◎丁　工

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更好發(fā)揮G20會(huì)議全球治理成效的思考

◎丁工

摘要：G20是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與全球治理的重要機(jī)制，它在未來的發(fā)展面臨合法性和有效性兩個(gè)突出問題。破解和克服這兩個(gè)問題的重要途徑是通過內(nèi)外協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)，即通過外部協(xié)調(diào)加強(qiáng)與全球及地區(qū)性多邊機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)深化不同利益群體的內(nèi)聚力。

關(guān)鍵詞：G20機(jī)制；突出問題；內(nèi)外協(xié)調(diào)

20國(guó)集團(tuán)（G20）建立于20世紀(jì)90年代末亞洲金融危機(jī)后，最初為各國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)聚在一起討論全球經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和金融問題的一項(xiàng)機(jī)制。2008年金融危機(jī)后，G20部長(zhǎng)會(huì)議升級(jí)為首腦峰會(huì)，全球治理首要機(jī)制開啟了由G7向G20的變遷。目前二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人自2008年以來已經(jīng)舉行了8次會(huì)議，基本完成危機(jī)應(yīng)對(duì)型向長(zhǎng)效治理型機(jī)制定位的過程轉(zhuǎn)變，同時(shí)改革協(xié)調(diào)機(jī)制、提高機(jī)制效率仍然是G20急需思考的課題。

問題提出

G20機(jī)制未來發(fā)展主要面臨合法性和有效性兩個(gè)問題。即一方面盡管G20代表著全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的90％、世界人口總數(shù)的近70％、國(guó)際貿(mào)易總量的85％，但仍有174個(gè)國(guó)家不是它的成員，如果不能照顧到其他國(guó)家或集團(tuán)的利益，G20機(jī)制將失去其合法性和公信力；另一方面G20由社會(huì)制度、政治體制、發(fā)展道路、文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)模式和國(guó)情各異的多個(gè)獨(dú)立單位組成，如不能協(xié)調(diào)理順好各方關(guān)切，不但無法形成合力還會(huì)嚴(yán)重削弱G20作為全球治理首要機(jī)制的治理效益。因此，與G20發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)的合法性與有效性問題，需要從機(jī)制外部加強(qiáng)與其他全球及地區(qū)性多邊機(jī)構(gòu)的聯(lián)系協(xié)調(diào)，從機(jī)制內(nèi)部深化不同利益群體的內(nèi)聚力，通過內(nèi)外協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)G20聯(lián)動(dòng)是破解、克服上述弊端的重要途徑。

改進(jìn)措施

1.內(nèi)部協(xié)調(diào)

（1）完善部長(zhǎng)理事會(huì)和專門委員會(huì)制度。目前G20的運(yùn)作模式主要由最高領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、協(xié)調(diào)人高官會(huì)、雙部長(zhǎng)會(huì)、涉及工商界、勞工和學(xué)者等領(lǐng)域的參與工作組等分層進(jìn)行。如2014年澳大利亞峰會(huì)之前曾舉辦包括財(cái)政部長(zhǎng)、貿(mào)易部長(zhǎng)、就業(yè)部長(zhǎng)、協(xié)調(diào)人、財(cái)長(zhǎng)副手會(huì)議和專題工作小組會(huì)議等在內(nèi)的多場(chǎng)熱身會(huì)?？稍诖嘶A(chǔ)上探索部長(zhǎng)理事會(huì)和專門委員會(huì)模式，設(shè)立關(guān)于經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境和能源、司法等不同領(lǐng)域的常設(shè)專業(yè)委員會(huì)機(jī)制，由相關(guān)理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)專門委員會(huì)事務(wù)，而專門委員會(huì)向部長(zhǎng)理事會(huì)提供政策咨詢和業(yè)務(wù)參考，部長(zhǎng)理事會(huì)討論通過相關(guān)政策建議后遞交領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，再由部長(zhǎng)理事會(huì)具體實(shí)施、執(zhí)行后續(xù)議案，形成領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)與專門委員會(huì)高低搭配的格局。鑒于G20主要議題還基本集中于財(cái)金領(lǐng)域，因此G20部長(zhǎng)理事會(huì)可以實(shí)行雙長(zhǎng)（財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)）輪值負(fù)責(zé)制，即由該年峰會(huì)主席國(guó)的財(cái)長(zhǎng)和行長(zhǎng)作為部長(zhǎng)理事會(huì)的輪值主席，負(fù)責(zé)召集和主持本年G20部長(zhǎng)理事會(huì)工作。此外，還可以建立若干區(qū)域委員會(huì)，由相應(yīng)區(qū)域委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)與區(qū)域性多邊組織的交流，使代表更多地區(qū)力量的聲音能夠反映到G20峰會(huì)上，增強(qiáng)G20機(jī)制的合法性和代表性。

（2）注重G20內(nèi)不同版塊之間的協(xié)調(diào)。G20是由G7選定的國(guó)家組成的俱樂部，國(guó)際金融危機(jī)后G20逐漸崛起為全球治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在G20機(jī)制中除包括當(dāng)今世界所有的傳統(tǒng)既成大國(guó)和后起新晉大國(guó)外，還增加了澳大利亞、墨西哥和韓國(guó)等數(shù)個(gè)中等強(qiáng)國(guó)。新興大國(guó)和中等強(qiáng)國(guó)加入該機(jī)制從一定程度上改變了傳統(tǒng)西方大國(guó)主導(dǎo)國(guó)際事務(wù)的局面，也使該機(jī)制的權(quán)力基礎(chǔ)更廣闊、更深厚、更有地域平衡性和文明多樣性。目前G20大致分成三大類國(guó)家：西方七國(guó)（G7）、金磚五國(guó)（BRICS）和中等強(qiáng)國(guó)。自2012年6月以來，“金磚五國(guó)”和“西方七國(guó)”分別舉行“G20大峰會(huì)前的小峰會(huì)”，就全球治理的重大議題預(yù)先協(xié)調(diào)立場(chǎng)，標(biāo)志二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制在某種程度上已經(jīng)成為兩大集群交鋒博弈的“戰(zhàn)場(chǎng)”。由于三類國(guó)家各自價(jià)值取向、利益關(guān)切不同，對(duì)G20戰(zhàn)略作用和發(fā)展方向的理解認(rèn)識(shí)和目標(biāo)意愿就會(huì)產(chǎn)生分歧，而G20機(jī)制有效運(yùn)作必然需要上述三類國(guó)家的有機(jī)互動(dòng)。因此，G20需要注重內(nèi)部協(xié)調(diào)三股力量，使之做到通力合作，努力將三大版塊的利益訴求形成匯合點(diǎn)。

