王春陽

華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院

城區(qū)拆遷中公共利益的界定與實(shí)現(xiàn)——以大連市東關(guān)街舊城區(qū)改造為例

王春陽

華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院

21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，城市化是體現(xiàn)一個(gè)國家現(xiàn)代化發(fā)展程度的重要標(biāo)志。在城市化過程中，城市擴(kuò)張和舊城改造加速了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑疬w作為其中必然伴隨的環(huán)節(jié)，成為我國城市建設(shè)中需要解決的首要問題。在城區(qū)拆遷問題中，如何保證拆遷的公益性，如何兼顧公平和效率，如何實(shí)現(xiàn)拆遷中的程序正義，如何做好拆遷的補(bǔ)償救濟(jì)，種種矛盾的焦點(diǎn)和實(shí)質(zhì)集中于如何合法合理地界定城拆中的公共利益。以城區(qū)拆遷為例，可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益存在種種矛盾，二者關(guān)系經(jīng)常陷于水火，我從公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的程序正義以及個(gè)人利益為公共利益作出犧牲時(shí)給予補(bǔ)償救濟(jì)這兩個(gè)角度表達(dá)一些我對公共利益的看法。

利益；公共利益；城區(qū)拆遷；公共利益界定

一、問題現(xiàn)狀

公共利益界定的模糊性或明確界定的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)拆遷實(shí)踐中拆遷人多以公共利益為由為其拆遷行為進(jìn)行抗辯；同樣由于公共利益明確界定的缺失，也可能導(dǎo)致司法部門在處理城市拆遷糾紛個(gè)案時(shí)通過其充分的自由裁量權(quán)來縱容政府的制度性尋租行為，損害政府的公信力，無法在推進(jìn)公共利益獲得全民共識(shí)這一方面獲得正當(dāng)性與權(quán)威性；但也同樣由于公共利益明確界定的缺失，“釘子戶”也就有了正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)生存空間?！肮怖妗比绾谓缍ǔ闪艘粋€(gè)亟待解決的法律議題和公共管理議題。城區(qū)拆遷中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、道路建設(shè)、土地規(guī)劃等都涉及到公共利益的實(shí)現(xiàn)，近幾年在全國各地城拆中不斷出現(xiàn)拆遷人和被拆遷人的沖突問題，多次引發(fā)事故糾紛，拆遷舊城區(qū)是為了圈建新地，開發(fā)商業(yè)中心，帶動(dòng)人流與消費(fèi)，購物娛樂點(diǎn)的繁華帶動(dòng)了地鐵路線、公交站點(diǎn)的設(shè)立。而在拉動(dòng)GDP的同時(shí)，對于被拆遷人的利益會(huì)有一定程度的損害，比如居民的住房，比如商販租賃的店鋪，一個(gè)是住了幾十年的老房子，一個(gè)是賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源。一旦政府強(qiáng)制拆遷，都會(huì)引起被拆遷人的不滿，使他們遭受到身體和精神的雙重打擊。如何讓被拆遷人更好地理解公共利益對于國家、社會(huì)和個(gè)人的重大意義，讓公共利益與私人利益得到平衡與協(xié)調(diào)，從而使被拆遷人作出讓步，積極配合拆遷工作，并保證被拆遷人得到合理應(yīng)得的補(bǔ)償與保障。種種問題都亟待解決，使得公共利益的實(shí)現(xiàn)具有合法性、合理性。

二、城區(qū)拆遷中的公共利益

（一）公共利益的界定

薩洛夫認(rèn)為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被認(rèn)為是“理性”政治智慧的最高準(zhǔn)則，或是大多數(shù)選民的共識(shí)或目標(biāo)；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產(chǎn)物大多數(shù)時(shí)候還體現(xiàn)為某種“私利的總和”。

哈蒙則從過程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個(gè)人與團(tuán)體間的政治活動(dòng)造成的不斷變動(dòng)的結(jié)果”。從實(shí)務(wù)層面看，人們對公共利益的討論主要有兩種途徑：一是從實(shí)體出發(fā)，厘定公共利益的法律邊界；另一種是從程序出發(fā)，通過民主決策程序確定公共利益概念，但這兩種途徑都難以精確測量和界定公共利益。

