)實(shí)合作的態(tài)度來面對(duì)環(huán)境問題。1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》簽訂之后，圍繞《京都議定書》的談判因涉及不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各國(guó)爭(zhēng)論不斷。俄羅斯加入《京都議定書》的猶豫不決與第二承諾期的反對(duì)派角色轉(zhuǎn)變、美國(guó)2001年退出協(xié)定之后氣候變化談判的走向、歐盟在簽署議定書的堅(jiān)定及說服立場(chǎng)搖擺國(guó)家的意愿，在上述國(guó)際難題中德國(guó)都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

第三，通過對(duì)自己的嚴(yán)苛要求促進(jìn)環(huán)境外交。1992年在里約舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)當(dāng)中，歐盟計(jì)劃2020年將溫室氣體排放量減少30%，而德國(guó)總理科爾則提出德國(guó)計(jì)劃在2005年即完成減排30%且2020年達(dá)到40%的承諾。2007年于德國(guó)本土舉行的八國(guó)峰會(huì)中，德國(guó)首先倡議各國(guó)到2050年減排50%，而德國(guó)則將目標(biāo)定位80%—90%。在世界環(huán)境大舞臺(tái)德國(guó)不僅僅是給自己設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)而付諸的努力和成果也做得非常到位。德國(guó)對(duì)自己的嚴(yán)苛要求和較高執(zhí)行能力不僅僅使德國(guó)能源結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化調(diào)整，也為德國(guó)贏得了世界范圍內(nèi)的美譽(yù)和國(guó)際進(jìn)一步多維合作的話語(yǔ)權(quán)。

第四，響應(yīng)聯(lián)合國(guó)開展國(guó)際范圍內(nèi)環(huán)境教育。環(huán)境協(xié)議的影響涉及全球范圍，但是具體的實(shí)施卻要從每個(gè)國(guó)家的具體舉措開始。除了法律法規(guī)的強(qiáng)制，更應(yīng)響應(yīng)聯(lián)合國(guó)號(hào)召，將國(guó)際范圍內(nèi)環(huán)境教育作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略。德國(guó)從20世紀(jì)80年代開始就以積極的態(tài)度參與國(guó)際合作和國(guó)際環(huán)境教育活動(dòng)。德國(guó)基礎(chǔ)和高等教育在強(qiáng)調(diào)環(huán)境議題重要性的同時(shí)也更多地與不同國(guó)家、聯(lián)合國(guó)環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)、NGO等展開合作。另外，“聯(lián)合國(guó)教育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2005—2014）國(guó)際實(shí)施計(jì)劃”也得到德國(guó)首先支持并響應(yīng)。

對(duì)中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公共外交的啟示

中國(guó)環(huán)境外交也起始于1972年的“聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議”。1989年，中國(guó)則在政府層面第一次提出開展環(huán)境外交。中國(guó)環(huán)境外交的發(fā)展依賴于國(guó)際環(huán)境外交的大背景。這些大背景包括全球環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重背景下中國(guó)環(huán)境外交的必要性；中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛態(tài)勢(shì)之下環(huán)境危機(jī)的緊迫性；建立和平穩(wěn)定國(guó)際新秩序過程中環(huán)境外交的必然選擇以及國(guó)際環(huán)境外交發(fā)展中中國(guó)日益重要的角色等。在中國(guó)環(huán)境外交發(fā)展的過程當(dāng)中，吸取德國(guó)等環(huán)境外交大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尤為重要。環(huán)境外交核心是國(guó)家政治博弈，與傳播政治博弈不同，環(huán)境外交具有更多面的話題與更高程度的復(fù)雜性。環(huán)境外交要求各國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域合作的時(shí)候不僅要顧及國(guó)家利益，更要開展廣泛的國(guó)際合作。而更深層次的要求是各國(guó)需要向共同建立的國(guó)際組織讓渡部分國(guó)家利益與權(quán)力，而這個(gè)過程正是公共外交發(fā)揮作用的時(shí)候?？偨Y(jié)德國(guó)環(huán)境外交的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)參與國(guó)際環(huán)境外交的歷程，中國(guó)在未來環(huán)境領(lǐng)域公共外交方面需要做好以下幾點(diǎn)：