（3）建立協(xié)調(diào)理事會(huì)制度，充實(shí)協(xié)調(diào)人的執(zhí)行作用。目前G20沒有常設(shè)秘書處機(jī)構(gòu)，由“三駕馬車”（前任、現(xiàn)任和候任輪值主席國(guó)共同合作組成三方會(huì)議）代行臨時(shí)秘書處的職能?！叭{馬車”機(jī)制雖然在一定程度上能夠確保G20相關(guān)議程、決議的落實(shí)和延續(xù)，但優(yōu)先議題的選擇很大程度上取決于現(xiàn)任主席國(guó)的偏好和形勢(shì)發(fā)展，導(dǎo)致前期的治理成果往往缺乏持續(xù)性。建議由各成員國(guó)協(xié)調(diào)人組成G20協(xié)調(diào)理事會(huì)作為工作和辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編寫準(zhǔn)備討論的決議草案和會(huì)務(wù)協(xié)調(diào)工作以及會(huì)后將要付諸實(shí)施的政策文件。該協(xié)調(diào)理事會(huì)日常事務(wù)性工作受“三駕馬車”領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議負(fù)責(zé)，同時(shí)指導(dǎo)、管理下屬的工商峰會(huì)（B20）、社會(huì)峰會(huì)（C20）和勞工峰會(huì)（L20）等咨詢性工作小組。

（4）細(xì)化會(huì)議日程，精簡(jiǎn)商討議題。為避免G20出現(xiàn)會(huì)期拖沓、議題臃腫的情況，G20會(huì)議議程可以設(shè)置明確固定的時(shí)間，如就每次會(huì)期天數(shù)、主要活動(dòng)個(gè)數(shù)和參會(huì)代表討論發(fā)言的時(shí)間等設(shè)定一個(gè)需要嚴(yán)格遵守的限制規(guī)則，并在此主體流程之外預(yù)留少部分議程和時(shí)間給主辦方作為機(jī)動(dòng)。同時(shí)，確定每次G20商討議題數(shù)量的最高限值，防止出現(xiàn)議題泛化但最終卻議而不決、決而不行的問題。

2.外部協(xié)調(diào)

（1）構(gòu)建區(qū)際聯(lián)席對(duì)話伙伴機(jī)制。由于G20成員構(gòu)成仍有局限性，如何使非G20會(huì)員國(guó)家參與機(jī)制進(jìn)程是未來議程安排中需要考慮的重要事項(xiàng)。當(dāng)前，每次G20峰會(huì)東道國(guó)基本都會(huì)邀請(qǐng)部分區(qū)域組織代表列席會(huì)議，但受邀地區(qū)多邊機(jī)構(gòu)的名單大多由當(dāng)年輪值主席國(guó)選定，因此區(qū)域性政府間組織參會(huì)情況時(shí)常出現(xiàn)逐年變動(dòng)，并且主辦國(guó)一般傾向于邀請(qǐng)與自身所處地區(qū)或與己聯(lián)系緊密的區(qū)域性多邊組織與會(huì)。目前各個(gè)區(qū)域基本都已擁有能夠整合地區(qū)力量的多邊組織，可根據(jù)地緣板塊劃分固定由相應(yīng)幾個(gè)區(qū)域組織代表列席每年G20例會(huì)，如東南亞地區(qū)的東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN/東盟）、非洲地區(qū)的非盟、亞太地區(qū)的亞洲-太平洋經(jīng)濟(jì)合作論壇（APEC/亞太經(jīng)合）、中東地區(qū)的阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟、南亞地區(qū)的南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、拉丁美洲地區(qū)的拉美與加勒比共同體、大洋洲地區(qū)的太平洋島國(guó)論壇（PIF）等，進(jìn)而建立起G20與區(qū)際聯(lián)席伙伴對(duì)話模式。

（2）繼續(xù)深化與全球性多邊機(jī)構(gòu)的合作。目前G20已經(jīng)基本與聯(lián)合國(guó)、金融穩(wěn)定委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行集團(tuán)、國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織等國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)形成良好的互動(dòng)關(guān)系，但G20同聯(lián)合國(guó)教科文組織、糧食及農(nóng)業(yè)組織、國(guó)際勞工組織和世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國(guó)各專職及附屬機(jī)構(gòu)的聯(lián)系相對(duì)較少，交流協(xié)調(diào)程度偏低，這在一定程度上限制G20在上述議題上的實(shí)際治理功效。因此，可以在每年G20召開部長(zhǎng)理事會(huì)之時(shí)，定期邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)專業(yè)職司機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與相應(yīng)專業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議，實(shí)現(xiàn)G20與聯(lián)合國(guó)這兩大全球性組織在決策和執(zhí)行層面的并行互動(dòng)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家全球戰(zhàn)略智庫(kù)）

中圖分類號(hào)：F113

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.019 ■ 編輯：田佳奇