（二）城拆中界定公共利益的原則

基于公共利益而進(jìn)行的城市拆遷，其拆遷帶來的利潤分配必須與嚴(yán)格意義上的公共物品分配情形保持一致?；谏鲜隼斫?，城市拆遷中的公共利益可界定為“一定的城市區(qū)域范圍內(nèi)不特定大多數(shù)社會(huì)成員生存與發(fā)展的根本福祉、并為確保城市拆遷進(jìn)程和諧運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的整體利益”。

界定城拆中的公共利益要堅(jiān)持以下原則：

第一，受益主體不確定性原則。公共利益不能排除社會(huì)大眾享用的機(jī)會(huì)，不能封閉于某個(gè)特定的“圈子”。受益主體具有不確定性，一個(gè)國家的每個(gè)社會(huì)成員都可能成為直接或間接的受益主體，這種間接的受益應(yīng)當(dāng)是客觀存在的，而不是地方官員隨意解釋的。如果只有特定的主體成為受益人，那么就不能稱得上是公共利益。

第二，公益明顯原則。公共利益具有明顯的公益性，體現(xiàn)在明顯地維護(hù)國家安全、增加就業(yè)；明顯地增加稅收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；明顯地促進(jìn)科教、改善環(huán)境；明顯地提高生活水平、改變城市面貌；明顯地有利于文物保護(hù)、增加公共福祉等方面。

第三，公益考量的全局性原則。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，征收決定一般由縣市人民政府作出，而縣市人民政府對公共利益的判斷往往從地方的角度。但是，在一個(gè)地方屬于公共利益，在另一個(gè)地方未必屬于公共利益。

第四，公益的長期性原則。政府作出征收決定是對物權(quán)保護(hù)的突破，因此，政府征收屬于謹(jǐn)慎之舉，是否屬于公共利益應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，對其判斷應(yīng)當(dāng)具有長遠(yuǎn)性。對有限資源的利用應(yīng)當(dāng)考慮子孫后代，不能竭澤而漁。但長期性作為公共利益判斷的原則并不排除其具有的時(shí)效性，同樣一個(gè)項(xiàng)目，在此時(shí)為公共利益，在彼時(shí)就可能不是公共利益。

（三）城拆中公共利益的特征

城區(qū)拆遷中的公共利益具有以下特征：

第一，公共利益是一個(gè)隨歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)名詞。在城市拆遷中，公共利益的內(nèi)涵會(huì)在不同城市發(fā)展階段隨著經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變而不同。譬如，過去不承認(rèn)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，在個(gè)人利益與集體利益發(fā)生沖突時(shí)，必須把集體利益放在首位，但隨著民本思想日益深入人心，個(gè)人利益也將在城市拆遷中受到重視，并最終得到承認(rèn)。

第二，公共利益具有廣泛共享性。城市拆遷中的公共利益是社會(huì)公眾的或大多數(shù)人共享的拆遷利益，其社會(huì)共享性表現(xiàn)為城市拆遷公共利益涵蓋地域的廣泛性和受益對象的廣泛性。城市拆遷中的公共利益應(yīng)該符合一定拆遷區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人利益的特征，也就是說“公共利益”實(shí)際上它是不指向任何特定的具體目標(biāo)。

第三，公共利益具有可實(shí)現(xiàn)性。公共利益是直接的實(shí)質(zhì)利益，即公共利益是現(xiàn)實(shí)存在的或者通過努力在一定時(shí)期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的既得利益，而不是虛無的或純精神領(lǐng)域的抽象利益，更不是不能落實(shí)為個(gè)人利益的國家利益或社會(huì)的集體利益。

第四，公共利益具有可還原性。城市拆遷中的公共利益最終可以還原為一定類型、一定公眾群體的私人利益。換言之，如果城市拆遷脫離了絕大部分公眾群體和社會(huì)主體，或跟任何人都不相關(guān)，該公共利益是不可能具有正當(dāng)性的，不符合公共利益的可還原性內(nèi)涵，當(dāng)然也就不是公共利益。

三、案例分析與問題

（一） 大連東關(guān)街舊城區(qū)

東關(guān)街一帶租住老舊房子的外來人口，以西崗街為界，主要分布在東關(guān)和英山兩個(gè)社區(qū)。兩個(gè)社區(qū)總戶數(shù)過千，按每戶三口人計(jì)算，總計(jì)三千多人。在一片老街老巷是否該存留、長槍短炮爭相留影的懷舊聲中，這樣一種現(xiàn)實(shí)存在不應(yīng)該被忽略，那就是：自二十年前開始至今，這片老街，老大連原住民漸次搬離，千余住戶絕大多數(shù)為外來務(wù)工人員，他們的來來往往，匯聚成一脈特殊的街巷氣象。