第一，構(gòu)建國(guó)家層面環(huán)境對(duì)外傳播系統(tǒng)。無論是環(huán)境外交抑或是對(duì)外傳播，國(guó)家都是執(zhí)行主體，所以環(huán)境對(duì)外傳播可以看做是環(huán)境外交的國(guó)家層面?zhèn)鞑ヒ?guī)劃與實(shí)踐，而這必須以合適的國(guó)家傳播載體為基礎(chǔ)。但我國(guó)成立的國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組等國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)大都缺乏有效的對(duì)外傳播機(jī)制。我國(guó)近些年在環(huán)境方面受到的指責(zé)固然有西方主流媒體長(zhǎng)期偏見等因素，但是也有我們對(duì)外傳播不力的自身原因。環(huán)境相關(guān)國(guó)際發(fā)布會(huì)不及時(shí)、發(fā)布次數(shù)過少、外交官回答言辭閃爍且官話過多、環(huán)境外交缺乏國(guó)家特色表現(xiàn)等都值得我們?cè)跇?gòu)建環(huán)境對(duì)外傳播系統(tǒng)時(shí)深思。

第二，重視中國(guó)環(huán)境保護(hù)非政府組織（以下簡(jiǎn)稱NGO）在公共外交中的作用。NGO在全球范圍內(nèi)的快速發(fā)展已經(jīng)在各個(gè)領(lǐng)域展現(xiàn)出了其強(qiáng)大的粘合作用與實(shí)力。NGO不僅能夠代表中國(guó)在國(guó)際多元會(huì)談與談判中發(fā)揮重要作用，而且能夠很大程度發(fā)揮改善中國(guó)整體國(guó)家形象的作用。但我國(guó)NGO在非政府層面對(duì)中國(guó)環(huán)境議題公共外交的作用并沒有得到足夠的重視，也缺乏國(guó)際上的搶眼表現(xiàn)。2002年，中國(guó)環(huán)保NGO第一次參與國(guó)際會(huì)議，被外媒評(píng)價(jià)為“很安靜”，但近幾年在國(guó)際舞臺(tái)的迅猛崛起與發(fā)揮讓我們逐漸意識(shí)到其在公共外交中的角色重要性。重視環(huán)保NGO的重要作用，不僅要給予其政策支持、幫助完善組織構(gòu)架、提供相關(guān)的信息與資源，更需要對(duì)多方的訴求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以保證其在國(guó)際環(huán)境議題當(dāng)中能夠說明一個(gè)真正的中國(guó)與構(gòu)建一個(gè)更加立體的國(guó)家形象。

第三，完善個(gè)體在環(huán)境外交中的角色。環(huán)境外交雖大多涉及國(guó)家、NGO、企業(yè)等多維宏觀層面，但是個(gè)體這個(gè)微觀層面所發(fā)揮的公共外交作用卻是我們所不能忽略的。個(gè)體是環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的最小有效單元，國(guó)際環(huán)境協(xié)議的最終執(zhí)行者也在個(gè)人。環(huán)境外交的意義在于，不僅本國(guó)公民要踐行環(huán)境保護(hù)策略，與此同時(shí)也要與他國(guó)公民開展相關(guān)的溝通與互動(dòng)，使得雙方更好地融入國(guó)際環(huán)境保護(hù)潮流當(dāng)中，發(fā)揮作用。另外，本國(guó)公民與他國(guó)公民在展開環(huán)境議題協(xié)作與交流時(shí)，環(huán)境變成了一個(gè)載體，雙方將在多方面了解彼此，而文化、風(fēng)俗、語(yǔ)言等元素將會(huì)更加豐富這個(gè)國(guó)家公民所展現(xiàn)的國(guó)家形象縮影。所以完善個(gè)體在環(huán)境外交中的角色不僅僅局限于環(huán)境議題，而是公共外交大議題中的重要一環(huán)。

總之，我國(guó)應(yīng)該多多學(xué)習(xí)德國(guó)等世界環(huán)境外交發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合我國(guó)公共外交實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)整合，力爭(zhēng)多元參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)。有效地“向世界說明中國(guó)”是我們環(huán)境外交的終極目標(biāo)。

朱漢祺：中國(guó)人民大學(xué)新聞學(xué)院博士生，國(guó)家公派南加州大學(xué)公共外交研究中心訪問學(xué)者。