處于"鞍山路—英華街—宏濟(jì)街—繁榮街—長江路—西崗街合圍地塊"的東關(guān)街區(qū)域，建于上世紀(jì)20年代，主要是中國式二三層住宅，街巷狹窄，人口密集，建筑破舊不堪，房屋狹小密集，建筑面積45㎡以下房屋占總房屋數(shù)量80%，公共旱廁，公用自來水，無集中供暖；目前大量外來人口在此居住，環(huán)境臟亂差，汛期雨水倒灌，居住條件很差，冬季火災(zāi)頻發(fā)，社會(huì)秩序較亂。個(gè)別樓還是危房。室內(nèi)外電線裸露、電路老化，居民冬季主要使用煤爐和電取暖，存在嚴(yán)重的安全隱患。由于東關(guān)街區(qū)域地處市中心繁華商圈，毗鄰火車站和汽車站，其破舊現(xiàn)狀已嚴(yán)重影響市容環(huán)境和城市形象。

（二）東關(guān)街舊城區(qū)改造

2011年9月，經(jīng)市國土資源和房屋局統(tǒng)一調(diào)整，將附近部分老舊住宅納入該區(qū)域改造規(guī)劃，東關(guān)街舊城區(qū)改造項(xiàng)目確定儲(chǔ)備用地面積為9.57萬㎡。該區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有待征收房屋2139戶，建筑面積91781.97㎡。其中住宅2018戶，建筑面積67552.49㎡，平均每戶建筑面積33.5㎡，不足45㎡1606戶，占住宅總戶數(shù)的80%，補(bǔ)助面積達(dá)28863㎡；非住宅121戶，建筑面積20770.98㎡。

2015年備受關(guān)注的東關(guān)街舊城改造工程進(jìn)入實(shí)際操作階段。9月19日取得批復(fù)，9月30日開始登記。東關(guān)街舊城改造工程附近居民關(guān)心的大事兒，大連市委、市政府以及西崗區(qū)委、區(qū)政府都非常重視，今年9月19日正式取得了大連市國土資源和房屋局關(guān)于東關(guān)街舊城改造工程的批復(fù)，在前期準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，于9月28日正式成立東關(guān)街舊城改造工程動(dòng)遷指揮部，經(jīng)過2天的培訓(xùn)，于9月30日正式開始登記工作。

東關(guān)街舊城改造工程分六大區(qū)域，現(xiàn)有房屋2310戶，建筑面積112350平方米，一是新開路、鞍山路、市場街、長江路、日新街、無名街（唐御宮洗浴南側(cè)）合圍；二是繁榮街、英山街、市場街、華勝街、平和街、長江路合圍；三是長江路、西崗街、平和街、慶勝街合圍；四是長江街、英華街、宏濟(jì)街、生福街、慶勝街、西崗街合圍；五是西崗街、鞍山路、長江街合圍；六是宏濟(jì)街、同慶街、無名街（前城國際北側(cè)西起西崗街與宏濟(jì)街交叉口東南角、東至同慶街）合圍、同慶街10號(hào)。

（三）東關(guān)街房屋拆遷中對公共利益的界定

在對東關(guān)街舊城區(qū)房屋征收拆遷中對“公共利益”的判斷應(yīng)同時(shí)兼顧以下三方面內(nèi)容：

第一，內(nèi)容的可操作性

由于公共利益具有極大的彈性，對其判斷是一項(xiàng)高度技術(shù)性且政策性極強(qiáng)的智力活動(dòng)。在房屋征收、收回國有土地使用權(quán)和集體土地征收法律制度中，執(zhí)法者很難對其進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，給政府官員和法官帶來極大的不便，因此，為了解決實(shí)際操作和法律適用的簡便性問題，對公共利益應(yīng)當(dāng)列舉一些項(xiàng)目作為大致范圍。列舉應(yīng)當(dāng)盡可能全面完整，依據(jù)國外成熟經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國具體情況，東關(guān)街舊城區(qū)征收拆遷中的公共利益應(yīng)當(dāng)包括：國防設(shè)施建設(shè)需要；國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等事業(yè)發(fā)展的需要；科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、市政公用等事業(yè)發(fā)展的需要；廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等為改善低收入家庭居住條件實(shí)施的住房建設(shè)的需要；危舊房改造的需要；國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、敬老院等公益及福利事業(yè)建設(shè)需要；國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

第二，排除解釋的隨意性

由于對“公共利益”的理解存在兜底性的、開放的內(nèi)容，在實(shí)踐中難免存在擴(kuò)大性和隨意性解釋，濫用征收、拆遷手段，進(jìn)而損害被征收人利益。實(shí)踐中打著“公共利益”旗號(hào)，以土地儲(chǔ)備為手段，“倒賣土地”，牟取土地非法利益情況普遍存在。為此，對公共利益的限定和排除的規(guī)定是必要的。因此，在東關(guān)街舊城區(qū)改造中，法律在規(guī)定公共利益時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定排除條款。排除條款也應(yīng)當(dāng)采取列舉方式。比如，牟取土地非法利益即動(dòng)機(jī)不正當(dāng)；破壞環(huán)境；違反比例原則；明顯超出國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；修建臨時(shí)綠地；為非國計(jì)民生的企業(yè)的利益等應(yīng)當(dāng)被排除在公共利益征收范圍之外。

總之，作出房屋征收決定或拆遷許可之前應(yīng)當(dāng)考量是否屬于“公共利益”，對公共利益采取列舉、概括加排除，方能準(zhǔn)確適用“公共利益”手段，準(zhǔn)確適用《物權(quán)法》，以避免濫用征收權(quán)，即使確屬“公共利益”的征收，也應(yīng)當(dāng)給予充分補(bǔ)償。市場經(jīng)濟(jì)國家，土地同樣成為市場交易的標(biāo)的物，應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照交易時(shí)的市場價(jià)給予補(bǔ)償。實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)保護(hù)的目的。

四、城區(qū)拆遷中實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)需要的途徑

（一）公共利益與個(gè)人利益的整合：程序正義

在一個(gè)日漸強(qiáng)調(diào)法制的國家里，依法行政不僅要符合實(shí)體法的規(guī)定和精神，而且還應(yīng)當(dāng)使人感受到行政過程的公平性和合理性。作為抽象的概念，拆遷行為的實(shí)施，公共利益的實(shí)現(xiàn)，只有通過程序才可以在具體的公共政策中呈現(xiàn)出來，才可能得到真正的實(shí)現(xiàn)。城市拆遷中的程序正義簡單說就是建立一套公正嚴(yán)格的拆遷程序，包括拆遷的實(shí)施程序，補(bǔ)償方案的確定程序，被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)程序等等，從而最大程度地保證拆遷行為的正當(dāng)性和公正性。

我國城市拆遷程序上的種種問題大量存在，積極尋求合法且合理的拆遷程序設(shè)計(jì)迫在眉睫。程序不能可有可無。忽略程序、擱置或簡化程序最終都直接或間接導(dǎo)致征地拆遷目標(biāo)扭曲或目標(biāo)模糊。城市拆遷的政府職能部門應(yīng)該成立由建筑、環(huán)保、公共管理、金融、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)人士，以及拆遷人和被拆遷人所組成的聽證委員會(huì)，對城市拆遷是否具有社會(huì)公共利益目的舉行聽證，具體審議土地征用和城市拆遷的公共利益性質(zhì)。同時(shí)，各級(jí)人大機(jī)構(gòu)和新聞媒介對轄區(qū)內(nèi)的城市拆遷項(xiàng)目行使監(jiān)督權(quán)，建立城市拆遷公共利益界定的組織保障，從根本上保障拆遷項(xiàng)目的公益性。

當(dāng)前一種趨勢是：將拆遷分為公共利益的拆遷和商業(yè)利益的拆遷，分別設(shè)計(jì)不同的拆遷程序。前者強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，后者則交由市場調(diào)節(jié)。但無論在哪種拆遷中，政府如何扮演自己的角色、選擇怎樣的作為和不作為、以及提供的服務(wù)政府行為的范圍和界限，都要求政府更好的依程序、依法來謀求公共利益。我們更要意識(shí)到，無論哪種拆遷，其造成個(gè)體人利益的受損都是必然的，當(dāng)這種公共利益侵犯個(gè)人利益的行為不可避免時(shí)，確保公共利益正當(dāng)與合法的最后一個(gè)底線便是對這種侵犯的補(bǔ)償。

（二）公共利益與個(gè)人利益的整合：補(bǔ)償機(jī)制

有權(quán)利必有救濟(jì)，有損失必有賠償。城市拆遷行為雖然具有根源意義上的合法性，卻依然需要通過補(bǔ)償以維護(hù)個(gè)人與個(gè)人的平等自由，實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)償合法性。政府基于公共利益征收私人財(cái)產(chǎn)，當(dāng)個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯時(shí)，依然有權(quán)獲得補(bǔ)償和救濟(jì)。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，堅(jiān)持平等公平誠實(shí)信用等基本原則的拆遷補(bǔ)償也應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律進(jìn)行。給予補(bǔ)償似乎沒有異議，問題的根本還在于給予多少補(bǔ)償，怎樣給予補(bǔ)償?；诠怖娴膶?shí)現(xiàn)，拆遷補(bǔ)償作作為對個(gè)人合法利益受損后的一種救濟(jì)性機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持以下的基本原則：

首先，要堅(jiān)持平等自愿原則，被拆遷人的自主選擇權(quán)、談判權(quán)要被保證，堅(jiān)決抵制不經(jīng)過被拆遷人的強(qiáng)制拆遷行為。其次，要堅(jiān)持公正公開的原則，協(xié)商確定補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等，公開搖號(hào)選定評估機(jī)構(gòu)，讓各利益相關(guān)者以平等的身份參與討論，做到各方意見充分表達(dá)，比如有人提到建立由政府、利益受損代表和獨(dú)立專家代表三方主體參加的公共利益認(rèn)定委員會(huì)制度。再次，補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持實(shí)際損失補(bǔ)償?shù)脑瓌t，按市場價(jià)格而不是通常的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將保障被拆遷人的居住條件以及保證被拆遷人的生活水平不比拆遷前低作為保底性標(biāo)準(zhǔn)。最后，在房屋拆遷過程中，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的補(bǔ)償是關(guān)鍵，法規(guī)條文并沒有做出明確的規(guī)定，使得操作中隨意性很大，被拆遷人補(bǔ)償救濟(jì)的保障機(jī)制不足，因此加快與補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)依然是城市拆遷中迫不及待需要解決的工作之一。

在個(gè)人利益必然被侵犯的前提下，公正合理的補(bǔ)償維護(hù)了最基本的平等正義原則，因?yàn)椤俺跏嫉淖匀粻顟B(tài)是平等的，一切權(quán)力和管轄權(quán)都是相互的，沒有人享有多于別人的權(quán)利”，所以個(gè)體利益的邊界是不侵犯他人的個(gè)體利益，所以當(dāng)公共利益侵犯個(gè)體利益成為必然時(shí)，對受損的個(gè)體利益進(jìn)行補(bǔ)償，是公共利益合法性的重中之重。

五、結(jié)語

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，城市拆遷問題不可避免，公共利益與個(gè)人利益的沖突也會(huì)更加突出。我們是民主的國家，公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益，這并不是必然的。

要想使公共利益的實(shí)現(xiàn)具有真正的民主性和合法性，出于真正公共利益的需要是其根源；以公民參與的方式界定是其實(shí)質(zhì)；以正義的程序?qū)崿F(xiàn)是其關(guān)鍵；損害給予公正賠償是其重點(diǎn)。我們應(yīng)著重加強(qiáng)對“公共利益”內(nèi)涵和外延的界定，以及賦予操作性的制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)公民參與，同時(shí)加強(qiáng)法律建設(shè)，填補(bǔ)法律空白，規(guī)范行政行為，保證拆遷過程中的程序正義和事后的結(jié)果正義。

公共利益被理解為“具有公共精神的公民所渴望的東西”，當(dāng)個(gè)體公民的利益不斷得到保護(hù)，當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)和個(gè)人利益之間發(fā)生沖突的事件越來越少，便是一個(gè)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治文明程度不斷提高的表現(xiàn)。城區(qū)拆遷問題或許還只是政府處理公共利益與個(gè)人利益的一個(gè)方面，但是對于公共利益實(shí)現(xiàn)的根源、實(shí)質(zhì)、關(guān)鍵、重點(diǎn)這四個(gè)合理合法點(diǎn)的堅(jiān)持和維護(hù)，同樣是政府合法性的重要支持和來源所在。

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作者系華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生。